我國大學生村干部政策完善問題研究:基于政策功能視角的分析

收稿日期：2015－04－25

基金項目：湖南省社科基金項目“新農村建設背景下農村公共組織培育問題研究”（項目編號：09YBB237）的階段性成果。

作者簡介：陽信生（1974—），男，湖南永興人，博士，湖南商學院公共管理學院副教授，主要研究方向為農村公共政策與社會治理；霍修勇（1973—），男，山東曲阜人，博士，中共湖南省委黨校湖南行政學院黨史教研部教授，主要研究方向為黨史黨建。

On the Perfection of the Policy of Selecting University Students to be Village Officials through the Perspective of Policy Function

YANG Xin-sheng 1, HUO Xiu-yong 2

（1.School of Public Administration, Hunan Universityof Commerce, Changsha,Hunan 410205; 2.CCP History Department of Hunan Administrative Institute of Provincial Party School,Changsha,Hunan 410006）

Abstract：The implementation of the policy of selecting university students to the countryside has significant system value and practical value from the strategic consideration of training socialist builders and successors and promoting building a new socialist countryside.But on the whole, the effect is not ideal.There are still many problems about the selecting and training mechanism, the student officials’working and living conditions, and their evaluation and incentive mechanism.Therefore, we should vigorously improve the policy of selecting university students to be village officials.To be specific, the first thing is to establish and improve the system of selection and appointment of village officials from college graduates; the second is to provide more effective political stimulus and material support measures for village officials from college graduates; the third is to bring the training system of village officials from college graduates into the cultivation system of the reserve team of Party cadres; the fourth is to coordinate different types of college students to the rural grassroots; the fifth is to link the plan of selecting village officials from college students to the " first secretary" system of rural grassroots party organizations and the system of cadres’serving in a lower level unit for a period while retaining one’s position in the previous unit.

Key words：the policy of selecting college students to the countryside; basic policy function；the construction of reserve team of Party members and cadres; the construction of the mechanism of selecting college students to the countryside; the construction of the training mechanism of village officials from college graduates

大學生村干部政策是我黨提出并組織實施的一項具有重大意義的戰略決策。2007年12月18日，胡錦濤批示大學生村干部計劃“此事具有重大戰略意義”，并由此拉開了全國范圍內正式實施該計劃的序幕。2008年4月，中組部等四部門聯合出臺《關于選聘高校畢業生到村任職工作的意見（試行）》，計劃用5年時間選聘10萬名高校畢業生到村任職。2009年中央財政補助名額由10萬人增加到20萬人，2011年中央財政補助名額由20萬人增加到30萬人。2011年，大學生村干部計劃還被列入高校畢業生基層培養計劃重大人才工程。至2011年底，全國共選聘30萬大學生赴村任職，覆蓋了全國約1/3的行政村。2012 年7月29日，中組部等五部門出臺《關于進一步加強大學生村官工作的意見》，要求2015年實現覆蓋全國一半的行政村、2020年實現“一村一官”。實施6年多來，大學生村干部政策已由黨的政策上升為國家政策，實施已進入系統規范和整體推進的階段，實施力度已遠超最初的政策安排。但當前學術界和相關部門對大學生村干部計劃實施的必要性和實施效果存在一定的爭議，主流的觀點對大學生村干部政策持肯定和支持態度，認為該計劃具有重大戰略意義，為新農村建設輸送一支重要的生力軍，為基層黨政干部隊伍建設儲備重要力量，為當代青年樹立了到基層一線鍛煉成長的良好導向。但也有研究者認為大學生村干部計劃局限性很大，政策績效不甚理想。 ①那么，實施大學生村干部政策究竟有無必要？大學生村干部政策基本和最大的制度價值和現實價值何在？大學生村干部政策有沒有達到了政策設計的初衷？如何進一步完善我國大學生村干部政策？對此，應在準確把握大學生村干部政策的基本政策功能的基礎上，基于該政策實施的應然狀態和實然狀態之差異分析、解決問題。本文基于這一理論邏輯和現實邏輯，對大學生村干部政策完善問題開展進一步的研究和討論。

一、理論基點：大學生村干部政策的基本政策功能

選聘大學生到村任職計劃是由主管黨政組織工作和干部培養選拔工作的中共中央組織部負責制訂并組織實施。胡錦濤認為，“此事具有重大戰略意義”。此事的實際推動者原中組部部長李源潮指出，大學生村干部政策是中央從黨和國家長遠發展需要出發，著眼于為新農村建設培養骨干力量、改善基層黨政干部來源做出的一項重大決策。認為“與‘三支一扶’等服務基層項目相比，大學生村干部的選拔標準和目的都有特殊性，其核心目的是為黨政干部隊伍培養后備人才”。在歷次講話中，李源潮提出應“在大學生村干部中發現優秀苗子，培養新一代農村黨組織帶頭人”、“為黨和國家長遠發展培養可靠接班人”等，反復強調選聘大學生到村任職實質是培養社會主義事業接班人的問題。十七屆四中全會提出建立來自基層一線領導干部培養選拔鏈，并把大學生村干部作為培養選拔鏈中的重要一環。2009年4月7日中組部出臺《關于建立選聘高校畢業生到村任職工作長效機制的意見》強調大學生村干部計劃：“對于改善農村基層干部隊伍結構、培養新農村建設骨干力量和黨政干部后備人才，推進新形勢下農村改革發展，夯實黨在農村的執政基礎具有重大意義。”各地實施細則中亦較為準確地闡釋了中央的精神和意圖。《湖南省選聘高校畢業生到村任職工作實施細則》（湘組發〔2009〕5號）明確指大學生村干部政策的目標有三：一是加強農村基層黨組織建設；二是培養對人民群眾有深厚感情的黨政干部后備人才；三是引導大學生面向基層就業創業，到經濟社會發展最需要的地方施展才華。 ②可以說，大學生村干部政策是黨在新形勢下為培養未來可靠接班人、加強黨的基層組織建設、推進社會主義新農村建設的重大戰略決策和制度創新，也為當代青年樹立了到基層一線鍛煉成長的良好導向。

大學生村干部政策作為一項宏大而系統的加強農村基層組織建設和加強干部后備隊伍建設的戰略工程，實施力度很大，效果較為明顯。至2012年9月，全國已有8.2萬名大學生擔任村“兩委”干部，其中5060人擔任村“兩委”主要負責人；進入公務員隊伍的大學生村干部有3萬名，其中鄉科級領導職務的3200人，縣級和科級后備干部8000多人。2012年，全國當選省級黨代會代表的大學生村干部37位，當選黨的十八大代表的大學生村干部4位。十三屆全國人大代表中來自大學生村干部的代表有8人。彰顯了我黨從大學生村干部中培養黨的后備干部力量的堅定決策。當前“把大學生村干部作為來自基層一線干部培養鏈的主要一環，以更大地力度、更有力地措施來加強培養，已經成為從上到下的共識。”在前述《關于進一步加強大學生村官工作的意見》中提出到2015年全國有一半左右行政村配備大學生村干部，每年要保持30萬名大學生村干部在崗。明確要求經過3～5年，平均每個鄉鎮要有2名左右擔任村“兩委”正職尤其是村黨組織書記。經過3～5年，面向大學生村干部定向考錄公務員的比例一般應達到當年公務員錄用計劃的15%左右，其中定向考錄鄉鎮公務員的比例一般應達到30%。意見要求注重選拔優秀大學生村干部進入鄉鎮和縣（市、區）直部門領導班子。任滿1個聘期、當選并擔任村“兩委”副職及以上職務、考核優秀、實績突出、群眾公認的大學生村干部，可通過公開選拔擔任鄉科級領導干部，其中特別優秀的，可破格提拔為鄉科級正職干部。明確要求經過3～5年，每個鄉鎮至少有1名黨政領導班子成員有大學生村干部工作經歷，每個縣（市、區）至少有3 至5名部門領導班子成員有大學生村干部經歷。2012 年9月召開的全國大學生村干部工作會議上也強調應圍繞為黨和國家事業培養可靠接班人，加大對大學生村干部的使用、培養和選拔力度。

不難發現，大學生村干部政策具有多重政策目標和效用，是利黨利國利民之舉，是一項對黨和政府、農村、高校、大學生等多贏共贏的制度安排。其主要目標主要有二：一是解決新農村建設的人才瓶頸問題，從某種程度上說大學生下鄉當村干部是為農村和農村現代化輸送人才資源的重要發展舉措，是應對農村精英流失、人才匱乏困境的現實選擇。當前及今后的一段時期通過激發農村的內生動力和活力，通過“農民治村”來破解農村發展的人才瓶頸，似乎有點一廂情愿和過于理想化；二是大力加強黨的領導干部后備隊伍建設、培養可靠接班人。實現新農村建設的目標、為有志青年提供廣闊舞臺和機會，與培養黨的后備干部隊伍等是相互聯系相互支持的目標體系。也就是說，為實現培養黨的后備干部隊伍這一目標需要吸引有志青年特別是優秀的大學畢業生到農村去，以解決農村精英大量流失對新農村建設的瓶頸問題；要培養黨的后備干部隊伍也必須讓他們去農村建功立業，在農村得到鍛煉。

綜上而論，大學生村干部政策作為一項公共政策，具有規制、導向、調控和分配等功能等，其核心和基本功能在于政策的導向和調控功能。也就是說，大學生村干部政策既具有一定的象征意義，同時具有明顯的政治引導作用、示范帶動效應和現實調節功能。基于目前農村復雜的治理狀況和城鄉經濟社會發展失衡等現實背景，強調土生土長的農村干部培養，難以應對當前農村精英大量流失背景下農村干部隊伍建設和新農村建設的需要和要求；將村干部納入國家干部范疇，也與我國大力精簡各級國家機關和干部隊伍的改革目標并不一致，難以成為現實的政策選項。因此，大學生村干部政策的戰略意義和政策功能毋庸置疑，而且，隨著大學生村干部群體實際作用的不斷凸顯，其在我國政治生活中的地位也不斷提高。

二、現實基點：大學生村干部政策及實施中存在的主要問題

目前大學生村干部政策實施兩個周期（一般而言大學生到村任職時間為3年），雖然政策出臺因應了我國新農村建設的需要，政策實施亦推動了農村建設與發展，并對于黨政干部后備人才隊伍建設和農村基層組織建設都產生了積極影響，但大學生村干部政策及實際運行中的問題不容回避，其現實功能有待更好地發揮。

其一，選聘機制及具體辦法有待完善。

選什么專業、有何種素質的人才到農村去，讓他們能在農村發揮所長，這是大學生村干部計劃實施能否成功的關鍵所在。為此，應根據農村的實際需要，選聘最有可能推動農村改革與發展的大學生到農村任職。但是，目前大學生村干部選聘機制、辦法不盡合理，選聘的目標不太明確，針對性不強，有重數量輕質量，重考試輕實際能力考察，以及選聘中，上級組織部門包攬、缺乏用人單位參與等問題，各地大學生村干部選聘標準、選聘過程到選聘結果都難說讓人滿意。大學生村干部專業結構、性別結構、年齡結構的失衡問題以及在農村的適應性問題比較突出。調查發現，認為“專業與崗位不對口。個人專業優勢難以發揮”的大學生村干部超過一半。基于上海市X區的調查發現，大學生村干部隊伍人才流失較為嚴重、大學生村干部在農村中的工作中仍不夠深入、大學生村干部隊伍結構失衡、大學生村干部在工作經驗和工作能力上仍有欠缺等問題。X區大學生村干部的性別結構，2009年的男女比例約為1∶1，到2012年的男女比例為1:1.6，女生的比例遠超男生。年齡結構則普遍年齡偏小，2012年大學生村干部25歲及以下的占65.2%，30歲以上的僅有12.1%。而且，最后實際工作所在地的村和鄉鎮很少參與到大學生村干部選聘過程，亦未行使基本的建議權、考察權，遑論行使決定權了，每每是大學生村干部來村報到時，他們才知道選聘到村任職者的專業、學歷等基本情況。這種選聘方式有很大的盲目性，選聘大學生村干部專業不對口問題突出，也使得部分大學生村干部難以適應農村工作的需要，造成了比較嚴重的人才資源浪費。特別是不少學非所用，學無所用，逃避就業的大學生進入村干部隊伍，對這些大學生，對農村和黨的事業的發展，其實都沒有什么好處。

其二，經濟待遇偏低。

大學生村干部要下得去，并待得住、流得動、干得好，要確保他們有合理的經濟待遇，這是提高社會認同感、政治認同感的基礎，也是大學生安心扎根農村的重要保障。2014年全國兩會期間，全國人大代表、廣州增城市石灘鎮沙頭村大學生村干部冼潤霞在習近平總書記來到廣東代表團參加審議時發言稱“工資不到保姆一半”引發熱議，也引發廣泛關注。她談到大學生村干部目前的收入很難去承受結婚、生孩子等這些別人看起來似乎很平常的夢想，擔心不怕吃苦、懷抱夢想的大學生村干部最后卻可能因為生計而不得不離開農村，并非虛言。有一項針對蘇北蘇南262名大學生村干部的調查發現，目前絕大多數大學生村干部的生活補貼在1500～2000元，加上其他補貼，每年的收入在3萬元左右。他們普遍反映收入偏低。有48.1%的受訪者認為“健全大學生村干部各項保障制度，提高生活及工作待遇是當務之急”。大學生村干部的工作條件和生活待遇偏低無疑已經成為大學生村干部隊伍的穩定和作用發揮的一大障礙。

其三，培養機制不完善，完整的培養鏈條尚未形成。

大學生村干部的培養是加強我黨干部后備人才隊伍建設的一項重大舉措，應根據黨加強農村工作的實際需要，大力培養力度，通過實施有效的分類培養制度、健立完整的培養鏈條來實現大學生村干部政策的基本目標。但目前各地存在重完成選聘任務、輕培養的問題較為突出。甚至不少大學生村干部無事可做、無用武之地，或者一直做些無關痛癢的事務性工作。有些地方大學生村干部政策的實施面臨一定來自村干部的阻力。有的村干部并不愿意大學生村干部下村，甚至比較排斥，擔心派駐大學生村干部會制約他們的權力。2013年全國兩會期間，大學生村干部代表桂千金提出，應增加大學生村干部在基層鍛煉的機會，鼓勵和創造條件讓他們到村里面去大施拳腳，給他們壓重擔，在實踐的過程中鍛煉自己。大學生村干部、全國人大代表朱虹也認為“大學生村干部如果能成為村里的負責人，情況就會不一樣。就拿我來說吧，村里放手讓我干，上什么項目，搞什么建設，我可以拍板，很考驗人、鍛煉人。”大學生村干部被借調現象更是凸顯加強大學生村干部培養機制建設的必要性。雖然從中央到地方都明確要求聘用期間大學生村干部必須在村里工作，鄉鎮以上機關及其他單位不得借調使用，但不少調查表明，截留大學生村干部現象較為普遍。《2011中國大學生村官發展報告》調查數據顯示，2008～2010年間，每周7天均在村里的大學生村干部只有16.6%，近35%的大學生村干部每周在村工作時間在3天以下。2010年9月開展的調查發現，77%的大學生村干部有被鄉鎮借調的經歷。大學生村干部不在村工作完全有違該項政策的初衷，很難達到為農村基層組織提供新鮮血液、為基層干部隊伍提供有生力量的基本目標，對新農村建設也難有實質性的影響和幫助。

其四，大學生村干部考評及激勵機制不夠科學合理。

沒有一種有效的考核評價約束激勵機制，難以激發和調動大學生村干部投身農村改革與建設的熱情。不少大學生村干部僅僅將農村任職經歷作為一塊跳板或某種資本，并不安心工作，混日子的現象不同程度存在。這與大學生村干部考評機制和考評結果未能很好發揮作用有關。考評沒有廣泛吸收村民的民主參與、考評結果未得到有效利用、考評流于形式等問題比較突出。對大學生村干部的激勵機制也有待完善。激勵機制應發揮有效的杠桿作用，要符合實際，力求實效。譬如面向大學生村干部定向考錄公務員的激勵方式仍不夠規范和科學。還有不少地方還采用考研、考公務員初試筆試加分的方式對大學生村干部進行激勵，這不僅有違公平原則，也不利于人才選拔。

其五，大學生村干部在村任職的穩定性和可持續問題比較突出。

對某村而言，選聘大學生村干部到村任職工作應保持連續性和可持續性，力爭一段較長的時間內大學生村干部在該村任職成為一種常態，這對于實現大學生村干部政策的制度功能，提高政策的實效性都具有極為重要的作用。這應該成為解決新農村建設中人才瓶頸、推動農村事業發展的基本制度安排。對于那些困難村和問題村更是如此。但實施情況并不理想。2012年的調查顯示，到村任職時間為2010～2012年間的占總人數77.27%，到村任職時間為2009年及以前的僅占總人數的22.73%，可見2009年前招錄者大多已離開了原工作崗位。根據X區的統計數據，2008年至今離任的大學生村干部中僅有17人擔任村兩委干部，繼續留村工作。雖然大學生村干部政策培養和鍛煉了一批人才，也為很多政府機關和事業單位輸送了一大批人才，但農村高層次人才缺乏，基層治理班子建設滯后，后繼無人的問題仍然難以得到解決。絕大多數期滿的大學生村干部離開了農村，而他們離開后該村并無大學生村干部前來接任，相關工作難以繼續，農村發展的某些困境難以有效破解。雖然要求所有大學生村干部長期留村工作并不現實，但連續性和可持續問題必須解決、也是不難解決的。

三、政策建議：完善大學生村干部政策的現實思考

選拔任用大學生到農村任職是一項具有重大意義的戰略決策，應該堅持并不斷完善。大學生村干部政策的完善應基于政策的基本價值來進行，應堅持正確的目標導向和現實導向，當前應特別注重如下三個方面：一是立足于為農村基層組織和各級政府培養干部這一基本制度功能和核心目標設計大學生村干部制度；二是應從新農村建設的實際需要出發改進大學生村干部選拔任用機制；三是基于大學生的特點和優勢建立系統的有針對性的大學生村干部培養機制。具體而言，應著眼于“下得去、待得住、干得好、流得動”，健全大學生村干部選聘、任用、培養、管理等體制機制及具體辦法，提高政策的針對性、有效性。

（一）建立健全以質量為先、以農村需要為先、以尊重村級組織和村民的態度和意愿為基本考量的選聘機制

大學生村干部計劃帶有某些運動性特征，計劃很宏大，選聘數量亦過于龐大，推進速度太快。原計劃從2008年開始，每年選聘2萬名大學生村干部，連續選聘5年。但實際數超過計劃數。當年全國在崗大學生村干部總人數就達到了13萬人。此后，選聘人數以每年五六萬人的速度增長。截至2013年年底，全國累計選聘了41萬名大學生村干部。2014年5月30日，在中組部召開的全國大學生村干部座談會上，中組部部長趙樂際提出要“優化整體結構，保持適度規模”。作為一項將會在全國范圍內長期普遍實施的政策，完全不必也不宜操之過急。同時，選聘大學生村干部到農村任職，更重要的不是數量，而是質量，是如何選拔最合適的大學生村干部到農村任職，讓大學生村干部在農村的作用持續和有效發揮。

我們認為，大學生村干部選聘應著眼于農村實際需要、著眼于持續性地推進新農村建設的進程。因此，大學生村干部選聘、培養和任用要著眼于加強農村基層組織建設，培養農村帶頭人來進行，這是黨和政府、農村和大學生村干部三者多贏的基本交集，也是實現該政策基本功能的主要保障。應選聘綜合素質高，適應能力強，專業對口、專業能力強的大學生到村任職，讓他們盡快適應崗位要求，真正為新農村建設做出應有的重要貢獻。同時，從農村改革與發展實際需要角度考慮，選聘大學生到某村任職時，應注重持續性和可持續性，讓該村在比較長的時間或發展比較重要的時期都有大學生村干部在村任職。

為此，大學生村干部的選拔應有瞄準效應，選聘時要適用更嚴格的政治標準、專業標準、技能標準和道德標準。選聘大學生到農村基層任職是一項政治決策、政治戰略和政治任務，應主要從這一角度和高度確定選聘條件和資格。一般而言，應要求：一是中共黨員（含預備黨員）或由高校組織部門正式推薦的優秀學生干部；二是事業心、責任感強，到農村建功立業的愿望非常強烈；三是綜合素質和專業能力較強；四是對農村事務有一定了解的人員。

（二）為大學生村干部在農村建功立業提供更有效的政治激勵、物質激勵和有針對性的專項支持措施

大學生村干部在農村作用發揮有賴于黨和政府的關心、支持和幫助，需要黨和政府為他們在農村服務和建功立業提供更多的鍛煉機會，更有效的政治激勵、物質激勵和其他扶持措施。這是他們更加安心農村工作的必要條件，也是黨和政府重視和關懷的重要體現。這是大學生村干部政策完善的基本方面。對此，鄉鎮及上級組織部門要加大統籌協調力度，營造良好的大學生村干部成長成材的政治氛圍和社會氛圍。同時，應創新體制機制，創造條件讓大學生村干部在農村改革發展中建功立業，讓大學生村干部利用其獨特優勢、發揮他們在農村改革、創新創業等方面的模范帶頭和輻射作用。還可提供專項資金或基金支持大學生村干部申報示范村建設、文明村建設、村級產業園等特色的農村建設項目，由大學生村干部作為項目的第一負責人，村兩委作為項目的主要負責方。項目檢查驗收時，既要評估大學生村干部的成績又要評估村兩委的工作，形成大學生村干部和村兩委的合力效應。一般而言，沒有完成的項目不得繼續申報項目（含新接任的大學生村干部）、不得申報相同和相近的項目，以鼓勵大學生立足該村實際、探索農村特色化差異化發展之路。

（三）把大學生村干部培養納入黨員領導干部后備人才隊伍培養體系精心培養，嚴格管理和考核，為考核優秀大學生村干部開辟制度化的專門性的上升通道

既要優選最適合、樂于為將基層服務的品學兼優的大學生到農村去，同時要注重最大限度地發揮大學生的年齡優勢、理論水平方面的優勢、知識和技術優勢、創新創業意識強的優勢等，讓他們有用武之地，讓他們將滿腔熱情化為推動農村發展和自己價值實現的強大動力。這要求加大大學生村干部的培養力度，嚴格管理，嚴格考核，真正發揮好大學生村干部的作用。

為此，應注意這三方面的問題：一是把大學生村干部培養納入黨員領導干部后備人才隊伍培養體系，將他們列為鄉鎮干部以及更高層次干部的后備人才庫，并實施動態管理，采取一定的數量控制和切實可行的質量保障措施。在培養方面，可以從政策安排上要求擔任村委會主任助理和村黨支部書記助理的大學生村干部列席村兩委會議，參與決策討論；同時，培養大學生村干部通過村民選舉和黨組織選舉的程序正式進入村兩委班子，特別是擔任村委會主任和村黨支部書記，成長為農村發展帶頭人，以解決目前村兩委組織建設滯后的問題。二是嚴格管理大學生村干部隊伍。對于大學生村干部，要求必須實際到村任職，不能被借調到鄉鎮或其他層級的部門工作；除非特殊情況，大學生村干部必須在該村任職滿三年；完善多元考核評價體系，突出組織部門和農民的考核權重。建立由市委組織部統一組織（或委托給縣級組織部門）、由所在村全體村民或村民代表參與實際考核的考核工作機制，實行一年一小考核，三年一大考核。同時，簡化考核程序、提高考核工作的透明度和實際效果。三是加大考核優秀者的選用力度。既保持出口的一般性暢通和合理流動，同時對考核優秀、表現突出的大學生村干部要加大選用力度。具體任用方面，可以根據大學生村干部的實際情況和實際表現，結合干部選用的現實要求以及相關崗位需要，分類指導，有重點有步驟地將他們充實到農村基層干部隊伍、各級政府公務員隊伍以及涉農重點專業技術服務部門，特別是暢通大學生村干部向基層公務員或基層政府領導干部流動的渠道，這是發揮大學生村干部政策功能的基本取向和有效途徑。

（四）統籌不同類型的選聘大學生到農村基層任職服務計劃，整體推進，統一管理，分類實施，提高政策的協調性、整體性和指向性

關于大學生村干部的角色定位問題，學術界有不同的觀點，主要有如三種觀點：大學生村干部公務員化，大學生村干部志愿者化，大學生村干部特設崗位等。其實，這些觀點有一定的互補性。眾所周知，吸引大學生下鄉，對于建立一支比較穩定的高素質人才隊伍是推動農村改革與發展乃至推動我國現代化建設事業的重要戰略支撐。大學生到村任職或工作的身份，可以是國家公務員身份，或者志愿服務人員、大學生特設崗位人員身份。要統籌不同類型的選聘大學生到農村基層任職服務計劃，整體推進，統一管理，分類實施。具體而言，可實行更加靈活的大學生村干部選用機制，根據不同階段大學生村干部的角色定位和工作特點，或志愿者化，或設特設崗位，或公務員化，并設置志愿者崗位、特設崗位向公務員流動的專門通道，以提高大學生村干部政策的整體效果，以更好地發揮其政策導向和調控功能。

（五）將大學生村干部與農村基層黨組織“第一書記”制度、干部掛職鍛煉制度聯動，形成推動新農村建設的合力和可持續性支持力量

基于長期城鄉失衡所導致的農村相對城市人才匱乏、素質較低的狀況，加之改革開放以來農村精英大量流失，且單向性流動問題突出的背景，包括大學生在內的各種人才下鄉刻不容緩。基于此，實施大學生村干部政策，應建立起有效的政策聯動機制，與其他我國推進社會主義新農村建設的戰略舉措和政策措施，與其他黨的干部選拔任用制度聯動，形成整體政策效應和合力。如2009年出臺的湖南省選聘高校畢業生到村任職工作實施細則中提出：“選聘的高校畢業生到村任職，原則上與省、市州、縣市區三級建設扶貧駐點村、新農村建設示范村結合起來，注意相對集中安排。”這種政策安排對于實現服務農村建設的人才隊伍多元化多樣化、實現有效銜接和良性互動具有積極作用。同時，實施大學生村干部計劃可與基層選調生計劃結合起來，可與農村基層黨組織“第一書記”制度、干部掛職鍛煉制度聯動，發揮人才集聚效應，形成合力。大學生村干部可以成為重要的橋梁和紐帶，還可以其中的實際聯絡者和協調者。這是發揮并鞏固大學生村干部政策整體綜合效應之所需。

四、結語

大學生村干部政策是一項具有重大戰略意義和深遠影響的政策創新，其基本政策目標和理想的政策效應是黨和政府、農村和大學生村干部等各方共贏。基于大學生村干部政策的基本功能，政策完善應從大學生的特點和我國農村實際出發，主要著眼于更好地實現黨的后備干部培養鍛煉這一目標要求，更好地推進新農村建設這一現實任務進行。具體政策設計要求適當壓縮選聘規模，提高選聘的目標針對性，瞄準大學生村干部和瞄準農村改革發展實際來開展選聘以及改進大學生村干部的選聘方式，確保選出綜合素質和整體適應能力強的大學生到村任職，提高大學生村干部適應能力，為他們干得好奠定堅實的基礎；加大力度，整合資源，通過讓選聘上的大學生村干部帶項目入村及給予其他的實際支持舉措，創造條件讓他們在農村成長成才發揮重要作用，形成推動農村基層組織建設并進而實現社會主義新農村建設目標的強大合力；將大學生村干部納入后備干部使用計劃，有計劃、有步驟地將通過重點招聘和定向選拔的方式，讓大學生村干部進入各級政府相關崗位承擔更重要的角色發揮更大的作用，還可以參照選派到基層的黨員領導干部的要求管理大學生村干部，為他們進入各級領導干部隊伍提供更多可能，這是流動的主要方向和基本路徑。

注釋：

①譬如，王海峰認為，現在迫切需要做的不是大力推進新的“下鄉運動”和如何篩選大學生村干部去當村官的問題，而是應該從治本的角度去制定科學全面的規劃，下大力氣培養土生土長的現有村官的迅速成長，切實提高其工作待遇，使其安心于農村工作，全心全意地服務于基層社會。（《社會轉型期黨的基層組織建設研究》，湘潭大學出版社2010年版，第342～343頁。）徐曉鵬、張梅珠、羅泮等認為“大學生村官政策本身的實施效果與國家政策目標存在一定的差距”，并主要從人力資源政策和象征性公共政策的視角探討大學生村官政策的完善。[《生存土壤的改良——大學生村官政策成功實施的關鍵》，《中國農業大學學報（社會科學版）》2011年第2期，第180～181頁]可見對大學生村官政策評價并不高。任兆昌等認為大學生村官計劃對于提高農村干部隊伍素質、推動農村基層政權建設兩個選項獲得了一定的績效；推動農村經濟上發展選項的績效不明顯；而提供大學生新的就業渠道績效為負。總體上該項公共政策的績效不太理想（《實施大學生村官政策績效的檢驗——基于云南部分地區實證調查的基礎》，《云南農業大學學報》2012年第6期，第10～16頁）。

②《湖南省選聘高校畢業生到村任職工作實施細則》（湘組發〔2009〕5號）。湖南省2014年選聘高校畢業生到村任職公告亦開宗明義指出：大學生村干部計劃的實施是為了“改善農村基層干部隊伍結構，培養新農村建設骨干力量和黨政干部后備人才”。