朱毅然
(阜陽師范學院 體育學院,安徽 阜陽 236037)
英國政府購買公共體育服務的實踐經驗與啟示
朱毅然
(阜陽師范學院 體育學院,安徽 阜陽 236037)
文章運用文獻資料和邏輯分析等研究方法,對英國政府購買公共體育服務的實踐經驗進行深入分析和總結,找到其成功經驗指導我國政府購買公共體育服務的行為,實現政府購買的最初宗旨.英國成功經驗有:以物有所值為購買的核心原則;通過制度化、具體操作手段的規范化、購買信息的透明化等手段保障購買過程的公平、公正性;努力創造充滿競爭的購買氛圍;重視績效評估的科學性.啟示:轉變觀念以物有所值為核心原則;加強法律制度建設保障購買行為的合法性和規范化;借助網絡等平臺增加購買信息的透明度; 運用多種手段營造購買過程的競爭性;積極研究科學實用的績效評估體系和標準.
英國;政府購買公共體育服務;實踐經驗;啟示
英國是最早進行工業革命的國家,工業革命的巨大成功帶動了英國整個社會的快速發展,國家的財富急劇增長,于是在1947年英國宣布實行國家福利制度.第二次世界大戰和20世紀70年代爆發的石油危機后,英國政府面臨著公眾的公共體育服務需求日趨增多、政府財政支出急劇增加和政府財政收入增長乏力的多重困境.英國作為一個高度發展成熟的公民社會,公眾對自身健康權利維護的意識十分強烈,政府要想通過減少公共體育服務供給的方式減輕財政壓力非常困難.政府必須運用好有限的財力去滿足公眾的公共體育服務需求,為此政府開始實行政府購買公共體育服務.
概念是科學研究的基礎.明確政府購買公共體育服務的概念首先了解什么是公共體育服務.公共體育服務即是公共組織為滿足公共體育需要而提供的公共物品或混合物品.[1]其次是政府購買公共服務:政府是公共服務的購買主體(提供主體),承接政府購買公共服務內容(生產主體),可以是市場組織、社會組織(主要是非營利組織和慈善組織等)或政府內部機構中已有的各種社會性質的服務組織.政府按照契約合同,通過提供資金等方式實現購買行為.政府承擔的責任主要是資金提供、公共服務過程監督和購買行為結束后的評價.[2]
綜上所述:政府購買公共體育服務即是政府運用不同的市場手段向市場組織、社會組織、事業單位或政府部門內部的各類社會服務機構購買公共體育服務的行為,政府主要的責任是提供資金、業務監督以及績效考核.體育非營利組織因為非營利性使其天然成為政府最佳合作伙伴,所以在現階段英國政府購買公共體育服務的承接主體主要以體育非營利組織為主(文章政府購買公共體育服務的承接主體假設分析對象即為體育非營利組織).
政府購買公共體育服務就是政府為了提高公共體育服務的供給效率,更好地回應公眾的公共體育服務需求構建服務型政府,向體育非營利和市場組織購買公共體育服務產品的行為.其理論依據是新公共服務理論,目的是通過打破政府在公共體育服務供給中的壟斷地位,吸引社會力量參與供給體系,營造一個充滿競爭的市場氛圍,進而降低公共體育服務生產的成本,減輕政府的財政壓力、更好地滿足公眾的需求和提高政府的執政權威.尊重契約精神和平等交易的原則,利用規范的合同約束購買主體和承接主體雙方的責任和權力.
時至今日,英國政府在購買公共體育服務方面積累了大量的實踐經驗,其成功之處筆者歸納為:第一,以物有所值為購買的核心原則;第二,通過制度化、具體操作手段的規范化、購買信息的透明化等手段保障購買過程的公平、公正性;第三,努力創造充滿競爭的購買氛圍;第四,重視的績效評估科學性.
1.1 物有所值——核心原則
英國政府在實行政府購買公共體育服務過程中,發現要想在政府發布的每項購買訂單中都實現競爭性購買是不現實的.購買過程中可能會出現以下幾種情況:第一,政府需要購買的公共體育服務在社會中存在兩個以上綜合能力符合政府要求的承接主體;第二,只存在一個符合要求的承接主體;第三,沒有符合要求的承接主體.第一種情況是最理想的狀態,政府可以實現競爭性購買,體育非營利組織為了獲得政府的訂單會競相降低價格和提高服務的質量.但是需要注意可能會出現某個體育非營利組織為了成為承接主體,把價格降低到遠遠低于生產成本,這樣在該體育非營利組織實際提供公共體育服務的過程中服務質量不可能達到標書或申請書所描述的程度,在政府進行績效評估時極有可能會出現腐敗行為.第二種和第三種情況就沒有辦法實現競爭性購買,同時公眾有強烈的需求,但是政府自己卻沒有能力提供類似的公共體育服務,各種提供方式比較之后發現購買是最佳的選擇.
如果不能實現競爭性購買是否意味著政府就不能實行購買行為,是否表示政府就要放棄提供此類公共體育服務,那樣就不能有效滿足公眾的公共體育服務需求.競爭性購買是實現物有所值的最佳途徑,但如果沒有辦法實現競爭性購買只要按照物有所值的原則進行購買也能達到政府購買的目的.
按照市場交易理論我們知道,物有所值就是政府購買成本和體育非營利組織提供的服務是相等的.在物有所值核心原則中,價格不是政府考慮購買行為的唯一因素.政府需要明白實行購買行為的主要目的是滿足公眾的公共體育服務需求,提高政府執政能力和權威性,構建平等和諧的社會.其他的原則和措施都是為了保證購買公共體育服務的物有所值,不能為了降低購買價格而忽視政府購買的最初宗旨,那樣可能會損害政府的公信力.
1.2 通過制度化、具體操作手段的規范化、購買信息的透明化等手段保障購買過程的公平、公正性
英國關于政府購買公共體育服務制度化主要體現在兩個方面:其一是制定了《英國體育框架》(The Frame-work Sport in England),在整個框架中設定了一個具體目標,英國每年要使參與鍛煉的體育人口數量每年以1%的速度增長,這樣就需要地方各級政府和社會投入更多的力量去完成這個目標.[3]
英國政府因為自身力量的局限性,僅靠政府的能力是不可能完成目標,政府必須依靠社會力量中的體育非營利組織.英國政府通過這項規定,可以促進各級政府盡可能多的實施購買公共體育服務行為.
其二為了提高購買的效率,更好地回應公眾的公共體育服務需求,體現物有所值的購買原則和構建高效負責任的政府形象,英國政府出臺了一系列的法律條文,詳細描述了政府購買行為的各個方面.英國政府2000年發布的《資助與采購良好行為規范》設定了政府采購的參數和標準,確保提供社會公共服務的質量.2003年英國副首相辦公室發布的《地方政府國家采購戰略》,指出了國家或地方政府與非營利組織所應共享的服務信息,總結了取得良好示范效應的社會公共服務實踐案例.2006年,英國政府公開了非營利組織提供的《公共服務行動計劃》,在全社會范圍內廣泛接受監督.[4]
在英國有專門的網站供地方各級政府下載規范的合同范本,英國的政府采購法對政府購買公共體育服務內容的確定、合作伙伴選擇、購買信息的發布、合同雙方應負的法律責任、付款的方式、合同執行出現問題后的訴訟等問題都有十分明確的規定.為了保證購買過程的公平公正,政府采購信息均會在相關的網站予以公布.實踐證明,政府購買公共體育服務信息透明度提高是有效實現物有所值,實現高效率購買的技術手段保障.
1.3努力創造充滿競爭的購買氛圍
實行競爭性購買是政府實現物有所值購買核心原則的最佳途徑.政府實行購買行為的原因就是希望在公共體育服務供給領域,引入社會體育非營利組織,打破政府一家提供公共體育服務的壟斷局面,壟斷必然會帶來服務質量降低和官僚風氣盛行,進而破壞政府的正面形象使政府的執政權威性下降.如果政府購買公共體育服務過程中沒有競爭性,可能會導致部分體育非營利組織的壟斷地位形成.因此英國政府在意識到這個問題的嚴重后,采取了一系列的行為努力創造充滿競爭的購買氛圍.
1.3.1 投資基礎體育場地設施建設——體育非營利組織硬件能力儲備
基礎性的體育場地設施因為投資大,資金回收的周期長,所以很多的社會資金都不愿意進入這個領域.同時又因為很多的體育活動必須借助于一定的場地設施,否則部分體育活動就沒有辦法開展,同理相關的公共體育服務也沒有辦法提供.英國政府主要通過國家財政(國庫金)和體育彩票公益金注入資金去建設公共體育服務的場地器材設施.[5]英國是以社區為主要體育場地器材建設投資的對象.
為了保證政府的資金投入物有所值,英國政府對投資資金進行了詳細的規定.第一,對象的優先級是青少年、運動環境不佳的區域及殘障人士;第二,計劃的優先級是以提升伙伴關系及改善教練質量為優先;第三,至少66%的基金需補助在小區的運動設備及相關活動上;第四,至少 50%的基金需補助在最需要獲得補助的小區;第五, 決策過程必須是公開透明的;第六,地方必須參與決策的過程;第七,人人都有公平獲得補助的機會;第八,設備的采用必須采用最高規格的質量.[6]
1.3.2 通過培訓提升體育非營利組織人員的綜合素質——體育非營利組織軟件能力儲備
英國在政府采購的早期,關注的重點主要在購買體育場地建設(工程類)和體育設施采購上,但是通過一段時間的實踐后,政府發現體育非營利組織的人力資源儲備遠遠不能滿足公眾的需求,出現比較多的體育場地和設施閑置的現象,造成了體育資源浪費,引起公眾的強烈不滿.鑒于此,英國政府開始對通過一系列的措施去提升體育非營利組織人員的綜合素質.主要做法是通過各級政府開設免費培訓班、各種研討會等形式去培養體育非營利組織人員的綜合素質.
1.3.3 促進更多體育非營利組織出現——競爭性購買行為成為可能
英國是公民社會發展高度成熟的國家,國民比較喜歡結社行為,具有相似體育運動愛好的人們通過體育俱樂部的形式聚集在一起,在政府進行過注冊的體育俱樂部很多,這就為政府實施購買行為奠定了比較好的基礎.同時,英國政府實行的購買公共體育服務行為又催生了大量的體育俱樂部產生.新公共管理和公共服務理論認為實行政府購買可以提高公共體育服務的提供效率,減輕政府的負擔,其中一個重要的理論假設就是市場化行為的購買會引起承接主體相互展開激烈的競爭,這樣就會提高服務質量和降低公共體育服務的價格.
綜上所述,在英國政府購買公共體育服務行為比較容易實現競爭性購買.
1.4 重視績效評估科學性
政府實行購買公共體育服務,其最初出發點是滿足社會中部分公眾的公共體育服務需求.對體育非營利組織提供的公共體育服務質量進行科學的績效評估是政府購買行為周期最后一個最重要的環節.英國在政府購買的初始階段運用的是過程管理,后來政府發現過程管理需要投入的成本太高,對政府購買公共體育服務的質量影響偏小.其原因主要是政府和體育非營利組織存在嚴重的信息和專業能力不對稱,導致很多時候政府的過程管理流于形式.后來政府改變管理思維,開始運用結果導向的績效管理手段.同時還通過大量的深入研究,明確績效評估的量化標準,這些指標包括:參與體育活動的國民人數、體育俱樂部數量、相關工作人員(例如教練員數量和自愿者人數等)、以及所提升的國民參與體育的機會比例等.[7]英國政府建立了國家層面、區域、郡和社區四級不同的政府購買公共體育服務績效評估體系,以此來全面監督購買的實際效果.
2.1 背景分析
英國實行政府購買公共體育服務的主要推動力來自于公眾,是自下而上的模式.政府在沒有能力滿足公眾多樣化、數量大的公共體育服務產品的時候,被迫轉變政府職能,在公共體育服務產品的提供上嘗試運用公共體育服務市場化(目前在我國體育學術界稱之為政府購買公共體育服務).我國實行政府購買公共體育服務的行為是政府主動轉變職能需要,其目的是為了更好的滿足公眾的公共體育服務需求和構建和諧社會.其主要動力來自于政府,模式是自上而下的,目前我國的經濟發展正處于高速平穩發展的良好時期,政府的財政能力足以支撐政府購買公共體育服務的開支,這也體現了社會主義制度的優越性.盡管政府購買公共體育服務的背景存在一定的不同,但其目的都是為了滿足公眾的公共體育服務需求,提高公眾的身體素質.
2.2 購買主體、承接主體和消費主體的對比分析
英國是市場經濟比較成熟的國家,政府實行購買公共體育服務的行為也有多年,期間積累了大量的實踐經驗.市場經濟奉行的是平等交易原則和遵守契約精神,所以英國政府工作人員管理合同的能力非常強,這就給政府實行購買公共體育服務的行為帶來了很多的便利.而我國從建國開始實行的是計劃經濟,雖然經過了多年的改革開放,但是市場經濟的體制也只能說是初步建立還尚未成熟.在我國原有的科層制行政管理體制下,政府工作人員熟悉的是行政管理手段,是縱向垂直管理,但在政府購買公共體育服務后,購買主體的工作人員必須熟悉如何運用市場經濟的交易原則去管理合同,現在管理的是平行的網絡化關系.其復雜困難程度比過去要大的多.
關于承接主體.英國公民的結社意愿非常強烈,他們常常把具有共同體育權益訴求的公民通過組建體育俱樂部的形式團結起來,經過多年的發展現在英國的體育俱樂部非常多.英國的體育俱樂部平時都是其成員自行組織體育活動,俱樂部組織體育活動的綜合能力很強.他們的平時的活動經費主要靠會費和慈善捐助,其獨立性相對我國體育社團而言要強.以上條件決定了英國的體育俱樂部已經具備了作為政府購買公共體育服務行為承接主體的能力.而我國因為歷史上的種種原因,體育社團主要作為政府體育部門的附屬機構存在,其活動經費主要靠國家行政撥款,這就導致了他們的獨立性不強,體育學術界常常稱呼他們為“二政府”.我國的體育社團要承接政府購買公共體育服務的訂單,還需要全面提高自身的綜合能力,尤其是如何保持獨立性問題.
關于消費主體.在英國公眾對維護自身的權益意識比較強,政府購買公共體育服務的過程中常常有消費主體參與決策.政府購買公共體育服務的所有信息消費主體都了解,承接主體和消費主體之間不存在信息嚴重不對稱的現象,這樣消費主體就可以比較全面科學的對承接主體提供的公共體育服務行為進行績效評價.而目前在我國政府實行購買公共體育服務的行為主要是政府一手主導,其決策權主要在有關部門的行政領導手里,消費主體的身影幾乎看不見.這樣做的弊端有:政府購買公共體育服務內容可能不是地方公眾最需要的;消費主體沒有參與決策他們不了解有關信息,這樣他們很難對承接主體的行為作出科學合理的評價;不利于培養公眾維護體育權利的意識.
英國政府購買公共體育服務的績效評估經過多年的實踐探索,目前已建立一套評估標準體系完善、指標設計合理和多元評估主體共同參與科學的績效評估體系.我國因為實行政府購買公共體育服務行為的時間短、范圍小,績效評估的主體主要是政府.評估的標準主要是定性的描述,缺乏定量的標準,尤其是評估主體缺乏消費主體和獨立第三方評估主體的參與.
雖然英國政府購買公共體育服務的行為和我國存在很多方面的不同,但是其成功經驗仍然值得我們參考,這樣可以減少我國政府購買公共體育服務的試錯成本,提高購買的效率.
通過對英國政府購買公共體育服務的實踐進行深入分析后,我們發現在實際的購買過程中會存在兩種情況,一種是競爭性購買,一種是非競爭性購買.按照新公共管理和公共服務的理論,英國政府經過多年的實踐后發現競爭性購買是實現物有所值的最佳途徑,其好處是遠遠優于非競爭性購買.為了實現競爭性購買英國政府采取了大量被實踐證明是行之有效的手段,但是實際購買中也存在非競爭性購買.非競爭性購買要達到物有所值其難度要大于競爭性購買.
3.1 轉變觀念以物有所值為核心的購買原則
我國政府采購法出臺之后到2013年底,整個采購實踐的關注重點是如何實現購買貨物或服務(《政府采購法》中的服務和《政府采購條例》中的服務有所不同,政府采購條例中的服務包括的服務種類和范圍要更大一些)采購的低價格,有時候購買主體把低價采購作為購買的核心原則或目標,實質上這樣做已經違背了市場交易中的等價交易原則,結果出現了采購的產品不能滿足要求的尷尬局面或者最后沒有承接主體提供貨物或服務現象出現,其結果是造成了大量人力物力資源的無謂浪費,致使政府購買行為低效或無效.在2013年底我國政府開始反思政府購買的實踐經驗和教訓,得出政府購買需要以物有所值為核心原則,同理政府購買公共體育服務也必須以物有所值為核心原則.實行競爭性購買是實現物有所值的最佳途徑,非競爭性購買也可以通過制度化、購買過程規范化和科學合理的績效評估體系和標準實現物有所值原則,達到政府購買公共體育服務目的.尤其是在現階段,我國體育非營利組織因為歷史原因,導致其獨立性、承接服務的能力和整體的數量都距離英國實現競爭性購買的基本要求有一定的距離,現在我國政府購買公共體育服務主要是非競爭性購買,這是符合我國基本國情的.只要我們進行科學的嚴格預算程序、做好合理的績效評估是完全可以達到政府購買的目的——滿足公眾的公共體育服務需求.
3.2 加強法律制度建設保障購買行為的合法性和規范化
政府購買公共體育服務作為提供公共體育服務的一種形式,必須要有相關的法律制度予以明確下來.2013年9月30號,中華人民共和國國務院公布了《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》,其中對政府購買公共體育服務的內容等都進行了比較詳細的描述,同時很多地方政府也根據中央政府的指導意見出臺了自己的購買公共體育服務的要求和內容等.筆者認為我國是多民族、地域遼闊和社會分層比較明顯的國家,地方公眾對公共體育服務的需求具有很大的差異性,為此國家層面只需做出原則性的規定,其具體內容最好由地方政府自己設定.需要注意的是目前我國地方政府制定的購買方法具有比較大的差異性,從整體看還比較混亂,這就需要中央政府(我國是由財政部負責)做好頂層設計,從購買原則、購買主體的資格、財政預算、承接主體資質、購買的具體程序、績效評估和質疑投訴等方面予以明確規定.根據我國國情,公共體育服務不適宜從國家層面實行集中采購,最好以直轄市和省為主要購買主體,按照不同地區人們的公共體育服務需求,發布具體的購買內容去切實滿足公眾的公共體育服務需求.
3.3 借助網絡等大眾傳播媒介增加購買信息的透明度
信息透明是有效克服腐敗,保證購買公平公正有效提高購買效果的重要措施之一.增加購買過程的透明度包括兩個方面,其一購買主體方面,是政府應該在專門的網站發布購買信息,其目的是讓所有有能力承接政府訂單的體育非營利組織都能夠及時了解到相關內容,以便做好前期的準備.其二是承接主體方面,購買主體和承接主體因為專業知識信息不對稱,這樣就給購買主體——政府在管理上帶來了很大的困難.同時,公眾對體育非營利組織提供的公共體育服務質量評價是整個購買效果的重要環節,所以公眾需要了解體育非營利組織需要提供的服務包括的具體內容.綜上所述,增加購買信息的透明度是對購買主體、承接主體和消費主體三方都有利的事情.借助網絡等大眾傳播媒介增加購買信息的透明度是保障我國政府購買公共體育服務順利實施的關鍵步驟,可以借助的媒介比較多,其中建立專門的網站是很好的選擇.3.4 運用多種手段營造購買過程的競爭性
英國公共體育服務的競爭性購買是其保證政府購買公共體育服務的低價格、提高公共體育服務質量、促進政府職能轉變的重要手段.鑒于此筆者認為我國政府購買公共體育服務需要運用多種手段營造購買過程的競爭性,采用的手段主要包括兩個方面,其一是增加體育非營利組織的場地器材等硬件數量,其二是提升體育非營利組織的人力資源的數量和質量.場地器材的增加政府可以通過資金的直接注入或吸引社會資金就可以了,提高體育非營利組織的人力資源水平,政府需要委托專業機構去培訓我國的體育非營利組織管理者的管理能力和工作人員的專業技能水平.
3.5 積極研究科學實用的績效評估體系和標準
科學實用的績效評估體系和標準是實現政府購買公共體育服務最初宗旨的最重要手段.因為現階段我國政府購買公共體育服務主要是非競爭性購買,所以合理的績效評估就顯得尤為重要.關于政府購買公共體育服務績效評估的研究成果目前尚未看到,參照政府購買公共服務績效評估的研究資料,筆者認為績效評估的體系應該包括以下幾個方面,第一,消費主體(公眾)對政府購買公共體育服務的滿意度,具體包括消費主體對公共體育服務質量和數量的滿意度、對政府有關工作人員工作情況的滿意度和承接主體(體育非營利組織)工作人員工作情況的滿意度;第二,政府成本.政府購買公共體育服務的直接經濟投入、政府協調成本、信息成本、監控成本和形象成本.形象成本主要是指政府公信力等無形成本;第三,效率.效率即是投入和產出之間的比例,具體包括購買主體選擇公共體育服務承接主體的效率、承接主體(體育非營利組織)提供公共體育服務的效率(公共體育服務提供的數量、質量、頻率);第四,公正度.公正度即是公眾享受公共體育服務權利的平等性,也可以理解為公共體育服務均等化.[8]
從政府購買公共體育服務的目的出發,筆者認為消費主體對政府購買公共體育服務的滿意度應該是政府購買公共體育服務績效評估體系中權重數值最大的,其次分別是政府成本、效率和公正度.
政府購買公共體育服務在我國尚屬新鮮事物,借鑒英國政府購買公共體育服務的經驗對提高我國政府購買公共體育服務的綜合質量具有重要意義.但需要注意的是英國和我國在政府行政體制、購買主體采購人員的專業知識和管理合同的能力、承接主體的獨立性和數量、有關法律規章制度的完善程度、公民社會的成熟度等方面都有一定的差異.這就需要我國政府在做好頂層設計之后,鼓勵更多的地方政府去實踐,從實踐中總結經驗去完善頂層設計方案,從而更好的指導政府購買公共體育服務的行為,促進我國政府購買公共體育服務實踐活動的質量,更好的滿足公眾日益增長品種多樣的公共體育服務需求.
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【責任編輯:徐明忠】
Study the practice of the British government purchasing public sports service experience
ZHU Yiran
(The P.E. Department of Fuyang Teachers College ,Fuyang 236037,China)
The article using the methods of literature and logical analysis, the practical experience of the British government purchasing public sports services in-depth analysis and summary, Find its successful experience to guide the behavior of the government purchasing public sports service in our country, to realize the aim of the government to buy first. The successful experience:with good value for the core principles of; through the institutionalization, standardization, purchase information transparency of concrete operation means to safeguard of the buying process fairness, impartiality; efforts to create competitive purchase atmosphere; attaches great importance to the performance evaluation is scientific. Revelation: change ideas in order to value as the core principles; The buying behavior of 2, to strengthen the construction of legal system safeguard legality and standardization; with the help of a network platform to increase purchase information transparency; using a variety of means to build the competitive purchase process; actively studying scientific and practical performance evaluation system and standards
the UK; the government purchasing public sports services; practical experience; revelation
2014-05-15;
2014-05-27
國家社會科學青年基金項目(11CTY003);安徽省哲學社會科學規劃項目(AHSKQ2014D94);安徽省體育局科研基金課題 (ASS2015313)
朱毅然(1979-),男,安徽六安人,阜陽師范學院講師,碩士,主要從事體育教育和體育社會學的研究.
G812.4
A
1672-3600(2015)03-0102-06