地方金融監管體系若干問題探討

張彩蘭

（中國人民銀行忻州市中心支行，山西 忻州 034000）

如何進一步推動地方政府積極性、規范地方政府金融監管行為，推動我國金融業穩健發展，已成為當前擺在我們面前的一項重大課題。本文就地方金融監管體系現狀及存在的問題進行了分析，并提出了相關建議。

一、建立地方金融監管體系的意義

（一）提高監管的有效性

現階段，我國金融監管模式采用“一行三會”自上而下的垂直監管模式。金融系統的監管主體是人民銀行、銀監會、證監會和保監會（簡稱“一行三會”），“一行三會”對金融系統實行單一的垂直監管模式，對金融市場進行統一管理。但是從實際情況看，由于地方性金融機構各自特點、所在區域差異較大，“一行三會”只能對大金融機構的情況有明晰的了解，對中小金融機構的監管卻心有余而力不足，這導致地方性金融機構在統一監管下，存在信息失真、滯后的情況而得不到有效監管，而地方政府參與金融管理正好能夠避免此類問題的發生。地方上“一行三會”的分支機構在各自的職權范圍內行使監督職能，缺乏有效的信息共享機制，加大了監管協調難度，信息不對稱導致監管缺乏效率。隨著金融創新和混業經營不斷發展，金融機構之間相互滲透，這種監管模式難以適應金融發展的新形勢。如果地方政府享有一定金融監管職能，監管部門則可以通過地方政府搭建的信息交流平臺，建立信息回路機制，監管效率將會有較大改善。

（二）地方金融監管體系是國家金融監管體系的必要補充

近年來，小額貸款公司、融資性擔保公司、典當行、私募股權投資和風險投資等股權投資基金、創業投資基金、陽光私募基金、對沖基金等機構迅猛發展，在提供融資服務，尤其是為中小企業提供融資服務方面，發揮著越來越重要的作用，進而對推動地方經濟發展、促進地方金融發展，發揮積極作用。這一類機構的業務具有金融性質，而且日趨杠桿化。但是，這一類機構不具有金融牌照，沒有納入國家金融監管體系，被統稱為準金融機構。如此眾多的市場主體、如此大的社會融資規模，已經超越了現有監管部門的掌控能力，風險防范難度很大。面對市場的強大創新功能，唯有充分發揮地方政府的信息優勢，賦予其一定的金融管理和創新職能，建立健全地方金融監管體系，使其作為國家金融監管體系的重要補充，才能夠使金融發展與風險防范二者兼顧。

（三）有利于地方經濟健康發展

金融機構的垂直管理模式將監管權力高度集中于中央，較少考慮到地方金融機構對地方經濟的金融服務和金融支持。目前我國的金融監管部門對縣市一級的金融發展規劃不完善，這直接阻礙了地方性中小金融機構的發展。在這種背景之下，地方性金融服務供給不足、中小企業和縣域經濟融資難的現象就難以避免。對地方政府而言，經濟的發展才是其追求的首要目標。由于金融管理權在中央，地方政府對金融發展的規劃心有余而力不足，導致地方金融資源配置不均衡，金融資源在一小部分地區過度富集，而多數地區則金融資源供給嚴重不足。因此，建立地方金融監管體系是地方經濟健康發展的需要。只有強化地方政府的金融監管職能，調動地方政府的積極性，充分發揮地方政府的信息優勢和資源潛力，才能推動地方金融的健康有序地發展。

二、地方金融監管體系現狀及存在的問題

（一）地方金融監管現狀

1.地方政府金融監管職能從無到有。地方政府的金融監管職能從最初的處置風險單一角色向發展地方金融、監管地方金融機構等多元化拓展。一是中央政府授權。早在1996年，國務院為了推動農村金融體制改革，將化解農村合作基金會債務風險的責任交給了地方政府，雖然農村合作基金會還不是真正的金融機構，但已在“金融管理”范疇。2004年，國務院又將農村信用社管理權下放給省級政府。2006年以后，國務院兩次下文將金融風險處置工作職責交給地方政府。2009年，國務院又將地方準金融機構——融資性擔保機構的準入及監管權下放給地方政府，實行“誰審批設立，誰負責監管”。二是中央監管部門委托。如2008年，銀監會、人民銀行將小額貸款公司的準入和監管交給地方政府。有的地方證券監管部門還通過與地方政府簽訂合作備忘錄，將部分金融風險管理職責委托地方政府具體組織實施。三是地方政府創新。為了適應地方經濟發展需要，一些地方政府積極發展地方政府融資平臺，改善政府自身融資環境。有的對有一定杠桿、向社會特定對象募集資金的股權投資機構實施準入備案管理，在充分發揮這類機構廣泛動員民間資本的同時，防范地方金融風險。

2.成立地方金融辦。近年來，隨著對金融是現代經濟核心的認識逐步加深，地方各級政府參與金融管理的積極性日益高漲，省級政府和大多數市、縣政府都設立了金融工作辦公室等專門的職能部門。從實踐看，地方政府事實上已經承擔著一定的金融監管職能：一是制定和實施地方金融發展總體規劃，并且運用各種激勵措施推動金融業發展，保障金融規劃的實施；二是指導地方金融機構改革與發展；三是推動地方金融生態環境建設，防范和處置地方金融風險；四是推進新型農村金融機構和準金融機構發展，吸引各類投資者設立村鎮銀行、小額貸款公司、融資性擔保公司和股權投資機構，繁榮地方金融業；五是配合、協調中央駐地金融監管機構做好地方金融風險防范工作，共同維護地方金融穩定；六是監管地方新型融資性機構。負責小額貸款公司的審批和監管；承擔地方集體改制企業上市的產權確認職責；打擊非法集資、非法證券等金融犯罪活動。

（二）地方金融監管存在的主要問題

1.監管職能分散。目前，地方政府行使金融監管職能的部門主要是各級地方政府金融工作辦公室（以下簡稱地方金融辦）。就監管對象而言，地方金融辦負責對小額貸款公司及股權投資基金和私募證券投資基金的監管，對其它準金融機構的監管則由政府其它部門負責。例如：典當行的監管部門是商務廳，融資性擔保公司的監管部門是財政廳，產權（股權）交易所的監管部門是國資委。由于地方金融監管職能分散于多個部門，力量過度分散，監管部門上下不對口，協調難度大，難以保證監管的專業化要求。

2.職責定位寬泛。地方政府金融辦扮演的角色主要有三種，一是政府公共服務，二是金融專業監管，三是金融國資出資人。盡管權能行使的相對方并不多，但其角色多重，職能豐富，這幾項職責，任何一項之履行都非易事，甚至需要各自單獨成立一個部門。并且，上述三項職責性質差異相當大，金融發展環境營造是傳統政府的職責，出資人管理是做企業老板，而金融監管則是專業性較強的金融監管職責。將這幾種性質差異較大的職責集中于地方政府金融管理部門于一身，對地方政府履行監管職能帶來了較大挑戰。

3.監管人才缺乏。相對于地方政府其它管理職能而言，金融監管職責對人員監管能力要求更高。“一行三會”對監管人員的配置強調專業性，對人員的專業素養要求較高；而傳統政府的特點是綜合性，從金融監管的角度，需要通才，但是更加需要專才。由于以前地方政府在金融領域的職能不涉及金融監管權，因此，目前地方政府金融監管部門在人員配置和人員安排上并不適應專業監管的要求。

三、構建地方金融監管體系的建議

地方金融監管是防范區域性金融風險的重要保障。國家“十二五”規劃綱要提出“強化地方政府對地方中小金融機構風險處置責任”，2012年全國金融工作會議又明確要求“強化地方人民政府金融監管意識和責任”，因此，完善地方政府金融監管體系意義重大。

（一）明確界定中央與地方金融管理權限

金融作為國家宏觀調控體系的核心，其管理體制的變化不僅關系到國民經濟運行秩序，還影響到國家的政治經濟安全。同時，金融管理體制調整是一項系統工程，要綜合考慮各方面因素。一是應堅持“大一統”與“小放活”相結合的原則。金融管理權限的劃分既要保證全國金融市場的統一性和開放性，打破地區封鎖、部門壟斷、條塊分割的狀況，促進金融要素自由流動，又要在中央的統一政策下，兼顧地方的特殊性，賦予地方發展金融的職能，合理引導和調動地方的積極性。二是應堅持分業監管與地方協調相結合的原則。為了保證金融管理的統一性，應堅持以中央專業監管為主的原則。同時為了防止出現監管盲區和中央各專業監管機構的協作機制失靈，地方政府本著防范地方金融風險的目的，可以牽頭協調相關監管工作，構建條塊結合的監管協調機制。三是堅持發展與風險防范責任相統一的原則。只有有效防范風險，才能保證加快發展；只有用發展的辦法，才能有效化解風險。擁有金融發展權，就應該承擔金融風險防范和化解的責任，做到責任與權利相匹配。

（二）有效整合地方政府部門金融監管職能

目前，各地金融管理部門名稱不一、設置不一、職能不一，地方金融管理職能分散于多個部門，力量過度分散，監管部門上下不對口，協調難度大，難以保證監管的專業化要求。金融監管是一項專業性較強的工作，分散的監管模式必然帶來公共資源的浪費和效率低下，并且不利于地方政府和國家金融監管部門的統一協調溝通。因此，地方政府應將有關部門的金融管理職能集中到一個部門，盡快提升金融監管和金融風險防范能力。地方政府金融監管部門應當有別于傳統的政府機關，應賦予其相對較高的機構級別和專業化要求，擁有通過地方立法賦予的行政處罰權，使地方金融監管部門擁有充裕的監管資源和監管能力。

（三）明確地方政府金融監管職責邊界

在現有法律法規框架下，按照“誰主管，誰負責”、“誰審批，誰負責”的原則，以維護地方金融穩定、促進地方金融穩健發展為目標，進一步厘定地方政府金融監管職責，至少包括三個方面：制定地方金融發展規劃，指導地方中小金融機構改革發展，協同配合中央金融監管部門開展日常監管，承擔地方金融風險處置責任，引導地方金融科學創新，負責小額貸款公司、典當行、融資性擔保機構等準金融機構的日常監管和風險處置工作；維護地方金融秩序，負責民間融資等市場監測、風險防控工作，組織查處和打擊非法集資等金融違法犯罪。

（四）建立全國性金融監管機構和金融機構與地方金融監管部門的合作溝通機制

發揮地方政府屬地優勢與中央金融監管部門專業優勢，加強監管信息溝通和定期交流，盡快提升地方金融監管功能，增強監管合力和協同效應，避免監管重疊和監管真空。一是對全國性金融監管機構和金融機構在當地設立的分支機構的主要領導人任命，賦予地方金融辦一定的參與審批權。二是對分支機構的業績考核，賦予地方金融辦一定的評價權。三是建立各地金融辦直接與金融監管機構和金融機構總部的溝通合作機制，結合當地的實際情況，完善總部機構對分支機構的管理機制。四是改變目前金融監管機構作為金融行業協會主管部門的狀況，由各地金融辦作為金融行業協會的主管部門，在提高行業協會獨立性的同時，加強行業協會之間的合作，促進行業發展與地方經濟發展的關聯性。

[1]周建春.完善地方政府金融管理體制[J].中國金融，2011（11）.