黨紀體系建設科學化的邏輯與對策

任建明

(北京航空航天大學公共管理學院，北京 100193)

引 言

與大多數國家不同，在懲治腐敗方面，中國是一個紀律和法律并重的國家。從迄今為止的實際情況來看，可以說中國更加重視紀律。在中國的紀律體系中，不僅有其他一些國家都有的行政紀律(簡稱政紀)，還有中國共產黨的紀律(簡稱黨紀)，這是比較少見的，可以說是中國特色。就黨紀和政紀而言，尤其突出的是黨紀。黨紀是一個十分龐大的體系，不僅紀律條款覆蓋面廣，還有一個龐大的執紀機構，即中國共產黨的紀律檢查機關。籠統地說，黨紀的功能是維護黨的紀律，可是，由于黨紀中的違紀條款內容廣泛，黨紀實際規管的范圍就較寬。這里把黨紀所規管的內容劃分為與腐敗或黨風廉政建設相關的部分，以及其他黨紀黨規部分。本文主要討論黨紀體系，且主要聚焦于黨紀條款，特別是與腐敗或黨風廉政建設相關的紀律條款，而不涉及政紀以及執行黨紀的機構及其體制問題。

2003年12月31日由中共中央頒布的《中國共產黨紀律處分條例》(簡稱《黨紀》或《條例》)，雖然在維護黨的紀律和懲治腐敗方面發揮了重要的作用，但是也有這樣那樣的一些問題。十八大以來，執政黨治國理政的核心理念和反腐敗戰略、對策及效果都發生了重大的變化。理念方面的主要變化是提出要“全面從嚴治黨”和“全面推進依法治國”。這些變化都對加快黨紀體系的科學化建設提出了明確要求。

黨紀體系的科學化建設是一項系統性較強的工作，可以從不同維度來觀察。首先，包括紀律制定和紀律執行兩個重要環節。其中，紀律制定起重要的決定作用，但黨紀體系建設是否科學，最終要靠執行環節特別是執行的結果來檢驗。其次，既包括許多實務工作，如中央紀委五次全會提出要“抓緊修訂紀律處分條例”［1］就是其中之一，未來的紀律執行更是十分繁重復雜的實務工作，同時，也包括一些重要的理論工作需要及時提上日程并予以回答。從某種程度上來看，理論工作甚至更重要。本文的主要任務正是要提出黨紀體系科學化建設的一些重要的理論問題，并試圖予以合乎邏輯的回答。

在如何修訂《條例》方面，2015年以來，王岐山書記已經多次談及，最主要的有5次。

在2015年1月召開的中央紀委五次全會上的講話中，他講到:“黨規黨紀嚴于國家法律。……(在修訂《黨紀》過程中)要把黨的十八大特別是十八屆三中全會以來，紀律檢查體制改革實踐成果制度化，……實現黨規黨紀和法律法規的有機銜接。……紀律是黨的生命，要嚴明黨的政治紀律和政治規矩。……要把紀律建設作為治本之策，擺在更加重要地位。……紀律不可能囊括所有規矩。……政治規矩是我們黨在長期實踐中形成的政治規則、組織約束、優良傳統和工作習慣。……我們黨決不允許結黨營私、培植親信、拉幫結派;決不允許自行其是、另搞一套、陽奉陰違。”［1］

2015年3月5日，王岐山書記在參加他所在的十二屆全國人大三次會議北京代表團審議過程中講到:“堅持全面從嚴治黨、依規治黨，嚴明政治紀律和政治規矩，(就要)把紀律挺在前面，立起來、嚴起來，執行到位。……依規治黨首先要把黨規黨紀的籬笆扎緊，把領導干部的權力關進制度的籠子。要把紀律建設擺在更加突出的位置，對黨章和其他黨規中的紀律要求整合概括，使之具體化，讓黨的紀律明確規范、完整系統。要把‘維護黨的團結統一’、‘緊密團結在黨中央周圍’等政治紀律細化，把‘四個服從’基本原則上升為紀律。”在講到規矩、紀律和法律的關系時，他說:“無數案例表明，領導干部往往是從破壞規矩、違反紀律開始、進而違法。”［2］

2015年5月8日至10日，王岐山書記在浙江省調研，并主持召開了部分省區市紀委書記座談會。他在這次座談會上講到:“修改好《中國共產黨紀律處分條例》，把紀律和規矩挺在法律前面，挺在黨風廉政建設和反腐敗斗爭前沿。……‘黨紀’與‘國法’不是一個概念，不能混同。黨紀嚴于國法。……修訂黨紀處分條例要突出兩個重點，一是體現全面依法治國、全面從嚴治黨要求，堅持問題導向，應把條例中與法律重復的內容去除，解決‘紀’、‘法’不分的問題;二是把嚴肅政治紀律和政治規矩突出出來、具體化，使黨紀特色更加鮮明。”［3］

2015年7月8日至10日，王岐山書記在陜西省調研，并主持召開了部分省區黨委書記、紀委書記座談會，他在座談會上講到:“執政黨的黨規黨紀嚴于國家法律。在全面依法治國大背景下，要去除現行黨紀處分條例中與刑法等法律重復的內容，使條例成為管黨治黨、嚴肅紀律的尺子。……修訂黨紀處分條例要針對現階段突出問題。……要把享樂、奢靡等‘四風’問題納入黨紀處分范圍;針對一些黨員干部在政治紀律和政治規矩、組織紀律上思想麻木、意識淡漠問題，要把十八大以來黨中央提出的要求細化、具體化，體現作風建設和反腐敗斗爭的最新成果。……黨委要把紀律和規矩挺在前沿，……真正擔負起管黨治黨的主體責任。”［4］

2015年7月底，王岐山書記分別主持召開部分中央部委、中央國家機關部委黨組主要負責人、部分專家學者座談會，就修訂廉政準則和《條例》征求意見。他在座談會上的講話中強調:“在全面依法治國條件下黨要管黨、從嚴治黨，(就要)把紀律和規矩挺在前沿，深入推進黨風廉政建設和反腐敗斗爭。……要堅持紀嚴于法、紀在法前，實現紀法分開。……以紀律從嚴治黨，應該使咬耳朵、扯袖子，紅紅臉、出出汗成為常態，逐步讓黨紀輕處分、組織調整成為大多數，重處分的是少數，而嚴重違紀涉嫌違法立案審查的成為極少數。只有這樣，才能真正實現全面從嚴治黨。”［5］

2015年10月18日，新修訂后的黨紀《條例》已經中共中央頒布，并將于2016年1月1日起施行。縱覽條例全文，王岐山書記在多次講話中提出的主要觀點大都予以了吸納。概括王岐山書記系列講話的要點以及《條例》的實際修訂情況，可以提煉出一些重要的理論問題。這些理論問題可以劃分為三類。第一類是紀律①文中的紀律均指黨紀。和法律的相對嚴厲程度問題。究竟是紀律嚴于法律，還是法律嚴于紀律?理據是什么呢?第二類是紀律和法律的關系問題。紀律和法律究竟是什么關系?紀律和法律是否應當分開、能不能分開?紀律和法律的邊界究竟在哪里?對于從《黨紀》中刪除的那些與法律重復的條款，難道紀律真的可以不再予以規管了嗎?分開以后，在制定和執行環節如何實現紀律和法律的銜接?第三類是紀律和法律的相對地位問題。紀律和法律地位、權威關系到底應當如何擺，換言之，紀律和法律哪個應當優先?在全面依法治國的大背景下或法治的條件下，又當如何呢?對于“把紀律挺在前面”的意見究竟應當如何理解?在執行層面，又該如何實現紀律和法律的銜接?本文的重點任務就是要回答上述理論問題。

一、黨紀現狀、主要問題及原因分析

相比于當代世界上的許多政黨，作為無產階級政黨的共產黨都有一個普遍的傳統，那就是重視黨的紀律，中國共產黨也不例外。但在不同時期，中國共產黨的紀律建設情況差別較大。發展的趨勢是不斷形成專門的、整合的紀律條款。在革命時期和執政之后的很長一段時間內，中國共產黨頒布的紀律規定主要是單行的。改革開放之后，隨著腐敗和作風問題的嚴重化，單行紀律規定的數量還以較快的速度增加。例如，在黨的十三大至黨的十四大期間(1988～1992)，中央紀委先后發布了8個單項的黨紀處分規定。黨的十四大以后，中央紀委又發布了4個關于違反領導干部廉潔自律規定的黨紀處分規定。［6］第一個整合的紀律條例頒布于1997年2月27日，即《中國共產黨紀律處分條例(試行)》。《條例(試行)》自1988年3月開始起草，歷時9年，試行約7年之后，2003年修訂成為正式《條例》。《條例(試行)》包括三編、十三章、一百七十二條。2003年版《條例》也是三編(分別是總則、分則、附則)，但擴展為十五章，共計一百七十八條。

《條例》的體例結構與中國的《刑法》很相像，都劃分為總則、分則、附則幾大部分。《條例》分則部分是不同類型的違紀行為(條款)，好比《刑法》分則中的不同類型的犯罪行為(條款)。《條例》中共包括十大類型的違紀行為。與《條例(試行)》相比，《條例》中增加了三類違紀行為:把《條例(試行)》中的第八章(經濟類錯誤)細化、擴展為《條例》中的第八至第十一章。這種變化既和腐敗、作風問題的多樣化、嚴重化有關，也和那個時期建規立制者對于腐敗行為的理解有關。從中國腐敗犯罪的立法情況來看，在改革開放初期，腐敗犯罪被列入經濟犯罪，到1997年《刑法》頒布時，則被歸于職務犯罪，主要包括在“貪污賄賂罪”(《刑法》第八章)類型中。為了方便后續的討論，可以通過一張表格對《條例(試行)》、《條例》和《刑法》中的相似違紀或犯罪行為條款進行例舉對照，具體見表1。

黨紀體系②根據文章前面對于研究范圍的限定，此處的黨紀體系主要是指違紀行為條款，即主要對應于《條例》中的分則部分。的主要問題有三個。一是紀律與法律內容重復。從表1可以看出，刑法的第三、四、五、六、八、九章犯罪行為條款部分甚至大部分在黨紀違紀行為條款中重復出現。這個問題也可簡稱為“紀法不分”問題。二是存在紀律寬于法律的情況。共產黨的相關理念一直堅持紀律嚴于法律，近一年來，王岐山書記也多次強調紀律要嚴于法律。但是，從過去多年來實際執紀的結果來看，部分甚至全部“以紀代法”的情況在一定程度上還是存在的。一旦存在這種情況，執行的結果就是紀律寬于法律。典型的情況是一些黨員領導干部事實上存在犯罪行為，但卻只給予了黨紀(或政紀)處分。現行黨紀中對于黨員個人的紀律處分種類是五個，即警告、嚴重警告、撤銷黨內職務、留黨察看、開除黨籍。③《黨紀》第十條。從個體要付出的相對成本來看，與刑法可以剝奪人的自由甚至生命相比，即使是最嚴厲的開除黨籍處分，其相對成本也是比較低的。④例如，刑法中的懲處包括有期徒刑、無期徒刑、沒收財產、死緩、死刑立即執行等，這些將施加給個體自由、金錢甚至生命方面的成本。從大部分人的評價來看，這些成本肯定高于開除黨籍。這可被稱為紀律處分成本的“天花板”效應，而且這個“天花板”還比較低。黨員個人的不良行為一旦達到開除黨籍的程度，在沒有其他成本的情況下，發生更嚴重的不適當行為的邊際成本將變為零。這對于控制黨員的不良行為來說是不利的。三是與法治原則不相符的問題。這個問題有些是由前兩個問題引發的。此外，也有執紀以及執紀和執法銜接上的原因。紀法不分，以紀代法，結果就會產生法律面前存有例外的情況。這當然和法治的原則不相符。在全面依法治國、實質推進法治的大背景下，這個問題就變得更加突出了。

表1 黨紀和刑法相似條款對照①

黨紀體系上存在這些問題的原因主要有三個。一是沒有正確地認識并處理好紀律和法律的關系。紀律與法律在內容上大面積重復，在執紀和執法環節上銜接不暢等都是具體的表現。二是與黨管干部原則的實施以及干部分級管理體制的實際操作運行有關。有關這個方面的原因，在作者的相關研究中已經給予了較為細致的分析，［7］此處不再贅述。三是執政黨在依法治國和依規治黨的理念與認識上還不夠徹底。一個核心的問題就是如何處理好黨的領導和依法治國的關系。這雖然是一個大問題、老問題，但一直沒有認識和處理好。鄧小平在1980年關于“黨和國家領導制度的改革”講話中，就涉及到相關問題。他認為在黨和國家的領導制度方面，存在著“權力過分集中(于黨)”的問題，存在著“黨政不分、以黨代政的問題”②從黨的領導和依法治國的關系維度來看，事實上也存在著“以黨代法”的問題。。而究其原因，他認為:“就是在加強黨的一元化領導的口號下，不適當地、不加分析地把一切權力集中于黨委，……。”［8］

二、科學黨紀體系的理論和邏輯分析

無論是黨的紀律還是國家的法律，其基本的功能都是一致的，就是規管人的行為。從這個意義上說，現行《黨紀》的分則部分把可能發生在黨員身上的各種不適當的問題稱為“行為”是準確的。這比在《條例(試行)》中使用“××錯誤”以及在《刑法》中使用“××罪”也都更中性，避免了可能在黨員或公民個人行為性質認定上加上先入為主的判斷。本部分的理論和邏輯分析的主要任務就是要回答前面提出的三類理論問題，而基本方法就是圍繞人的行為而展開。

人類的行為十分復雜。按照不同的準則，例如政治的、道德的、法律的等準則，一般來說都可以劃分為適當的、良好的行為和不適當的、不好的行為兩大類型。可以想見，每類行為都有很多很多，因此從管控或規管的需要出發，還需要再進一步細分。從設立紀律和法律的目的來看，主要是針對那些不適當的行為。事實上，不適當行為不僅很多，而且不同行為在性質和情節方面還都會存在著很大的差別，這就是為什么要對這些行為進行細分的主要緣由。黨紀主要規管的是發生在黨員個人身上的那些不適當的行為。①現行《黨紀》也規管黨組織的行為。

作為一個政黨，中國共產黨要根據黨的宗旨、性質以及政治、道德、法律等的要求，以及不同時期實際發生在黨員身上的帶有一定普遍性的問題，識別出主要的不適當行為，根據其性質和情節予以規管。同樣，法律要規管的是發生在公民身上的那些不適當的行為，而《刑法》要規管的就是各類犯罪或刑事犯罪問題。

毫無疑問，中共黨員只是一部分中國人的特殊角色，這些人肯定是中國公民。也就是說，對于每一個黨員來說，他們都同時兼有兩個角色，即黨員和公民。作為黨員，要接受或服從黨紀的規管，而作為公民，則要接受或服從法律的規管。

緊接著引申出來的一個基本問題就是，黨紀中的不適當行為和法律中的不適當行為到底是什么關系、有沒有關系?為了清晰、嚴謹地論述二者間的關系，下面特借用社會科學中的理想概念類型框架和數學中的集合概念框架。

先使用理想概念類型框架來分析。無論是按照紀律還是法律標準，人的行為都可以區分為適當和不適當兩大類型，兩兩組合將出現四種可能情況:組合1是那些既不違紀也不違法的行為;組合2是那些違紀但合法的行為;組合3是那些既違紀又違法的行為;組合4是那些違法但不違紀的行為。由于文章討論的是可能違紀或違法的行為以及二者間的可能關系，因此將組合1從討論對象中去除。需要探討的是，在剩下的三個組合中，哪些是合理的，哪些是不合理的?

使用數學中的集合概念方法，就是把同一類型的行為置于一個集合之中，然后探討這些集合間的可能關系。把違紀行為和違法行為分別置于不同的集合中，這兩個集合在空間上將出現4種可能情況，分別如圖1～4所示。

需要指出的是，理想概念類型中的4種可能組合，與圖2中的集合概念關系情況恰好完全對應。組合3對應于重疊部分，組合2對應于違紀集合減去重疊部分，組合4對應于違法集合減去重疊部分，而組合1則對應于兩個集合之外的所有部分。

圖1 違紀和違法行為完全無關

圖2 違紀和違法行為有部分重疊

圖3 所有違法行為都屬于違紀行為

圖4 所有違紀行為都屬于違法行為

邏輯上，理想概念類型中的組合2和組合4肯定不可能同時存在，否則，違紀行為和違法行為就完全無關。一旦違紀和違法行為完全無關，也就是圖1所呈現的情況。從人類的行為實際情況來看，不適當行為的類型是復雜的，不適當行為的數量是巨大的，即使有部分違紀和違法行為無關，也不可能全部無關。也就是說，肯定有部分的違紀行為同時也是違法行為，也肯定有部分的違法行為同時也是違紀行為。這說明，圖1是不能成立的。

邏輯上，圖3和圖4的兩種情況也不可能同時成立，否則，違紀行為集合和違法行為集合就完全一致了。如果是這樣，也就不需要討論違紀和違法兩個概念了，而僅需要任意討論其一。實際情況應該不是這樣的。世界上使用法律管控腐敗行為的國家是普遍的，而使用紀律的國家(其中大部分國家只使用行政紀律)也不少。實際上，紀律不僅在國家層面使用，在組織層面也使用，而且使用得更加廣泛。甚至可以說，在組織層面，其管控組織成員不適當行為的手段就只有紀律而沒有法律。由此可見，是不能把法律和紀律等同起來的。

邏輯分析結果表明，圖2有可能成立，圖3和圖4中只可能有一個成立。到底會是哪種情況?又應當是哪種情況呢?從中國現行的黨紀和法律來看，就是圖2這種情況。由表1可見，違紀和違法行為既有大量重疊的部分，也有互相不包含的部分，而且也都不少。需要說明的是，相比于黨紀條款，我國法律的內容條款更多。黨紀的違紀條款大致是130條，而僅我國刑法的刑事違法犯罪條款就有350條之多。表1僅羅列了刑法中相關的犯罪行為條款，未羅列的大部分犯罪行為條款都不屬于現行黨紀中的違紀行為。現行黨紀和法律的這種關系格局就是科學的、合理的嗎?對此作出判別還需要其他一些理據。

眾所周知，共產黨是以最終解放全人類，實現共產主義為最高理想的。中國共產黨也不例外。為了實現這個理想，就需要把黨建設為一個先進的組織，需要每一個黨員至少絕大部分黨員都能發揮出先鋒模范的作用。從這個角度來看，就應該對黨員個人提出更高的行為標準。黨員個人應該更多一些良好的行為，更少一些不好的或不適當的行為，無論是從政治、政黨、法律、道德哪個維度上講，都應該如此。

從黨紀和法律應有的一般關系上來看，應當堅持黨紀嚴于法律的標準。法律針對的是全體公民，刑法也不例外。而且，刑法規管的都是刑事犯罪，即使對于普通公民而言，肯定都是一個比較低甚至很低的行為標準。黨紀針對的是人群中的先進分子，尤其是那些符合更高標準，可以成為黨員的公民。因此，黨紀應當堅持一個更高的甚至是很高的標準。對于黨員個人來說，就是應當堅持一個很高的行為標準。

最后兩部分補充分析表明，如果接受圖2，等于說降低了黨的先進標準和黨員的模范行為標準。因為對于黨員的不少違法行為并未納入黨紀規管的范圍。所以，圖2雖然是我國現行黨紀和法律的關系格局，但不應當是合理的狀態。同理，圖4中的情況更是降低了黨員的模范行為標準，因此，也是不合理的。由此看來，就只有圖3中的情況是合理的，是符合邏輯的，是科學的。

邏輯和理論分析到此，就可以對前面提及的三類理論問題予以回答了。對于第一類理論問題，可以給出肯定的結論，即:應當堅持紀律嚴于法律的標準。體現在紀律中的違紀行為條款制定上，就應當是:凡是黨員個人違法的行為，在紀律的違紀行為條款中就必須要給予呼應，而不能是空白;對于不構成違法的行為，凡是不符合共產黨員高標準的那些行為，也應當在黨紀違紀行為條款中體現出來。堅持這個原則，并不必然意味著《黨紀》中的違紀行為條款要和法律中的違法條款相重復。有關這方面的操作處理，見后面的對策建議部分。

這里有必要對嚴或寬到底指的是什么做出明確的界定，否則，人們就很可能會在“紀律嚴于法律”的主張上產生誤解。所謂嚴或寬，主要針對的是人類不適當行為的程度，其程度到底是輕微的還是嚴重的，而不是懲罰結果的嚴厲程度。①前面已經介紹并分析過，如果是從處分或懲處結果的嚴厲程度來看，黨紀最嚴厲的處分只是開除黨紀，在大多數人看來，要比刑法剝奪人的自由甚至生命要輕。堅持紀律嚴于法律，意味著紀律對于那些程度輕微的不適當行為也要規管，而法律特別是刑法通常只規管那些程度嚴重的不適當行為。當然，如果把法律懲處和紀律處分的結果加總在一起，又是在堅持法治原則、紀法分開的條件下，黨員受到的總的懲罰成本就會大于非黨員。從這個角度來看，也可以說，在懲罰結果上也是紀律嚴于法律。為了清晰地對照各種不同情況下的懲罰結果，特用表2加以說明。在紀法分開并堅持法治原則的情況下，不論在何種不適當行為情況下，黨員受到的懲罰成本都要大于非黨員，體現了紀律嚴于法律的原則。在紀法不分又存在以紀代法的情況下，由于一些違法的黨員領導干部可能從輕甚至完全逃避了法律懲處，所以，就會出現紀律寬于法律的情況。這既違背了紀律嚴于法律的原則，也背離了法治的原則。

對于第二類理論問題，結論也是比較肯定的。首先，對于每一個黨員來說，紀律和法律關系十分密切，二者絕不是沒有關系;凡是黨員個人的違法行為，都應當作為其違紀行為的一部分，其有些不適當行為，雖然夠不上違法，但也可能是違紀行為。簡單地說，違法行為集合和違紀行為集合是包含關系，違法行為集合是違紀行為集合中的一部分，也就是圖3中的情況。其次，由于紀律和法律有各自的判別標準，違紀行為和違法行為二者是可以區分得開的。從區別黨員違紀行為情節的現實需要出發，也應當把二者區別開來。那么二者的界限是什么呢?簡單地說，就是情節界限。違法行為的情節肯定比不構成違法但構成違紀的行為的情節更嚴重。如果一定要給出具體的界限標準，那就是法律中的標準。以與腐敗及作風相關的行為來看，結論就更加肯定。

表2 各種情況下懲罰結果的對照

對于第三類理論問題的結論，可能就具有一定的爭議性，甚至爭議還很大。之所以有爭議，并不是在理論上或邏輯上有什么復雜的問題難以回答清楚，而是中國法治建設現實水平的制約以及人們在法治理念上的很多傳統觀念的影響力依然很大。按照正確的法治理念，就應當給予法律更高的地位和權威，就不應該存在“以紀代法”的情況，就應當把紀律高于法律或紀律嚴于法律的原則真正落到實處。如果對此持有異議，就等于否定紀律嚴于法律的正確原則。從這個角度來說，“把紀律挺在(法律)前沿(面)”本身并沒有什么問題。擔心的恰恰是那些嘴上講的是“紀律挺在前面”，實際上“以紀代法”的作法。

三、推進黨紀體系科學化的對策與建議

為了切實推進實現黨紀體系建設的科學化，同時在全面依法治國的背景下，為了有利于促進法治，基于前面的介紹和分析，提出以下兩項主要的政策建議。

(一)從制定和執行環節辯證地看待“紀法分開”

在紀律制定環節選擇徹底的“紀法分開”，并不是因為理論和邏輯上的原因。理論和邏輯分析表明，紀律和法律有著密切的關系，不能簡單地把二者分開。實際上，對于黨員身上發生的違法行為，由于其情節往往嚴重于大部分的違紀行為，因此，以紀律嚴明而著稱的中國共產黨應當也必須要予以規管。從這個角度上說，在以往的紀律建設過程中，把越來越多的法律內容移植到黨紀條例中來，在理論上是站得住腳的。同樣的邏輯，在黨紀修訂中，不僅可以不去除與現行法律重復的內容，還可以或需要把更多的現行法律中的內容移植進來。

實際上，在紀律制定環節實現“紀法分開”，主要是出于執行效率上的考慮。具體地看，主要是出于兩個方面的考慮:一方面，是否有利于提升黨紀執行的效率;另一方面，是否有利于促進法治，落實全面依法治國的戰略。在新修訂的黨紀條例中，倘若不去除與法律重復的部分，而且還把法律中更多的內容移植進來，會怎么樣呢?很清楚，新的黨紀條例的內容條款將更多，主要是違紀行為條款會更加龐雜。而一旦寫進黨紀條例之中，黨的各級紀委就要去執行。可以想見，未來紀委執紀的負擔將更加繁重。由于執行的很多紀律行為條款和法律行為條款重復，就必然導致紀律和法律重復執行的問題。重復執行部分更集中地體現在對違紀或違法行為的調查上。從過去的執紀實踐來看，對于涉及犯罪的黨員領導干部，紀委都必須依紀完成所有的調查工作，即使所獲得的違法行為的證據是符合法律要求的，在經移交進入司法程序之后，也需要證據的轉換。這當然是不利于效率的。主要的問題是紀委干了很多司法機構該承擔的工作，大大加重了紀委的負擔，占去了紀委大量的資源，而不利于更為重要的執紀工作，不利于“(把黨紀)立起來、嚴起來，執行到位”。

紀律和法律內容大量重復的第二個危害更加嚴重。把大量的法律內容搬進黨紀，紀委就必須要執行。在黨管干部的原則下，執紀往往在前。這樣，就很可能會出現“以紀代法”的問題。過去一直存在的“以紀代法”固然有其他原因，但紀律和法律重復是一個具體原因。一旦出現“以紀代法”的問題，就必然與法治的精神和原則相悖。

在紀律制定環節實現“紀法分開”后，新的黨紀條例就大為“瘦身”。這將大大減輕紀委的執紀負擔，有利于紀委把更多的執紀資源轉向黨紀的執行，“黨要管黨”的效率和效果一定會得以提升。可是，很自然會提出一個問題:今后黨對于黨員違法的行為是不是就不需要再規管了呢?顯然不能這樣。那又該怎么辦呢?解決的辦法其實很簡單:在新的黨紀條例中保留、充實并運用好現行黨紀條例中的第四章(對違法犯罪黨員的紀律處分)即可。考察新修訂的條例，第四章就由原來的4條增加到了8條。新增條款既明確了黨組織要繼續對黨員違法犯罪行為進行嚴格規管的原則，同時，也增強了與法律的互動和銜接。

(二)在執行環節上創造性處理好“紀法銜接”關系

在制定環節上實現紀法銜接并不復雜，更大的挑戰是在執行環節。從以往的傾向性問題來看，也主要是這個問題。這一方面是由于紀律和法律重復，導致紀委事實上承擔了很多執法的責任，甚至存在“以紀代法”的問題，從而使執紀錯位和越位，不利于法治。另一方面，也和在維護黨的紀律方面對于“黨管干部原則”的理解與貫徹存在偏差有關。未來在訂紀和立法層面處理好紀律和法律的銜接關系之后，在執紀和執法層面的銜接關系是不是就理順了，就不存在問題了呢?顯然不會這么簡單。執紀和執法關系混亂，甚至出現沖突、“打架”的問題恐怕還會存在。

解決好執行環節的紀法銜接關系問題，還需要先分析一下過去之所以存在執紀和執法銜接問題的具體原因。原因可能比較復雜，但主要是三個。其一，在“黨管干部原則”的理解上存在偏差。這種偏差導致凡是黨員領導干部的事，不管是什么事情，都需要由黨來管，甚至是直接地、全面地、排他性地規管。這是導致黨紀條例內容不斷擴張，執紀地位不斷強化，甚至“以紀代法”的主要原因。其二，現行的紀律和法律兩個系統，由于在紀律和法律關系上沒有處理好，使得執紀和執法關系混亂成為可能。其三，我國的法治發展程度較低，司法機關執法素質和能力欠缺等也是具體原因之一。這導致涉及黨員領導干部違法犯罪問題，如果全部交由司法系統來處理，也會存在現實的困難和問題。例如，由于一些案件阻力較大，致使執法困難甚至執行不下去。再比如，一些司法機關和司法人員確實存在執法犯法的情況。

考慮到這些原因在未來一個時期仍將繼續存在，因此，在銜接好執紀和執法關系上，就需要做一些特殊的安排。首先，大的原則或方向就是一個，即法治的原則。根據這個大原則，執紀和執法應當分開，法律的歸法律，紀律的歸紀律。涉及黨員領導干部的違法犯罪問題，也應當首先依法來懲處。之后，再按照紀律的規定，由紀委予以處理。在這方面，新加坡就有十分先進和成熟的經驗。新加坡是一個高度法治的國家，同時，新加坡還十分重視行政紀律。可以說，新加坡也是一個在懲治腐敗方面堅持法律和紀律并重的國家。事實上，新加坡也真正做到了紀律嚴于法律。通常，不論什么樣的公職人員，凡是涉嫌違犯廉政法律的行為，都由法律來懲處。在受到法律懲處之后，再追加紀律的處分，包括:失去工作、養老金和其他利益。①參見:《新加坡在抑制貪污上的策略》，這是一部由新加坡貪污調查局拍攝的介紹新加坡反腐敗經驗的視頻短片，2005年。倘若因為證據不充足而無法將某個涉嫌腐敗的公職人員控上法庭，紀律部門也會援引行政紀律，對該公職人員施以紀律的處分。具體的紀律處分形式包括:革職、降級、停止加薪或延遲加薪日期、罰款或警告、強制性提早退休。①

要求中國在短期內完全做到像新加坡那樣，還是有不少困難。因此，需要做一些過渡性的特殊安排。一個可行的方案是執紀和執法同步或并行進行的方案。凡是涉及黨員領導干部的違紀并可能存在違法的案例，規定由紀委和檢察院反貪部門成立聯合專案組，由此使得紀律和法律能夠得到同步執行。在以往的反腐敗實踐中，在少量個案上就已經這么做了。例如很有影響的李真腐敗案件。事實證明，聯合辦案，效力和效率都高。這個建議的提出，是希望把這種做法普遍化，使其具有強制力，而不是具體個案執行中的一個自選方案。這樣做的另一些好處是，化解了原有的制約執紀和執法科學銜接的那些不利因素，使法治的原則得到維護，此外，也在紀律和法律系統間引入了制約，從而大大降低反腐敗中的腐敗風險。

另一個可行的方案是執法優先紀委監督。凡是黨員領導干部涉嫌腐敗犯罪的案件，屬于紀委首先發現的，在第一時間就移交司法系統;屬于司法機關首先發現的，當然也由司法機關執行，即執法優先。凡是涉及到黨員的違法案件，司法機關應當在啟動執法之前知會紀委。為確保嚴格執法，紀委作為監督方，對執法過程進行全程監督。當然，在遇到阻力的情況下，紀委方面也完全可以提供支持和幫助。在法律得到嚴格執行之后，紀委方面再根據黨紀規定，對于違法的黨員領導干部施于黨紀處分。倘若由于證據不足，難以施予法律懲處，紀委也可以再依紀進行可能的處分。這樣，就真正做到了紀律嚴于法律，也使法治的原則得以確保，很好地體現了全面依法治國戰略的基本精神。

最后需要強調的是，盡管本文主要研究的是黨紀問題，但對于行政紀律問題也很有研究的必要。一旦引入政紀問題，就有如何處理好黨紀和政紀的關系，如何實現黨紀和政紀的科學銜接等重要問題需要研究和回答。事實上，中國也很重視行政紀律。相比于黨紀，行政紀律在紀律處分種類上可以有更多的選項，可以更方便地借鑒更多國家的經驗。

［1］ 王岐山．依法治國 依規治黨 堅定不移推進黨風廉政建設和反腐敗斗爭——在中國共產黨第十八屆中央紀律檢查委員會第五次全體會議上的工作報告(2015年1月12日)［N］．人民日報，2015-01-30(03)．

［2］ 王岐山．堅持從嚴治黨依規治黨 把紀律立起來嚴起來［EB/OL］．(2015-03-05)．http://news．xinhuanet．com/2015-03/05/c_1114539311．htm．

［3］ 王岐山．把紀律和規矩挺在法律前面［N］．新京報，2015-05-11(A05)．

［4］ 王岐山．堅持黨紀嚴于國法 實現紀法分開［EB/OL］．(2015-07-10)．http://politics．people．com．cn/n/2015/0710/c1001-27286413．html．

［5］ 王岐山．把黨的紀律和規矩挺在前沿就是治本［N］．新華每日電訊，2015-08-01(2)．

［6］ 就《中國共產黨紀律處分條例(試行)》的發布實施 中紀委負責人答記者問［EB/OL］．(1997-04-11)．http://www．people．com．cn/GB/channel1/11/20000804/173016．html．

［7］ 任建明．從干部分級管理體制審視腐敗案件查辦［J］．民主與科學，2004，6:19-21．

［8］ 鄧小平．黨和國家領導制度的改革［M］∥鄧小平文選:第2卷［M］．北京:人民出版社，1994:329-343．