全球化背景下的高等教育管理：解構中的重構

梁 燕 華

(廣西大學 ，廣西 南寧 530004)

全球化背景下的高等教育管理：解構中的重構

梁 燕 華

(廣西大學 ，廣西 南寧 530004)

隨著全球化成為一種人類社會生存新常態，各國為獲得強有力的全球能力，參與全球競爭，開始重新檢視高等教育，導致高等教育管理原有模式發生隱性解構，并逐步在解構中重構新模式。高等教育管理模式發生解構的原因包括三個方面：新自由主義思潮的加速蔓延，高等教育本質和功能的隱性嬗變以及教育國際化理念的日趨滲透。高等教育管理模式重構呈現獨有特征，即管理權力集中化和分裂化趨勢共存，管理焦點監管與效能并重，政府管理角色干預與放任兼顧。探討高等教育管理模式重構過程中，在教育公平性、管理效能、職業自主性和社會關系等方面出現新挑戰，對中國的高等教育發展有所啟示。

全球化； 高等教育管理； 解構； 重構

邁入21世紀，隨著信息技術迅猛發展和各類跨國公司及區域性組織大量涌現，全球范圍內物資、人力、服務、資金和知識以前所未有的速度和數量流動，全球化成為一種人類社會生存新常態。這一生存常態格局變化將傳統意義上的民族國家政府置于重重壓力之中。為應對日益激烈的國家綜合力競爭，獲得強有力的全球能力參與博弈，越來越多的政府開始重塑高等教育，將高等教育視為刺激經濟復蘇或騰飛的“孵化器”，希冀通過培養高技能勞動力參與競爭，實現強國目標。在宏觀層面，各國開始通過借鑒、吸納或移植全球主導教育新理念制定本國教育政策，以在有限教育資源內實現教育功能最大化。毋庸置疑，教育政策的調整轉變直接影響教育管理內容與模式，使高等教育管理領域原有模式發生隱性解構，并在解構中重構新模式。本文從全球化進程入手，剖析高等教育管理解構原因，梳理高等教育管理模式重構的演進歷程和特點，并闡明重構過程中可能出現的新挑戰，以期對中國高等教育有所啟示。

一、 全球化時代高等教育管理模式解構的原因

吉登斯指出，全球化浪潮不僅是一種全新的，而且是具有“革命性”的力量[1]10。當這一浪潮滲透至高等教育時，便對高等教育產生了“顛覆性”的影響。造成高等教育管理模式解構的原因極其復雜，既有物質基礎方面的，也有意識形態方面的，是內在與外在力量共同作用的結果。總的來說，它包括以下三個方面。

(一)新自由主義思潮的加速蔓延

作為建立在古典自由主義思想基礎上的新自由主義，自誕生之日起便受到發達國家追捧。在布雷頓森林協議(Bretton Woods Agreements)和世界銀行(World Bank Group)及國際貨幣基金組織(International Monetary Fund)的共同推動下，“開放邊界”貿易呼聲日益高漲，全球逐步進入新自由主義經濟社會。“今天，沒有一個國家，不管發展中國家，工業發達國家，還是前社會主義國家，能逃避新自由主義和貨幣主義的思想。”[2]32新自由主義核心理念為強調私有經濟主導、市場化和政府放松管制。在全球化時代，以資本主義為特征的私有經濟將對消費者需求控制從物質層面擴大到了能催生新產品、新思想和新體驗的知識與思想的控制，對知識的“控制”和“管理”形成了所謂的“人力資本”。隨著知識成為可控、可出售及可購買商品，高等教育領域逐漸步入“私有化”和“商品化”。私有經濟理念對高等教育領域的滲透，首先體現在高等教育領域經歷了一次“話語重塑”和“理念重塑”過程，即來自私有經濟的商業語匯(如顧客、消費者、市場、品牌效應、利益相關者等)成為一種話語霸權，不斷改變教育領域原有思維，強化教育領域商業化思維模式；其次，消費主義進入高等教育領域內并逐漸盛行。由于知識演變為利潤產生的基礎，知識提供變成一種商品交易。在學生層面，高等教育課程被合理打包供學生消費。為了接受更優質教育，學生們可以在不同學校甚至國家間進行選擇性消費。在高等教育機構層面，學校成為隱性商業組織或“收入投資中心”，通過智力資本投資的方式追求最大化利潤。企業層面則通過購買高等教育的教學和研究，獲得更大的價值和市場收益。新自由主義思潮的另一核心理念是強調開放市場。市場化對高等教育的直接影響是使市場成為教育質量的唯一仲裁者。在市場價值體系中，知識的價值是由商業標準來確立的，因此，高等教育必須不斷表明其各個專業和課程是如何服務于市場的[3]13。伯特利分析了五種教育質量標準，包括傳統質量、專家質量、官僚機構質量、消費者質量和公民質量[4]85-100。在新自由主義思潮推動下，消費者質量標準成為合法市場評判標尺。此外，新自由主義還鼓勵政府放松管制，這一理念促使各國政府被迫承認高等教育機構日益自主性，并允許高等教育擁有一定自由參與市場競爭。隨著市場競爭的引入，政府的焦點由過去關注“生產者主權”轉向關注“消費者主權”。政府的定位也從原來的教育經費提供者和公眾教育提供者轉變為經費資助者和教育監督者。

(二) 高等教育本質和功能的隱性嬗變

20世紀末，英國工黨政府宣布對大學生收取每年1000英鎊學費[5]，從而結束了英國高等教育免費時代。這一表面上關于誰付費的政策引發了教育領域的革命，因其標志著高等教育本質發生了嬗變。傳統上，作為提供精英教育的組織，高等教育機構一直擁有相對獨立性和批判社會特權，擔負著拓展、傳承和闡釋社會歷史與文化的重任。在全球化市場價值理念影響下，高等教育本質和功能都發生了改變。一方面，由于知識變得商業化和專門化，高等教育逐步成為培養“專業”職業者的組織，原本中等教育內容轉移到了高等教育。高等教育作為培養“職業”能力的組織，需要有能力審計知識收益，明確勞動力知道什么知識，需要掌握什么知識，并且確保這些職業知識是可以通過課程有效傳遞的。另一方面，由于知識成為可交易的商品，高等教育利益主體(也即消費主體)出現多元化態勢，為應對不同利益訴求，高等教育功能也表現為多元性和層級性，既有政治的、也包括經濟的、文化的，其中高等教育培養合格人力資源，推動經濟發展的功能凸顯，并超越其他功能躍居各功能之首[6]107。伴隨著高等教育功能改變，社會對高等教育態度也發生變化。高等教育被視為為那些學習和研究者提供服務，使用者通過付費獲取相應服務。如果說數個世紀以來高等教育機構因其對社會貢獻超越日常商業組織而獲得獨特地位，那么，在新自由主義思潮影響下，高等教育目標和功能已經等同于任何一個商業組織。最終，在本質上高等教育機構由傳統上滿足“公眾利益”轉變成全球化時代滿足各種不同的“私人利益”[7]25的一般性社會組織。

(三) 教育國際化理念的日趨滲透

巴勃在討論英國政府教育政策和管理時指出，英國政府旨在打造一種世界一流的教育服務，認為在未來十年人們將看到教育改革全球化[8]。這表明對高等教育的討論已經不能僅僅限于文化和國家層面，而應上升至全球層面。在論及全球化方案時，狄巴加強調全球化是以西方的聲音所提出的假設和所作出的反應為基礎的[9]111。概括來說，教育國際化理念對高等教育的影響表現在三個方面：首先，作為傳統的學術中心，英國、美國、澳大利亞、歐盟等不僅是世界主要一流大學和研究機構所在地，也是在新全球知識體系中掌握優勢力量的跨國公司所在地，它們的知識標準、價值觀、理念、語言、科技創新和知識產品主導了國際教育市場知識和技術。其次，各種跨國教育機構加強與大學合作在全球范圍推廣教育理念并爭奪教育人才及資源。例如，在國際出版公司湯姆森資助下，來自西歐、澳大利亞和美國大學組成的21世紀大學會便是引導高等教育在教育、研究和管理方面，通過協作進行創新的同盟。此外，越來越多大學開拓海外市場推廣教育服務和理念，如約翰·霍普金斯大學的迪拜醫學院，沃頓商學院的新加坡分校，鳳凰城大學的鹿特丹分校等。最后，在全球化的網絡中，日趨增多區域性組織在高等教育國際化中扮演重要角色，例如國際教育局(IBE)，東南亞教育部長組織(SEAMED)，經濟合作與發展組織(OECD)，非洲科學教育規劃署(SEPA)和歐洲經濟共同體(EEC)等。這些組織以及它們倡導的教育新模式和理念都在國際化合作競爭中發揮著巨大影響力，直接或間接影響民族國家教育政策制定和教育管理模式的形成。

簡言之，在各種力量博弈和共同作用之下，高等教育管理原有模式發生了解構。高等教育管理內外部語境都發生了變化，在全球化重重壓力之下，高等教育管理模式被迫進行重構，以適應新的教育格局和態勢發展。

二、全球化背景下高等教育管理模式重構的演變特征

在高等教育全球化的浪潮中，始終同時存在兩種互為反向趨勢的博弈與制約：同質與異質趨勢。一方面，在針對經濟全球化而采取的教育應對行動中，各國高等教育越來越受到全球共同認可的教育理念和價值觀影響，各國教育活動越來越傾向于趨同；另一方面，高等教育全球化并不意味著國家教育消失，針對不同的教育體系和教育資源，高等教育的地域性特點愈發鮮明，各國教育獨立性比任何時候都得到加強。這種相悖發展趨勢同樣滲入到高等教育管理領域，因此，高等教育管理模式重構演變歷程也充滿著各種相互制約力量的博弈與均衡，并呈現獨有特征，即管理權力集中化和分裂化趨勢共存；管理焦點監管與效能并重；政府管理角色干預與放任兼顧。

(一) 權力的重構：集中與分裂

2010年12月，英國政府宣布建立高等教育理事會，取代原先由英格蘭高等教育撥款委員會、質量保證署、公平升學辦公室和獨立評審辦公室等分別承擔的職能[10]。這種類似超高校層面機構的建立，表明全球化時代高等教育管理權力的重構是在集中化與分裂化的兩種趨勢較量中重塑。廣義上說，全球化壓力下高等教育管理權力重構表現在三個層面，即全球層面、國家層面和組織層面。在全球層面，隨著全球教育一體化進程加速，面對超國家層面區域性組織的強大影響，迫于全球共同認可的教育管理模式壓力，各民族國家政府不得不出售部分國家教育管理權力給超國家層面組織，以換取更大的全球教育能力和話語權力。但是，由于高等教育是一代精英把文化傳遞給下一代的主要途徑，來自他國文化背景的大學擔負民族國家這一文化使命的能力令人質疑，因此，反過來，各民族國家需要重構自己獨特的教育管理權力，以確保本民族的優秀文化得到保護和傳承。在國家層面，由于堅信“一個充滿生機的經濟格局和高質量教育體系是密不可分的”[11]3，民族國家政府將高等教育定位為培養能參與全球勞動力市場競爭并擁有高技能的勞動力，而政府的職能是提供合理機會與條件鼓勵具有競爭優勢的高等教育機構發展，淘汰無法服務經濟目標的組織，因此教育管理權力呈現集中化趨勢。同時由于市場對高等教育需求呈現多樣化和多元性，民族國家政府希冀教育機構能提供具有靈活性、適應市場對高技能人才動態需求的職業課程體系，因而政府又放松管制，將部分權利下放高校，賦予高等教育機構更多自主權，促進高校相互競爭，從而更好滿足國家經濟和全球市場需求。在組織層面，盡管歷史上公眾事業與私有企業有明顯區別，但受高等教育市場化影響，這一區別已開始淡化。相反，高等教育應該“符合消費者的愿望和需求”理念盛行。既然教育要肩負培養具有全球能力勞動力的責任，要發展更適應市場更為靈活的高質量教育和培訓體系，這就要求高等教育必須具備更多的標準化和可預見性，而不是更多自由和靈活性。因此，為參與全球化競爭高等教育不得不走向標準化的道路，管理模式趨于權力集中控制。在此語境下，校長成為CEO，與其他管理者共同決定政策以及專業課程的增設和取消。從教學大綱設定到教學任務完成都被具體確定為一個個可實現的目標，教師的主要角色即政策的實施者和目標的實現者。教學過程接受越來越多標準化控制，教師的職業自主性逐漸減弱。但另一方面，由于高等學校面臨著激烈的競爭，因此高校內部鼓勵將學術和市場兩者優勢結合的系科更多參與市場，與企業合作，提供咨詢服務獲取更多的利潤，反過來，系科獲得更多的自主權。

(二)焦點的重構：監管與效能

2014年9月，北京工業大學和中國社科院聯合發布《高校教師收入分配與激勵機制改革研究》報告。研究表明，中國一些高校實行聘用制，靈活用工，人事代理，采取崗位管理，崗位工資等市場化管理理念和方法……其中泰羅主義的計件工資辦法也成為流行管理工具，教師上課的數量，發表論文的數量成為決定績效工資和職務晉升的基本依據[12]。顯然，在全球化時代，高等教育機構被認為是效率低下的組織，需要借助外部力量干預，引入一系列類似其他商業組織的獎懲制度和管理體系進行從上至下改造，從而實現高效發展。高等教育管理焦點逐步轉向監管和效能。率先進入高等教育管理領域的企業化經營理念首推麥當勞化和目標管理。麥當勞化是理性化的再概念化，指從傳統思維轉向理性思維和科學管理的過程。它包括四個主要因素，效率(用最理想的方式完成某一項作業)，可計算性(客觀的而非主觀項目必須能夠被量化)，可預見性(標準化和均一化的服務)，控制(標準化和均一化的員工)[13]6-8。在麥當勞化理念主導下，高等教育的質量被公認為可以通過量化機制得到保證。高等教育需要提供快捷、經濟和便利的知識產品，因此教學大綱、目標、教學過程、教學效率和教學效果都需要滿足可計算性，教學行為規范逐步標準化和呈現可預見性。其次，目標管理也引入教育管理，以促進高等教育實現管理創新并獲得競爭優勢。高等教育中的教學被等同于一種技術追求，對教育組織機構各個層級的管理都被視為特定目標設定與實施完成。例如自20世紀后半期，英國校長的職能目標就包括服務競爭、企業化、應對能力、協調人力資源、實現短期標準化、實現增值目標、標桿管理、自我評估和其他服務等[14]。同時，教師自我評估能力遭到質疑，外部評估被強化，學校組織專家設定標桿管理目標，而教師的作用變成不斷尋找最有效途徑和策略去實現各類教學目標。也就是說，在市場經濟壓力下，高等教育逐漸改變了原有的管理模式，從松散自主的公益服務轉為追求商業組織的3E目標，即高效、效能和效益。

(三) 政府角色的重構：干預與放任

自21世紀初，全球經濟模式從工業化生產模式轉向知識經濟模式，促使各國重構政府在教育中的角色和作用。各國逐漸將對高等教育的管理模式從政府主導模式(state-control model)轉為政府監督模式(state-supervisory model)[15]32，即既要解除對高等教育過多管制，又要限制引導其步入服務經濟目標運行軌道。具體來說，政府角色的重構體現在干預和放任兩個方面。首先，為提高高等教育質量，政府在高等教育中引入超學校層面的外部評估并將其作為主流評估模式，旨在促進改善各高等教育機構服務社會的水平和提升其應對市場變化的能力。其次，經濟全球化影響民族國家政府對經濟的控制以及本國教育服務能否提供足夠資金，高等教育領域面臨資金日趨緊縮的局面，典型的例子如英國財政大臣喬治·奧斯本2011年向國會遞交公共開支評估報告稱，政府為防止英國因巨額赤字而破產，決定在未來4年時間里減少30億英鎊大學教學經費和10億英鎊大學研究經費[10]。 在越來越不能為擴大的高等教育提供足夠資金的情形下，政府改變過去為所有科目和科研項目提供資助方式，引入競爭機制對經營成功的高校和優勢市場效益科研項目優先資助，并嚴格管理經費使用，指定質量標準。例如，2010年英國政府即宣布改變由英格蘭高等教育撥款委員會面向所有科目給予一攬子資助的辦法，定向支持優先領域，包括科學技術、臨床醫學、健康護理以及有戰略意義的重要語言等。私立教育機構等新型高等教育提供者，如能夠開展優先項目，也可以申請政府的經費支持[10]。很顯然，政府希冀借助市場導向，通過以學生的選擇及質量決定經費，從而重塑整個高等教育的未來圖景。全球化背景下政府監督角色并非完全體現在干預作用增強，也同時體現在放松管制方面。以英國高等教育的學費為例，在1997年工黨上臺執政以前，英國高等教育完全免費。隨著到英國求學的人數增加，政府難以維持大學的正常開支，于是1999年政府宣布對大學生每年收取學費。2005年為應對洶涌如潮的來自歐盟的留學生，高校學費從每年1000英鎊調高到3000英鎊。2010年10月英國政府則取消對大學收費上限規定，宣布今后對英國及歐盟學生的收費標準，由各大學按照市場經濟自行決定。概括而言，政府對于高等教育的干預與放任都是基于一種堅定的市場經濟理念：市場本身不能提供足夠的誘因引導高等教育機構致力培養勞動力的技術，因此政府應當始終在鼓勵、供應和財政資助這類活動方面扮演重要角色[16]210。

三、全球化背景下高等教育管理模式重構出現的新挑戰

全球化背景下高等教育管理面臨巨大挑戰和復雜多變的語境。盡管高等教育在管理權力、管理焦點和政府角色方面采取了積極策略應對新的態勢，并得以重構更適應全球化發展的管理新模式，但是在重構新模式同時，也對高等教育管理提出了更新的挑戰，需要引起教育領域的密切關注。

(一)在教育功能上，由于知識商品化和私有經濟主導的管理模式使市場價值超越了信任與道德，高等教育領域長期以來致力推崇的社會價值理念如尊重、責任、包容、關愛他人、合作等逐漸弱化。這必將導致高等教育的社會功能和文化功能逐步減弱，這樣的教育目標實際上與教育全球化所倡導的使學生獲得理解國際復雜系統的全球能力，形成全球觀念，學會與他人和諧相處共同生活的目標相悖。

(二)在教育公平性上，當前的高等教育機構被視為提供知識產品的組織，消費者以付費方式獲取服務。由于費用的高低決定所獲得的教育服務質量，這將使得原本已不公平的教育變得更為功利和不公正。

(三)在管理效能上，源自超理性主義的管理理念和模式將非理性合理化的做法完全排斥情感，違背了基本的人道[13]154，其結果可能會造成如伯特利所描述的：越試圖創造一個成功的團隊，越可能壓制成功所依賴的個體創造力；越試圖通過量化來確保質量，越可能鼓勵個體僅關注量化指標而忽略與質量關系更密切的其他因素；越不信任個體，個體將變得越發難以信任[14]6。這顯然與全球化時代高等教育所期待的結果大相徑庭。

(四)在職業自主性上，標準化管理和目標管理會極大地削弱教師職業自主性和獨立性。高等教育機構是用于學習、研究并提供社會服務的組織。數個世紀以來，高等教育教師免除了社會壓力，獲得相當大程度的學術自由，因為學術自由一直被認為能更好地服務于社會公眾利益，而教授們則獲得終身職位以保證他們不必擔憂來自社會的制裁從而能全身心從事教學和研究。在全球化背景下，大學教師職業固有的特質受到了威脅，使教師的職業自主性日益萎縮，反過來，影響了教師從事教學與學術研究所需要的自由與創造力。

(五)在社會關系上，由于私有經濟倡導競爭機制，全球化背景下高等教育機構競爭日益激烈。換言之，高等教育管理新模式更為強調社會關系的競爭性，因此社會關系維系中所必需的合作性被忽視。過度的競爭必然使高等教育置于重重壓力之下，從而總體上難以為高等教育提供寬松健康的可持續發展環境，從長遠來看，勢必會阻礙和損害民族國家和社會的公眾利益。

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【責任編輯：孫艷秋】

Higher Education Management in a Globalized World: Deconstruction and Reconstruction

LIANG Yanhua

(Guangxi University, Nanning Guangxi 530004)

As globalization becomes new normal, governments worldwide have been attempting to reshape higher education, leading to the deconstruction of the old-fashioned management model as well as reconstruction of the new model in higher education. The reasons of the deconstruction of old model include widespread neo-liberalism ideology, implicit change of nature and functions of higher education and the popularization of conceptions of educational internalization. The reconstruction of new management model in higher education features centralization and fragmentation, supervision and effectiveness, government’s regulation and deregulation. The paper finally investigated the new challenges in the reconstruction of new management model in terms of education fainess, management efficiency, professional autonomy and social relationships.

globalization; higher education management; deconstruction; reconstruction

2014-12-05

梁燕華(1972-)，女，廣西柳州人，教授、博士，主要從事語言學和英語教育研究。

G510

A

1672-3600(2015)01-0130-05