政黨協商基本問題辨析

王俊華（上海市社會主義學院，上海200237）

政黨協商基本問題辨析

王俊華
（上海市社會主義學院，上海200237）

與西方政黨協商相比，我國政黨協商具有主導性、和諧性和制度性的特點。與社會主義協商民主的其他形式相比，政黨協商在具有社會主義協商民主的一般屬性，即公共性、協商性、民主性和平等性的同時，還具有政治性、示范性和可輻射性。從發展歷程來看，我國政黨協商緣起于20世紀初第一次國共合作時期，大致可劃分為初步探索、協商建國、順利發展、曲折發展、創新發展和全面發展等六個階段。從政黨協商基本要素來看，政黨協商的主體是中國共產黨與各民主黨派；政黨協商的內容應進一步明確界定，在避免政黨協商與政協協商重復性的同時，凸顯二者的良性互動；政黨協商的場域是統戰部等；政黨協商的方式應具有包容與開放的特質；對于政黨協商結果，要正確處理分歧與共識、共識與決策的關系。

政黨協商；基本內涵；基本屬性；歷史發展；基本要素

2015年2月9日，中共中央頒發的 《關于加強社會主義協商民主建設的意見》 （以下簡稱為 《意見》）將政黨協商放在重要位置。這是黨和國家規范性文件首次使用 “政黨協商”這一科學概念。5 月18日開始施行的第一部關于統一戰線工作的黨內法規——《中國共產黨統一戰線工作條例 （試行）》 （以下簡稱為 《條例》），對政黨協商又進一步進行規范。當前，專家、學者從不同角度對政黨協商展開探討，但對政黨協商的一些基本問題還缺乏共識。為推進政黨協商走向深入、具體，有必要對政黨協商的一些基本問題進行辨析。

一、政黨協商的基本內涵與基本屬性

研究政黨協商，需要回答的第一個基本問題就是何謂政黨協商。要回答這個問題，就必須說清楚政黨協商的基本內涵與基本屬性。

（一）政黨協商的基本內涵

《意見》出臺之前，有人認為政黨協商是指中國共產黨與各民主黨派的直接協商［1］；也有人認為政黨協商包括中國共產黨同各民主黨派的直接協商，以及中國共產黨在人民政協同各民主黨派的間接協商［2］；還有人認為，政黨協商除了中國共產黨同各民主黨派之間的協商，還包括各民主黨派之間的協商［3］。《意見》和 《條例》首次將政黨協商明確為中國共產黨與各民主黨派直接的政治協商，指出了政黨協商的重要意義、本質要求、基本原則、形式內容和程序等。基于對 《意見》和 《條例》的理解，我們將政黨協商概括為：中國共產黨同各民主黨派就國家重大方針政策和重要事務進行平等協商的民主形式。

（二）政黨協商的基本屬性

首先，與西方政黨協商相比，我國的政黨協商是在中國共產黨領導人民進行革命、建設、改革的長期實踐中形成的，體現著中國特色社會主義政治發展道路的重要特色和突出優勢。

1.主導性

中國共產黨是中國特色社會主義事業的領導核心。堅持中國共產黨的領導，這是由中國的歷史沿革、實際國情、文化發展和國際社會情況所決定的。我國政黨協商走向深入具體，必須加強執政黨的領導。

2.和諧性

中國共產黨與各民主黨派在長期的共同奮斗中，形成了通力合作的親密友黨關系。正如 《意見》所言，發揮中國特色社會主義政黨制度優勢，堅持長期共存、互相監督、肝膽相照、榮辱與共，加強中國共產黨同民主黨派的政治協商，搞好合作共事，鞏固和發展和諧政黨關系。盡管西方競爭性政黨制度也存在通過協商來達成共識的現象，但從根本上說，這種協商不能取代競爭成為競爭性政黨制度的核心價值。

3.制度性

我國的政黨協商以中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度為依托，是中國共產黨與各民主黨派之間進行的持續性、經常性的協商，是一種制度性民主。西方的政黨協商多是基于協商主體之間暫時利益結盟的需要而采取的偶然行為，是資本主義自由民主的修正類型，還沒有上升到國家民主的層面。

其次，從社會主義協商民主與政黨協商的相互關系來看，政黨協商是社會主義協商民主的重要組成部分，社會主義協商民主的指導思想、基本原則和程序要求等也是政黨協商的指導思想、基本原則和程序要求。因此，政黨協商不可避免地具有協商民主的基本特征。

1.公共性

政黨協商是協商主體就公共事務中的重大問題進行公共協商，是基于公共理性之上的協商。這也正是協商民主不同于聚合式民主的重要區別。

2.協商性

協商性意味著協商主體都有表達和被傾聽的機會，協商結果是協商主體經過反復商量并交換意見而形成的。

3.民主性

實現人民當家作主始終是我國政黨協商形成和發展的根本價值追求，無論是其政治實踐還是制度設計，都體現了人民當家作主的基本精神和基本要求。

4.平等性

平等是協商的第一前提。這里的平等不僅僅是指協商地位平等，還包括機會平等、資源平等和能力平等。

最后，與社會主義協商民主其他形式相比，政黨協商有歷史更悠久、制度化程度更高、實踐形式更豐富、主體協商能力更強、社會影響更大等優點。

1.政治性

從定位來看，政黨協商是國家政治層面的協商民主。雖然政黨協商與政協協商的內容有著高度關聯，但 “中國共產黨全國和地方各級代表大會、中央和地方各級黨委的有關重要文件”等議題是其他協商民主形式所不涉及的。

2.示范性

中國協商民主發端于政黨協商。政黨協商在中國已有長期實踐，并且有較為完善的制度保證，再加上協商主體高層化精英化特質，其完善與發展對其他協商民主形式具有示范性價值。

3.可輻射性

一般來說，參加政黨協商的民主黨派成員有的同時在人大、政府、政協等任職。這樣，通過協商主體的雙重任職，使得政黨協商達成的共識可輻射到人大協商、政府協商、政協協商等過程中去。

二、政黨協商的發展歷程

政黨協商緣起于民主革命時期，形成于中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度的確立，并在社會主義建設和改革發展中不斷成熟完善。對于這一歷史與邏輯的演繹大家沒有異議，目前的分歧主要集中于政黨協商的緣起時間與具體階段劃分。

（一）政黨協商的緣起

關于政黨協商的緣起時間，有建黨與國民革命時期緣起說［4］；有土地革命戰爭前期緣起說［5］；有瓦窯堡會議緣起說［6］，等等。分歧反映出大家對政黨協商與統一戰線的關系的認識缺乏共識。

統一戰線思想是政黨協商思想的直接淵源。中共一大時，由于認為當時的中國就應當實行社會主義革命，于是大會把整個資產階級都視為敵人，最終在通過的 《中國共產黨第一個綱領》中規定：“中國共產黨徹底斷絕同黃色知識分子階層及其他類似黨派的一切聯系。”“對現有其他政黨，應采取獨立、攻擊和排他的態度。”隨著對中國國情認識的深入，中共二大意識到帝國主義和封建主義才是當時中國人民的敵人，于是在是否聯合其他政治力量進行革命的問題上發生了根本性的戰略轉變，首次提出了建立民主聯合戰線的主張，其設想是：首先由中國共產黨邀請國民黨、社會主義青年團在適宜的地點開一代表會議，互商如何邀請其他各革新團體，再加邀全國各城市的工會、農民團體、商人團體、教職員聯合會、學生會、婦女參政同盟團體、律師工會、新聞記者團體等組成的 “民主主義大同盟”［7］。這里的“代表會議”“互商”“同盟”等表述，實際上就是政黨協商思想的最初萌芽。可以說，統一戰線思想是政黨協商思想的直接淵源。此后，統一戰線在中國革命中的地位和作用更是表明：統一戰線是新中國成立前政黨協商形成與發展的重要載體。政黨協商思想雖然緣起統一戰線思想，但統一戰線思想并不等同于政黨協商思想。在馬克思主義經典作家的統一戰線思想中，并沒有政黨協商的構想。

厘清了政黨協商的思想淵源，我們再來看政黨協商的實踐。從歷史發展看，政黨協商的主體、內容、地位、性質等都在不斷發生變化。新時期的政黨協商是中國共產黨與各民主黨派之間的協商，但在建國前，政黨協商的主體并不局限于中國共產黨與民主黨派，還有國民黨。對第一次國共合作這一史實，1926年12月中共中央曾經有明確的總結：一是中共遇到國共兩黨相互關系以及共同行動問題需要解決的時候，國共兩黨 “各派代表協商”；二是中共 “可與國民黨開聯席會議”進行“協商”［8］。

綜上所述，我們認為，政黨協商緣起于20世紀初第一次國共合作時期。

（二）政黨協商的發展階段

1.初步探索階段 （1921—1946年）

抗日戰爭爆發前，由于國民黨嚴格黨禁，中國共產黨與各中間黨派的接觸和合作并不多，常常是在精神上和道義上互相支持、宣言綱領上互相呼應。“九一八”事變后，隨著民族矛盾日益突顯，各中間黨派紛紛打出 “抗日反蔣”的旗幟，贊同和支持中共的抗日主張。即便是一貫堅持反蘇反共立場的青年黨，在中國共產黨力促 “西安事變”和平解決后，也基本停止了反蘇反共活動［6］。在各方壓力下，國民政府逐步轉變態度，有限度地推行政黨協商合作。中國共產黨與各民主黨派也不斷加強政黨協商。抗戰勝利后，中國共產黨與各民主黨派希望建立一個和平、統一、富強、民主的新中國。為此，各民主黨派積極協調國共關系，主張建立聯合政府。1946年，重慶政治協商會議召開。在這次會議上，執政黨與非執政黨通過正式會議的方式在基本平等的基礎上協商討論解決國家政治問題。

2.協商建國階段 （1946—1949年）

重慶政協會議閉幕后，最重要的問題是維護政協決議，但國民黨很快就撕毀重慶政協決議，肆意擴大內戰。各民主黨派在調解內戰的努力失敗后，特別是遭到國民黨打壓之后，開始了政治轉向，紛紛轉入中國共產黨領導的人民民主統一戰線陣營中。自此，政黨協商開始從以國民黨為中心演變為由中國共產黨來主導。1948年4月30日，中共中央發布 《紀念五一勞動節口號》，并迅速得到各民主黨派的積極響應。之后，各民主黨派在國統區開展各種形式的活動和斗爭，配合人民解放軍推翻國民黨政權解放全中國。同時，自1948年秋開始，中國共產黨有步驟地將在香港的各民主黨派主要成員接送到河北和東北兩地。北平解放后，各民主黨派又齊聚北平共同協商建國大計。經過反復協商，1948年11月25日，中國共產黨和各民主黨派達成了 《關于召開新的政治協商會議諸問題的協議》，確定新政協的任務是 “制定共同綱領和建立中華人民共和國中央人民政府”［9］。1949年9月21—30日，中國人民政治協商會議第一屆全體會議勝利召開，宣告了中華人民共和國的誕生，也標志著中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度正式確立。

3.順利發展階段 （1949—1957年）

新中國成立后，各民主黨派擺脫了在國民黨統治時期受壓迫的 “非法團體”、“在野黨”、“反對黨”的地位，成為在中國共產黨領導下參加國家政權活動的政黨。中國共產黨與各民主黨派圍繞鞏固新生人民政權、完成社會主義生產資料改造以及建設社會主義，展開了充分、平等的協商。1956年，我國的社會主義革命取得了決定性的勝利，各民主黨派也逐步實現了由新民主主義向社會主義的過渡。這一年召開的中共八大以決議的形式確立了中國共產黨同各民主黨派 “長期共存、互相監督”的方針。

4.曲折發展階段 （1957—1978年）

從1957年5月至1976年10月近20年時間里，“反右”斗爭擴大化、“文革”致使多黨合作和民主黨派遭受嚴重挫折，政黨協商也在曲折中經受考驗。1976年，“文革”結束，民主黨派的活動和自身建設工作逐步恢復。

5.創新發展階段 （1978—2012年）

1978年，中國共產黨十一屆三中全會開創了改革開放和社會主義現代化建設新時代，也是政黨協商的歷史性轉折點。1982年，中共中央把多黨合作的 “八字方針”發展成為 “長期共存、互相監督、肝膽相照、榮辱與共”的“十六字方針”。1987年，中共十三大創造性提出了 “中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度”的科學概念。在新的精神指導下，中共中央與各民主黨派反復協商，各民主黨派一致贊同由中共中央公布名為《中共中央關于堅持和完善中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度的意見》的文件。這一文件深刻闡述了中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度，確定了民主黨派的參政黨地位及其任務和作用。可以說，這一文件的研究和制定過程就是政黨協商的過程。1993年，“中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度”寫入憲法，標志政黨協商獲得了國家根本大法認可和保障。2005年，中共中央頒發 《中共中央關于進一步加強中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度建設的意見》。2007年，《中國的政黨制度》白皮書首次明確指出：“選舉民主和協商民主相結合，是中國社會主義民主的一大特點。”［10］這些綱領性文件的頒發和實施使政黨協商邁入了制度化、規范化、程序化的新階段。

6.全面發展階段 （2013年—至今）

中共十八大以來，政黨協商形成新理論、確認新制度，展現了生機盎然的新前景。中共十八大強調 “社會主義協商民主是我國人民民主的重要形式”。中共十八屆三中全會把推進協商民主廣泛多層發展作為政治體制改革的重要內容。2014年，習近平在慶祝全國人民代表大會成立60周年大會和中國人民政治協商會議成立65周年大會上的講話中進一步闡明了社會主義協商民主的戰略地位和重大作用。 《意見》和 《條例》明確了政黨協商的指導思想、基本原則、本質要求和內容形式，為政黨協商的發展指明了方向，規劃了路徑。據統計，從2012年11月—2014年5月底，黨中央、國務院委托中央統戰部召開黨外人士民主協商會、座談會、情況通報會共33次，內容廣泛涉及中共中央委員會重要文件、國家領導人的建議人選、全面深化改革的重要決定、關系國家全局發展的重大問題等［11］。

三、政黨協商的基本要素分析

協商民主一般具有5大基本要素：協商主體、協商客體、協商場域、協商方式、協商結果［12］。筆者以協商民主的5大基本要素為框架簡析政黨協商的基本要素。

（一）政黨協商的主體

政黨協商的主體是指協商的參與者。學界普遍認為中國共產黨與各民主黨派是政黨協商的主體，也有學者認為當代中國政黨協商的主體是參加協商的中共與各黨派、無黨派人士、工商聯和各族、各界人士［13］。關于政黨協商主體，《意見》給出了鮮明答案，明確指出政黨協商是中國共產黨同民主黨派的政治協商。還有學者認為，從數量與組成方式看，協商民主的主體分為個體參與者與集體參與者。作為政黨集體進行的集體性協商、個體之間的協商 （如中國共產黨黨員尤其是黨員干部與民主黨派成員之間的個體協商交流）、個體與集體之間的協商 （如中國共產黨個體黨員與民主黨派集體之間進行的協商）均構成政黨協商［14］。我們認為，個體之間的協商不應構成政黨協商。帕尼比昂科（Panebianco）曾說，無論何種政黨，無論政黨回應何種訴求，它們首先是組織，因而組織分析的視角必須之于其他的分析視角之前［15］。從這一視角看，如果個體是代表政黨參加協商，那么此時的協商已經不再具有 “個體屬性”，而應歸于組織協商。如果個體只是代表自己進行協商，即使該個體具有政黨成員的身份，也不能構成政黨協商。

（二）政黨協商的客體

政黨協商的客體是指協商的內容。《條例》將“中國共產黨全國和地方各級代表大會、中央和地方各級黨委的有關重要文件”等四項內容規定為政黨協商的客體，較為有效地避免了實踐中存在的政黨協商與政協協商對同一內容重復協商等問題。為進一步實現政黨協商與政協協商的良性互動，應進一步科學設定政黨協商與政協協商的順序和側重點。

（三）政黨協商的場域

政黨協商的場域是指政黨協商的地方。有學者認為，政黨協商的場域，一是統戰部，二是人民政協［2］。對此，我們認為，根據 《意見》對協商民主不同形式的規定，中國共產黨在人民政協同各民主黨派的協商應屬于政協協商。也有學者主張，人大、政府和參事室也是重要的政黨協商場域［13］。根據 《中國的政黨制度》白皮書，目前各民主黨派唯一能夠以黨派身份活動的政治平臺是人民政協。據此可知，人大、政府和參事室雖然有民主黨派成員，但其并不是以政治代表身份進行活動，其言行受人大代表、公務員管理規則等約束。再加上 “黨管干部”原則，人大、政府和參事室的民主黨派成員的黨派屬性基本上被消隱。鑒于此，人大、政府和參事室不應作為政黨協商的場域。關于政黨協商的場域，我們認為，統戰部作為統一戰線工作的專門機構，組織各民主黨派進行協商是統戰部的重要職責之一，各級統戰部是政黨協商的場域。但這并不是說政黨協商全部在統戰部進行。因為，根據《意見》，民主黨派中央可以直接向中共中央提出建議。

（四）政黨協商的方式

政黨協商的方式是指協商的形式和方法。根據《中共中央關于進一步加強中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度建設的意見》以及 《中國的政黨制度》白皮書，中國共產黨同各民主黨派的政黨協商主要有會議協商與書面協商兩種類型。其中，會議協商是主要的，包括民主協商會、小范圍談心會、座談會等形式。《意見》則進一步繼續探索規范政黨協商形式，尤其是會議協商形式。《條例》則明確指出，政黨協商主要采取會議協商、約談協商、書面協商等形式。在地方性規范文件中，有的對政黨協商方式作了拓展，比如2011年頒發的《廣東省委政治協商規程》，除規定 《中國的政黨制度》白皮書所列舉的4種形式外，還增加了通報會，要求對于關系國計民生的重大問題，相關部門必須匯報有關情況，傳達精神。我們認為，規范政黨協商形式，重點要放在增強 “協商性”上，探索具有包容與開放特質的政黨協商方式，使每一個政黨都有表達和被傾聽的機會。

（五）政黨協商的結果

政黨協商的結果是指協商要達到的目標。政黨協商的假設前提是存在分歧，如何客觀地對待政黨協商過程中的分歧是決定政黨協商結果的基本態度。當然，這并不是說分歧可以無休止地繼續下去，因為政黨協商的目標是達成共識。如果協商不能適時地達成共識，那就不是政黨協商而是政治清議。因為中國共產黨和各民主黨派在根本利益上具有一致性，分歧一般都會隨環境的變化和協商的進行而消解，較好地實現分歧向共識的轉換。值得指出的是，“共識是合法決策的基礎”［16］，共識不等于決策。

有人認為，政黨之間沒有永恒的合作，只有絕對的競爭。我國政黨協商，這一既獨具中國特色又符合時代特點的協商民主形式，開辟了一條多黨合作的大道。隨著 《意見》有關要求的貫徹實施，凝聚著中國共產黨與各民主黨派政治智慧的政黨協商必將更加完善，必將在世界政治文明碰撞中散發出更加絢麗的光彩。

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（責任編輯：劉穎）

10.3969/J.ISSN.1672-0911.2015.04.027

D613

A

1672-0911（2015）04-0027-05

2015-06-20

王俊華 （1975-），女，上海市社會主義學院講師。