多措并舉推進常德小城鎮建設

【摘要】農村小城鎮建設已成為我國城鎮化建設最具活力的組織部分和主導力量，加快農村小城鎮建設，造就市區和小城鎮協調發展的新型城鎮體系，是推進常德市城鎮化進程，帶動農村經濟和社會發展的重要戰略措施，這也是擺在我們面前的需要認真研究的重要課題之一。最近，我們圍繞這個問題，先后到常德市多個鄉鎮進行了調查研究。調查中，既看到了常德市小城鎮建設快速發展的好形勢，也發現了一些問題，引發了一些思考。

【關鍵詞】小城鎮 協調發展 戰略措施

一、常德市小城鎮建設和發展現狀

截止2014年底，常德市鄉鎮數量達到200個，其中103個建制鎮，97個鄉。與2012年208個鄉鎮相比，減少了3個建制鎮（鼎城區武陵鎮、斗姆湖鎮，澧縣澧陽鎮）、5個鄉（武陵區東郊鄉、東江鄉、南坪崗鄉、護城鄉，澧縣澧澹鄉），改為街道辦事處。尤其突出的是，103個建制鎮中國家重點鎮17個、省級中心鎮9個、省級示范鎮2個、省級特色鎮14個、市級重點鎮10個。按各建制鎮2013年人口規模劃分，10～15萬人口的城鎮有3個，5～10萬人口的城鎮1個，2～5萬人口的城鎮13個，1～2萬人口的城鎮12個，人口規模不到1萬人的建制鎮74個。

近年來，常德市小城鎮建設和發展主要呈現以下幾個趨勢：

（一）統籌規劃意識“深入人心”，一把手積極主導

大部分建制鎮都非常重視發展規劃及編制工作，據有關數據，2014年將近一半的建制鎮投入近4000萬元開展了規劃編制工作。有的成立了鄉鎮規劃建設環保領導小組，配備了專門工作人員和辦公設施，明確了工作職責，為開展集鎮規劃編制和監督管理工作打下了良好的基礎。大部分鎮基本能按照規劃進行管理和監督，注重規劃的權威性，“規劃即法”的意識逐步樹立。

（二）基礎設施投入“全面開花”，成為落實規劃的最生動方面

近年來，市委、市政府高度重視小城鎮建設，重點實施了小城鎮污水處理廠配套管網建設，組織完善城鎮排水和污水處理專項規劃。十二五期間，全市小城鎮共建設污水管網項目121個，計劃建設總長度231公里，累計已完成116.9公里，完成投資1.39億元；正在建設小城鎮污水處理廠新建項目9個，新增污水處理能力2.29萬噸/日，總投資6000多萬元；啟動建設供水提質改造項目30個，供水管網新建改造項目48個，總投資30多億元；把公租房項目延伸到鄉鎮，預計3年內可基本解決全市200個鄉鎮基層科教衛干部的住房困難問題。

（三）管理模式“推陳出新”，探索規范化、標準化之路

部分集鎮成立了管理機構，有專門的城管工作人員和環衛保潔隊伍，落實了崗位責任制，有專門的城鎮執法人員，對本轄區的違法違章行為進行依法控制。部分條件成熟的城關鎮實施標準化城市管理，試點環衛清掃取得了較好的效果。各鎮立足實際，創新探索，實施社會化保潔、綠化，城鎮管理逐步走向規范，集鎮面貌有了較為明顯的好轉。

（四）部分鎮“差異化發展”明顯，打造特色，自成一派

部分建制鎮鎮域經濟基礎較好，產業支撐能力較強，對周邊形成一定的輻射能力，出現了一批明星鎮，如：陬市鎮、新安鎮、合口鎮、灌溪鎮、蔣家嘴鎮、太子廟鎮、新洲鎮、大鯨港鎮、桃花源鎮等，這些鎮大多數作為區域內的商業貿易中心、農產品加工中心，已初步形成有自己特色的城鎮產業。還有部分城鎮，精耕細作，差異化發展，逐步形成了鮮明發展特色，如張公廟鎮已成為葡萄生產集中區，蒙泉鎮、皂市鎮發展柑橘產業帶，南北鎮、壺瓶山鎮形成優質烤煙產業帶，維新主打特色旅游古鎮品牌等。同時，部分小城鎮呈現集群發展趨勢。以石板灘、蔡家崗、雷公廟等鎮為集群形成常澧工業走廊，以草坪、黃土店、滄山等鄉鎮為集群形成沿G207線的民間文化旅游線路，以謝家鋪、斗姆湖、許家橋、丁家港等鄉鎮為集群形成沿G319線的鄉鎮民俗飲食文化特色，以S306線鎮德橋、石公橋、周家店、蒿子港等鄉鎮為集群的小城鎮組團一體化發展格局基本確立。

二、制約常德市小城鎮建設和發展的主要原因

從發展規模和行政布局來看，“小而不強，多而不精”的窘境一直困擾小城鎮的發展。全市城鎮密度為每萬平方公里58個，這是全國城鎮密度每萬平方公里21個的2.8倍，平均每個建制鎮管轄地域僅172平方公里，發展空間和輻射區域狹小，城鎮功能發揮受到極大影響。實踐證明，一個小城鎮只有當鎮區人口超過5萬人才可以對周邊若干鄉鎮的經濟和社會發展起到明顯的帶動作用，而全市103個小城鎮中超過5萬人的只有4個，這不得不說是常德市小城鎮發展的最大軟肋。

從資金投入來看，目前常德市小城鎮建設的投資主體還是鎮政府，是典型的保運轉、保穩定的財政，建設資金捉襟見肘。鎮政府要拿出更多的錢來投入到小城鎮建設中來非常困難。同時，上級政策支持也非常有限，省市均沒有出臺相對固定的資金扶持政策，建制鎮只有達到上級部門規定的人口、經濟等規模才能爭取到一定額度的專項項目資金。由于國家建設項目少、基礎設施建設滯后等方面因素的制約，良性循環未能形成，也很難吸收社會資本投向小城鎮建設。

從產業發展來看，全市小城鎮三次產業結構不優，發展還很不平衡。工業經濟以“散、弱、小”的資源粗加工型企業為主，工業化水平較低，不能有效帶動一、三產業發展，制約了農村富余勞動力向城鎮轉移。農業產業比較分散，標準化生產、集約化程度較低，缺乏大型龍頭企業帶動。服務業發展層次較低，缺少規模大、實力強的商貿企業，基本上以個體商貿、批發零售為主，對城鎮發展的帶動力不足。

從城鎮管理來看，管理模式滯后。一是認識上的重建輕管現象一直存在。主要精力集中在找項目、籌資金、批土地、出形象上，疏于對道路、市場、垃圾中轉站、污水處理廠等公共設施的管理和維護，沒有成套的辦法，泥巴蘿卜吃一截擦一截。二是規劃、建設、管理等方面的專業人才匱乏，設備不夠。工作人員不能充分履行職能，以致在小城鎮建設過程中監督不力，集鎮無序建房等問題沒有得到有效管理。三是城市管理執法權還未延伸到鄉鎮一級。底氣不足，手段不硬，城鎮管理還停留在靠“嘴巴皮子”和“熟人面子”的階段。

三、加快發展常德市小城鎮建設的對策建議

相比城市的高速發展和快節奏生活，小城鎮有其自身的優勢：“慢”和“長”。“慢”，就是充分利用小城鎮的田園詩意和城市時尚，打造慢節奏、特色生活的立體空間。“長”，就是在新型城鎮化過程中盡量保護原生態和歷史文化血脈，不盲目大拆大建，不一味模仿重復，將“小城鎮建設”和“留住鄉愁”有效統一起來，保存本土文化的源遠流長。因此，常德市的小城鎮建設和發展應納入常德市的整體發展規劃，注重休閑生活和農業生產的并舉，產業發展和人民安居樂業的相融，人與自然的和諧發展。

（一）堅持輿論導向

充分發揮輿論的引導作用，形成廣泛共識。加快小城鎮建設是落實市委重大發展戰略的需要，是推進農村城鎮化的需要，是推進“三農”問題解決的需要，是擴大內需、應對金融危機的需要，也是抓好城鄉環境綜合治理的需要。根據常德實際，應堅持兩手抓。一手抓市、縣中心城市，完善功能，提升品味，增強輻射帶動能力；一手抓星羅棋布的小城鎮，堅持城鄉統籌、合理布局、政府主導、社會參與、創新體制、突出特色，把城鎮化與農村工業化、產業化有機結合起來，實現社會、經濟結構轉型，增強小城鎮的發展活力、發展后勁。

（二）堅持規劃導向

小城鎮建設必須堅持規劃先行。規劃要具有科學性、前瞻性，按照起點要高、規模適度、分步實施的要求，提高規劃水平。明確小城鎮的定位和發展方向，有所為有所不為，因地制宜、節約資源、突出特色、個性發展，體現地域特色、文化特色、生態特色，傳統建筑與現代建筑相結合，切實避免“千鎮一面”的雷同。按照“一鎮一特色，一鎮一風情，一鎮一產業”的新思路，高屋建瓴，統籌做好小城鎮發展規劃。把握好四個重點：一是突出小城鎮自身特點，體現自然特色、產業特色以及歷史文化底蘊等。二是搞好小城鎮功能分區，盡快實現控制性詳規全覆蓋。實現功能分區明確，交通流暢便捷。三是架構好小城鎮框架，膨脹城鎮規模，配套基礎設施和公共服務設施，增強小城鎮聚集能力。四是搞好建筑設計，重視外觀設計和色彩設計，要充分挖掘運用傳統、獨特的建筑元素，體現不同地域建筑文化特色、地方特色和強烈時代特色，通過不同的建筑風格體現各自的人文氣息。

同時合理確定小城鎮建設的選址、規模、標準和設施配置，把小城鎮建設成為布局合理、經濟繁榮、設施配套、功能完善、環境優美、管理有序的新型城鎮。一要搞好土地利用總體規劃，合理集約節約利用土地資源；二要搞好小城鎮建設總體規劃，包括控制性詳規、小區規劃、管理建設規劃以及基礎設施配套的規劃；三要搞好經濟社會發展規劃，將小城鎮規劃與產業布局規劃、教育規劃、區域交通規劃、歷史文化遺產保護規劃、基本農田保護規劃有機地銜接起來，更好地發揮小城鎮的基礎潛力、產業潛力。四要嚴格實行規劃控制，增強規劃的嚴肅性，保障規劃的連續性、權威性。

（三）堅持政策導向

充分發揮政策的威力和效應，推動小城鎮建設。一要制訂和落實優惠政策。進一步放寬農村居民到城鎮的入戶條件；在小城鎮范圍內收取的土地出讓收益、城市維護建設稅和配套費，除按規定上繳集中調劑使用的部分外，其余應全額返還給鄉鎮，用于小城鎮公用事業和公共設施的建設和維護；改革城鎮公共設施的價格機制，按照補償成本、合理收費、公平負擔的原則確定價格，逐步實行企業化運作；在符合土地利用總體規劃的前提下，允許不同集體經濟組織之間按照“等質等量，就近方便”的原則進行土地調整交換；運用災后重建的政策，加快城鎮基礎設施和學校、醫院等公共服務設施的建設步伐；充分運用村居民自治手段，推進小城鎮開發。二要建立財政引導、民間投入、外資進入的多元投入機制。應調整財政支出結構，資金向小城鎮建設傾斜；積極爭取信貸投入；實行以地生財、以財建鎮，最大限度盤活土地資源，以特許權經營（BOT）、轉讓資產權益（TOT）方式及資產收益抵押方式，籌集建設資金；經營好城鎮有形和無形資產，可將市政設施的使用權、經營權實行市場營運，通過轉讓、拍賣城鎮空間、廣告經營權、線路經營權、設施冠名權等獲得收益；積極利用世行貸款建設重點鎮，爭取供水設施和歷史文化名鎮專項資金扶持小城鎮；加大招商引資力度，引導個人和外商投資建設和經營自來水廠、燃氣、公共交通、垃圾和污水處理等城鎮基礎設施，或者經商興辦鄉鎮企業。

（四）堅持產業導向

興鎮必興業，興業才能強鎮。小城鎮發展必須以產業為依托。應當因地、因鎮制宜，找準主攻方向，發展主導產業，避免“小而全”。要通過產業布局、產業規劃、產業政策來引導集鎮的發展，制定有利于促進二、三產業集中的扶持政策，引導龍頭企業、經營者向小城鎮匯集，形成產業集中區，形成生產要素聚集地，既壯大鎮區經濟實力，又增強對農村經濟的輻射功能。

（五）堅持服務導向

拓展小城鎮的服務功能，使公共服務更好地覆蓋城鎮和農村。通過完善基礎設施，創造方便、舒適、優美的環境，改善生產生活條件。加強教育、衛生、文化、體育、市場等服務設施建設，大力發展小城鎮社會服務，拓展延伸服務范圍，擴大服務半徑，提升服務水平。為刺激小城鎮經濟活動、居民享受優質服務提供有效的保障。

（六）堅持管理導向

管理是城鎮建設發展永恒的主題。要加強城鄉環境綜合治理，重點抓好建筑管理、市政管理、綠化管理、環衛管理、環境管理、市場管理、交通管理等。努力促進管理的制度化、規范化、常態化。要從居民的教育抓起，增強環境意識、公德意識和管理意識。要從隊伍建設抓起，建立專人管、專人抓的常態機制。要從基礎設施配套抓起，完善城鎮功能。要從基層基礎抓起，強化社區管理，開展居民自治，提高管理的社會化程度。堅持依法治理、科學治理、綜合治理，加大對違法違章建筑的整治力度，規范小城鎮建設市場秩序。

參考文獻

[1]《加快小城鎮建設步伐》作者：侯建祥.來源：中華勵志網.

作者簡介：李啟君（1972-），女，常德鼎城人，經濟學副教授，中共常德市委黨校，研究方向：區域經濟等。