法律護(hù)航航道發(fā)展

《中華人民共和國(guó)航道法》于2015年3月1日起施行。我國(guó)近13萬公里航道的規(guī)劃、建設(shè)、養(yǎng)護(hù)、保護(hù)將有法可依。《航道法》的出臺(tái)，是航道事業(yè)、水運(yùn)行業(yè)發(fā)展的一座里程碑。

建國(guó)之初，我國(guó)有近17萬的內(nèi)河航道里程；但由于長(zhǎng)期缺乏有效的保護(hù)，跨、臨、欄缺乏有效協(xié)調(diào)，如今，我國(guó)現(xiàn)有內(nèi)河航道僅12.5萬公里，沿海航道約8000公里，總量?jī)H13萬公里左右。

作為水運(yùn)發(fā)展最重要的基礎(chǔ)條件，航道在綜合運(yùn)輸體系建設(shè)中經(jīng)濟(jì)效益和邊際輻射效益巨大，然而，航道保護(hù)問題卻一直沒有得到有效解決。《中華人民共和國(guó)航道管理?xiàng)l例》是國(guó)務(wù)院于1987年制定實(shí)施的航道保護(hù)法規(guī)，是二十多年來航道保護(hù)最重要的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)。與其他水資源利用均由法律規(guī)范相比，《條例》法律位階低且約束力較弱，對(duì)近年來的新問題、新情況缺乏有效規(guī)范，在此背景下《航道法》的出臺(tái)顯得尤為緊迫。

交通運(yùn)輸部部長(zhǎng)楊傳堂在對(duì)《航道法》草案進(jìn)行說明時(shí)表示，加強(qiáng)航道的規(guī)劃、建設(shè)和管理，將有限的航道資源保護(hù)好、利用好，對(duì)于發(fā)揮水運(yùn)比較優(yōu)勢(shì)、促進(jìn)水路運(yùn)輸業(yè)發(fā)展，進(jìn)而帶動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、推動(dòng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、形成新的區(qū)域增長(zhǎng)極具有重要意義。

補(bǔ)“短板”：填補(bǔ)綜合交通法律體系空白

從交通領(lǐng)域法律建設(shè)來看，《航道法》填補(bǔ)了交通法律體系的空白。“在現(xiàn)有的五種運(yùn)輸方式里，只有航道保護(hù)缺乏法律規(guī)范，因此，該項(xiàng)法律的出臺(tái)對(duì)于完善綜合交通運(yùn)輸法律體系具有重要意義。”交通運(yùn)輸部水運(yùn)局副局長(zhǎng)謝曼瑩表示。

交通運(yùn)輸部法制司副司長(zhǎng)魏東評(píng)價(jià)，“《航道法》出臺(tái)的重要意義著重體現(xiàn)在四個(gè)方面，即有利于從法律制度上保障航道建設(shè)養(yǎng)護(hù)的資金來源；有利于對(duì)航道作為戰(zhàn)略資源的保護(hù)和利用；有利于促進(jìn)我們水路運(yùn)輸事業(yè)的發(fā)展，進(jìn)而促進(jìn)綜合運(yùn)輸體系的構(gòu)建；有利于推進(jìn)與航道有關(guān)的國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略和對(duì)外開放的需要。”

在內(nèi)容上，《航道法》完善了航道規(guī)劃的規(guī)定，充實(shí)了航道建設(shè)、養(yǎng)護(hù)的規(guī)定，強(qiáng)化了航道保護(hù)制度，并對(duì)違法行為的法律責(zé)任作了規(guī)定。

其中，對(duì)于航道資源的保護(hù)，《航道法》條款設(shè)計(jì)從三個(gè)方面規(guī)范了航道資源保護(hù)，一是（橋梁）跨越、（地下管道）穿越，二是臨近江河湖泊的航道邊緣地帶建筑設(shè)施，三是三峽大壩、葛洲壩等攔河建筑建設(shè)。

資金：以財(cái)政為主渠道保證資金鏈

《航道法》第四條規(guī)定：“國(guó)務(wù)院和有關(guān)縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和航道建設(shè)、養(yǎng)護(hù)的需要，在財(cái)政預(yù)算中合理安排航道建設(shè)和養(yǎng)護(hù)資金。”

從法律制度上保障航道建設(shè)養(yǎng)護(hù)的資金來源，魏東認(rèn)為主要是考慮到航道作為重要的公益性基礎(chǔ)設(shè)施，建設(shè)養(yǎng)護(hù)投入大，且需要持續(xù)投入、長(zhǎng)期的維護(hù)。國(guó)家把財(cái)政渠道作為主渠道來保證資金鏈，有助于保證航道正常維護(hù)。

而對(duì)于航道航道建設(shè)養(yǎng)護(hù)資金所產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，謝曼瑩分析，養(yǎng)護(hù)資金的建設(shè)，可能在解決一個(gè)礙航閘壩上投資較大，但它能解決一條河流的水運(yùn)通道問題，看似影響一個(gè)點(diǎn)，實(shí)則影響一條河流；看似在一點(diǎn)投資比較大，但對(duì)于幾百公里、上千公里資源的合理利用，又是最經(jīng)濟(jì)的，投入產(chǎn)出是高的。

項(xiàng)目建設(shè)審核：前置條件≠一票否決

《航道法》第二十八條規(guī)定：“建設(shè)與航道有關(guān)的工程，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)在工程可行性研究階段就建設(shè)項(xiàng)目對(duì)航道通航條件的影響作出評(píng)價(jià)，并報(bào)送有審核權(quán)的交通運(yùn)輸主管部門或者航道管理機(jī)構(gòu)審核。”除特定項(xiàng)目外，“未進(jìn)行航道通航條件影響評(píng)價(jià)或者經(jīng)審核部門審核認(rèn)為建設(shè)項(xiàng)目不符合本法規(guī)定的，負(fù)責(zé)建設(shè)項(xiàng)目審批或者核準(zhǔn)的部門不予批準(zhǔn)、核準(zhǔn)，建設(shè)單位不得建設(shè)。”同時(shí)，法律第三十九條對(duì)違法開工建設(shè)行為的處罰作出了具體的規(guī)定。

不經(jīng)批準(zhǔn)、核準(zhǔn)不得開工建設(shè)是否意味著“一票否決”？針對(duì)這一問題，法工委民法室主任段京連表示，“這是一項(xiàng)前置條件而非一票否決。在工程建設(shè)中必須考慮通航條件論證，但如果規(guī)劃設(shè)計(jì)不符合通航要求，建設(shè)單位可以再補(bǔ)充、再研究、再修改，并不會(huì)一票否決。

此外，他澄清，這條規(guī)定也不屬于新增新政審批。“過去的新政審批，不符合條件就不許可，但新法的規(guī)定是允許修改、允許反復(fù)報(bào)材料，直到符合通航條件。” 前置條件的設(shè)置與法律責(zé)任的規(guī)定體現(xiàn)了多方面平衡、綜合利用水資源，實(shí)現(xiàn)效益最大化。

禁采：非法采砂最高罰款30萬元

《航道法》第43條規(guī)定，在河道內(nèi)依法劃定的砂石禁采區(qū)采砂、無證采砂、未按批準(zhǔn)的范圍和作業(yè)方式采砂等非法采砂的，依照有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定處罰。違反本法規(guī)定，在航道和航道保護(hù)范圍內(nèi)采砂，損害航道通航條件的，由負(fù)責(zé)航道管理的部門責(zé)令停止違法行為，沒收違法所得，可以扣押或者沒收非法采砂船舶，并處五萬元以上三十萬元以下罰款；造成損失的，依法承擔(dān)賠償責(zé)任。

“除建筑物對(duì)航道的破壞以外，非法采砂對(duì)航道的影響是最嚴(yán)重的，是航道保護(hù)的根本問題之一”，謝曼瑩說。

非法采砂者受利益驅(qū)動(dòng)，在航道內(nèi)采砂，一會(huì)造成河道偏移，破壞航道；二會(huì)帶來廢棄物就近拋棄，影響航道等級(jí)；三會(huì)形成沙包，影響航行船舶安全。

復(fù)航：需滿足自然資源、經(jīng)濟(jì)需求兩項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)

《航道法》第37條規(guī)定，本法施行前建設(shè)的攔河閘壩造成通航河流斷航，需要恢復(fù)通航且具備建設(shè)通航建筑物條件的，由發(fā)展改革部門會(huì)同水行政主管部門、交通運(yùn)輸主管部門，提出恢復(fù)通航方案，報(bào)本級(jí)人民政府決定。

“金沙江上，一個(gè)溪洛渡的樞紐沒有建通行設(shè)施，整個(gè)上游的航道就中斷了，七百多公里的航道資源就沒有了。”由于此前《條例》的約束性較弱，一些不符合通航標(biāo)準(zhǔn)的攔、跨、臨航道工程已經(jīng)建成，據(jù)悉全國(guó)4186座航道上攔河建筑物中，能正常使用過船設(shè)施的僅621座。