廉政治理中的監督真空與距離問題探析——以紀檢監察派駐體制為例

徐理響，時志遠，田俊峰

（1.安徽大學 社會與政治學院，安徽 合肥 230601；2.中共安徽省紀委、省監察廳派駐省民委紀檢組、監察室，安徽 合肥 230001）

一個現代的國家，理應當是廉潔的國家，廉政治理現代化構成國家治理現代化的重要組成部分。如何構建科學、合理、有效的廉政治理體系，提升廉政治理能力，是世界各國和地區反腐敗實踐中的重要議題。在當代中國的廉政治理中，長期以來，一直存在著“同級監督太軟，上級監督太遠”的現象，監督真空與監督距離問題十分突出，嚴重制約著廉政治理與反腐敗的績效，迫切要求進一步優化廉政治理體系，提升廉政治理能力。

從當代中國廉政體系的宏觀架構來看，業已形成了系統化的權力監督機制，主要有人大監督、行政監察、司法監督以及中國共產黨的紀檢監督等。從這些監督機制在當下實踐中的功能發揮和績效來觀察，以行政監察和黨的紀檢監督合署辦公后形成的紀檢監察部門事實上發揮著主導作用，它是當下人們最為熟識的、也是最具威懾力的中國特色的廉政治理與反腐敗機構。因此，本文以紀檢監察派駐體制為例，闡述中國在廉政治理現代化過程中，對于化解監督真空與監督距離所作的努力和探索，梳理當前的問題，進而探討如何進一步推進中國廉政治理體系與治理能力的現代化，提升廉政治理的績效。

一、廉政治理中的監督真空與距離問題

廉政治理，“從根本上來說，就是要回答如何打造制度的籠子，有效管住官員手中的權力。從功能性角度來說，就是治權”[1]。治理權力首要步驟即是要構建國家的反腐敗機構，“反腐敗機構是國家廉政體系的核心支柱，是履行反腐敗職能的根本力量保障”[2]。但對于反腐敗機構功能作用的發揮，一是存在著敢不敢監督，或者說有沒有權力監督的問題，二是存在著有沒有能力監督、能不能監督到的問題，在實踐中突出地體現為監督真空與監督距離問題。

所謂監督真空，即在權力監督實踐中，受多元因素的影響，經常存在著或事實上存在著某些不受監督的對象。監督真空的存在，往往是由于廉政機構在體制上的獨立性、自主性困境造成，或者是由于處于同一權力與利益體系中，而“不愿監督”，或者是由于存在制度或事實上的權力隸屬關系，而“不能監督”，甚至“不敢監督”。所謂監督距離，則指涉的是廉政機關權力的滲透性問題。監督距離，可以是“物理距離”，也可以是“技術距離”“時效距離”。“物理距離”，即由于監督層級和權力范圍的原因，廉政機關難以做到對所有被監督對象的“事事”“時時”監督，甚至遠離監督對象；“技術距離”，即廉政機關基于專業經歷與知識結構，對于對被監督對象了解有限，難以對其實施有針對性的監督，造成監督困難；“時效距離”，是指廉政機關的監督往往是“事后”的糾錯式監督，難以做到“事前”“事中”“事后”的全程監督，消解了監督的效果。

從世界各國(地區)廉政治理的實踐來看，確保權力監督機構的獨立性、自主性，以及賦予與之相匹配的權力，是化解監督真空與距離問題的普遍選擇。如美國1978年在29個聯邦政府行政部門設置了監察長辦公室，1988年，進一步增加到57個。[3]美國的監察機關雖然是設在聯邦行政機關內部，但實際上其獨立性、自主性和權力地位是有充分保障的。根據1978年通過的《監察長法案》，監察長由總統任命，并經國會參議院同意，向總統和國會負責。總統如果要罷免監察長，必須向國會說明理由并加以證明。監察長直接向其上級首長負責，獨立行使職權，不受任何干擾。[4]除了監察長的設置外，美國還建立了諸如政府道德署和獨立檢察官這樣的專事政府廉政建設和權力監督的機構。政府道德署主任由參議院建議和同意，總統任命，任期5年。而獨立檢察官是專門對某一高級行政官員的貪污、受賄或其他違法失職行為進行調查起訴的臨時性官員。正如其名稱所表達的，獨立檢察官的重要特征即在于高度的獨立性。英國的嚴重欺詐局（或譯反貪污賄賂局），原先設立在警察機構，但正是由于其獨立性、自主性的體制制約，效果不佳，因此，1987年經英國議會批準正式建立了總檢察長領導下的嚴重欺詐局，直接立案偵查起訴發生在英格蘭、威爾士、北愛爾蘭等地的500萬英鎊以上的重大和復雜的貪污、賄賂和洗錢案件。[5]還如英國在議會中設立的行政監察專員制度，為了確保行政監察專員的獨立性，1967年下議院立法規定，英國在下議院設監察專員1人，由首相提名，女王任命，向議會負責，同時行政監察專員可以終身任職直至年滿65歲退休。[6]還諸如香港的廉政公署，之所以能夠在香港權力監督方面發揮巨大的作用，其奧妙就在于體制的獨立性，“廉政公署是獨立于政府體制之外的機構，它不隸屬于任何政府機關。”[5]

觀以當代中國的廉政治理改革，化解監督真空與距離困境，也一直是改革的主要目標。以紀檢監察體制為例。新中國成立初黨的紀委由于只是各級黨委的一個工作部門，監督真空問題凸顯；“高饒事件”后，成立的中央和地方各級黨的監察委員會的獨立性、自主性和權力有了明顯的提升，在黨內的地位由黨委工作機構上升為黨的領導機構；1982年中共十二大通過的黨章正式確立了黨的紀委雙重領導體制，相對于附屬性紀檢體制，無疑是一種改進，有助于提升紀檢機關的獨立性。但在雙重領導體制下，紀檢監察機關既要接受上級紀檢監察機關的領導，亦要接受同級黨委和政府的領導。從權力距離和關聯性來看，權力隸屬的天平實際上向同級黨委和政府傾斜。這就使得紀檢監察機關的獨立性與權力性在同級黨委和政府面前依然受到制約，難以實施真正有效的監督，一定程度上依然難以實質性解決“不能監督”“不敢監督”的監督真空困境，也即所謂的“同級監督太軟”的問題。“對下級組織和普通黨員監督容易，對同級黨委及其成員則很難監督”[7]。而作為對“同級監督太軟”的彌補，上級的監督又面臨著“太遠”的監督距離困境。從紀檢監察權力層級來看，越往上，顯然監督的對象越多，范圍越廣，監督的“物理距離”也越遠。同時，基于當前特定的發展階段，黨和政府承擔的職能還相當繁多，不少部門行業特色明顯，專業性強，監督的“技術距離”“時效距離”問題也非常突出。

基于反腐形勢的嚴峻性和現有廉政治理績效的現狀，如何進一步優化紀檢監察雙重領導體制，化解監督真空與距離，依然是當下中國廉政治理改革的核心任務。

二、監督真空與距離化解的探索：紀檢監察派駐機構的統一管理和全覆蓋

根據黨章的規定，黨的紀委根據工作需要，可以向黨和國家機關派駐紀檢組或紀檢員。根據《行政監察法》的規定，縣級以上地方各級人民政府監察機關根據工作需要，可以向政府所屬部門派出監察機構或監察人員。向黨和國家機關派駐紀檢監察組或紀檢監察員，是紀檢監察機關履行監督職責的重要機制和有力抓手。從權力的滲透性來看，紀檢監察派駐機構顯然有助于縮短監督距離，實現“全程”“全方位”監督。但長期以來，紀檢監察派駐體制一直存在兩個問題：一是雙重領導體制所導致的“難以監督”問題，二是紀檢監察機構組織建設還難以實現派駐全覆蓋。在雙重領導體制下，紀檢監察派駐機構既接受派出機關的領導，亦同時接受所駐在部門的領導，這實際上使其監督功能的發揮存在體制限度，特別是難以對駐在部門主要領導干部進行監督。是故，中共十五屆六中全會決定，“紀律檢查機關對派出機構實行統一管理”；中共十六大也提出，加強對權力的制約和監督，改革和完善黨的紀檢體制。在這種情境下，2002年10月28日中央紀委、監察部召開派出機構統一管理試點工作會議，宣布對駐衛生部、國家藥品監督管理局和國家工商行政管理總局的紀檢監察機構實行統一管理試點。2004年4月5日中共中央辦公廳、國務院辦公廳轉發《中央紀委、中央組織部、中央編辦、監察部關于對中央紀委監察部派駐機構實行統一管理的實施意見》的通知，宣布全面實行對派駐機構統一管理，即將派駐機構由中央紀委監察部和駐在部門雙重領導改為由中央紀委監察部直接領導。統一管理后，派駐機構實施監督和查辦案件工作直接受中央紀委監察部領導，重要情況和問題直接向中央紀委監察部請示、報告，從而強化對派駐在的部門黨組和行政領導班子及其成員的監督。紀檢監察派駐機構的統一管理，充分展現了反腐敗形勢下紀檢監察機關獨立性與自主性的提升。

派駐機構“內嵌”于駐在部門，實現“全程”“全方位”的預防監督，有助于化解“難以監督”的監督距離困境。在現有的權力監督與反腐敗機制中，無論是司法機關的立案偵查與審判，紀檢監察機關的立案調查，還是巡視制度，都主要側重于“事后”的糾錯與追懲，而派駐機構則“內嵌”于駐在部門，全程、全方位參與所在部門的決策與執行，具有預防性的“事前”“事中”監督功能，有助于化解監督中的“物理距離”與“時效距離”問題。同時派駐機構“內嵌”于所派駐的部門，對所駐在部門業務領域熟悉，信息掌控及時、全面，監督功能，特別是預防性監督功能更容易發揮，有助于化解“技術距離”困境。

派駐機構統一管理，有助于化解“不能監督”“不愿監督”“不敢監督”的監督真空困境。長期以來，紀檢監察部門對下級黨政機關和普通黨員干部監督易，對同級黨委政府及其主要成員則監督難，實際上總是存在著某種不受監督的組織和不受監督的黨員干部。監督真空的存在，使得紀檢監察監督的重點對象并未得到有效監督。派駐機構的統一管理，體制獨立性的增強，顯然有助于強化對駐在部門黨組和行政班子的監督，化解監督真空問題。

中共十八大以來，中共中央強力推進黨風廉政建設和反腐敗工作。中共十八屆三中全會明確提出要改革黨的紀檢體制，健全反腐敗領導體制和工作機制，全面落實中央紀委向中央一級黨和國家機關派駐紀檢機構，實行統一名稱，統一管理，強調派駐機構對派出機關負責，履行監督職責。2014年底，中央紀委向中辦、國辦、中組部、中宣部等7個中央和國家機關新設了派駐機構，至此，中央紀委派駐機構達到59個。2015年4月中共中央辦公廳印發了《中央紀委派駐紀檢組組長、副組長提名考察辦法（試行）》。這些無疑都旨在進一步推進紀檢監察派駐體制的優化和完善，化解監督真空與距離，提升廉政治理的績效。

三、監督真空與距離化解中的問題：派駐機構的職能定位與治理機制

透明國際在長期的反腐敗跟蹤研究中提出，一個國家或地區的廉政體系決定了其反腐敗成效，缺少了任何一個廉政治理要求，反腐敗都不能取得成功。[8]客觀上看，我國已經建立了體系化的廉政治理結構，但這些治理結構的反腐功能發揮和績效與社會的期待還有一定的差距，監督真空與距離問題并沒有徹底解決。究其原因，固然有制度、法治等宏觀治理結構方面的因素，但從微觀治理機制來看，相關廉政機構的具體功能定位與體制關系不清是直接的制約性因素。以紀檢監察派駐體制為例：

第一，職能“越位”和“錯位”問題。科學的廉政治理體系首先有賴于廉政機構的合理功能定位。紀檢監察派駐機構“內嵌”于所派駐部門之中，優點在于能夠做到“時時”“事事”的“參與性”監督，能夠做到全程、全方位的監督，有助于“事前”“事中”的預防性監督。但這種“參與式”監督，也極容易出現派駐機構的職能“越位”和“錯位”問題。如有的紀檢組組長既負責紀檢監察工作，又負責所駐在部門的其他業務，分管和聯系駐在部門的一些內設和下級機構，分管了過多的與紀檢監察業務無關或相關度并不直接的工作，造成職責不清，“主”“副”不明；有的派駐機構承擔著部門內諸如信訪處理、政風行風評議、黨紀教育等諸多具體事務，甚至承擔具體業務，以至于變成糾風部門、執法檢查部門、效能監察部門，分管越來越多，外延不斷擴大，主業則不斷縮小。職能“越位”與“錯位”，既不利紀檢監察功能的發揮，同時也削弱了派駐機構統一管理所帶來的體制與利益獨立性的優勢。

第二，體制獨立性與利益分離性程度問題。體制的獨立性和利益的分離性，是廉政機構功能發揮的關鍵因素。統一管理后，派駐機構雖然權力直接來源于派出機關，體制和利益上獨立于駐在部門，但在日常管理、業務處理、權力利益等方面實際上又與駐在部門有著千絲萬縷的聯系，有的甚至形成依附性關系，一定程度上又削弱了其體制上的獨立性。如在工作職責和工作關系上，派駐機構的獨立職責少，多為參與、協助、配合、承辦，既涉及到與派出機關的關系，也涉及到與所駐在部門的關系，左右為難，無所適從，獨立程度實際上相對有限；如派駐紀檢組組長是所駐在部門的黨組成員，紀檢組的重點監督對象實際上就是部門黨組，這就面臨“同體監督”問題；同時還要受駐在部門黨組書記領導，監督者與被監督者關系倒置；如在駐在部門班子中，紀檢組組長的排名一般都比較靠后，在現行的政治與行政體制下，使得紀檢組在信息掌控、監督操作方面存在實際困難。

第三，銜接的體制與機制問題。廉政治理不僅是廉政機構的建設問題，還涉及到整個廉政體系的優化。將派駐機構由派出機關和駐在部門雙重領導改為由派出機關直接領導，目的在于削弱、消除派駐機構對所駐在部門的依附關系。從形式上看，派駐機構獨立性癥結在其與所駐在部門間的關系上，但實際上改革的核心在于如何實現派出機關對派駐機構的直接領導。上級紀檢監察機關如何在思想上、工作上、組織上和后勤保障上加強對派駐機構的統一管理，具體監督過程中與派駐機構間如何分工、合作，實現信息共享，有機銜接，這些目前都缺乏具體的操作辦法和配套制度，從而使得派駐機構與派出機關和駐在部門間的關系天平仍然偏向駐在部門。

可見，從形式上看，統一管理和全覆蓋后，派駐機構的特點與優勢是明顯的，既具有權力監督機構所應有的體制獨立性、自主性優勢，亦具有“內嵌式”“參與式”監督之優點。但從實際運作中來看，“內嵌”于所駐在部門，參與部門決策與執行全過程，也容易造成權力與利益的交織，如果沒有更為完善的具體的制度、體制與機制設計，可能又會消減體制獨立性的優勢。因此，監督真空與距離的化解，不僅需要宏觀上科學的頂層設計，還需要微觀上更為合理的具體治理機制的完善。

四、監督真空與距離化解的再思考：廉政治理機制的具體化、程序化、制度化

監督真空的化解，需要廉政機構的高度獨立性、自主性，排除權力隸屬的可能；監督距離的化解，則需要的是廉政治理權力的高度滲透性，避免監督者與被監督者的監督距離“隔離”。然而實踐中，化解監督距離，需要“內嵌式”“參與式”監督，而這又往往容易造成監督者與被監督者的權力與利益交割，影響廉政機構的高度獨立性。因此，在當前我國廉政治理體系優化和完善中，一方面，要加強宏觀制度和法治建設，提升廉政機構的體制獨立性，賦予其應有的權力權限，增強權力監督的可行性與威懾性；另一方面，亦要通過微觀的治理機制的具體化、程序化、制度化，既能實現“內嵌式”“參與式”監督的“時時”“事事”監督效應，又能確保監督者與被監督者的權力分離與利益區隔，實現監督真空與監督距離的雙重化解。

對于紀檢監察派駐體制來說，顯然，化解雙重領導體制下所存在的監督真空與距離困境，構成其產生、改革與發展的內在機理，也構成其合理化與完善化的評判標準。因此，一方面要充分開拓和發揮作為派駐機構所具有的“內嵌式”與“參與式”監督的優點，探索針對不同層級、部門特征的合理、有效派駐模式，推進全覆蓋，化解監督距離困境；另一方面要繼續通過完善派駐機構統一管理，構建基于“內嵌”的獨立性機制，夯實作為權力監督與反腐敗機構應有的獨立性、自主性與權力性優勢，化解監督真空困境。

第一，進一步厘清與派出機關和駐在部門的關系。從與派出機關的關系上看，要進一步將派駐機構統一管理具體化、程序化、規范化，強化派出機關對派駐機構領導與直接指導的力度，建立派駐機構與派出機關間信息交流與共享，領導與工作指導的制度化平臺機制，明確派駐機構和派出機關在日常監督和案件檢查中的職責關系。從與駐在部門的關系來看，要提升紀檢組組長的規格，進一步明確派駐機構對駐在部門的監督權限，明確駐在部門黨組和行政領導班子配合派駐機構的被監督義務和問責機制。

第二，理清職責定位，突出監督主業，防止職能“越位”和“錯位”。對派駐機構的功能進一步明確化：一是從積極意義上強化監督主業，明確職責義務，通過科學、合理的績效考核指標體系的建立，督促派出機構將對駐在部門工作的全程、全方位監督作為基本職責，充分發揮其應有的功能；二是從消極意義上列出權力禁入清單，禁止派駐機構承擔與其監督主業無關，或會干擾其監督主業充分發揮的業務，防止出現與駐在部門間的權力與利益關聯。

第三，根據不同地區、不同部門、不同層級，探索合理、有效的派駐模式。在派駐機構實行統一管理的大原則下，應根據各地、各個部門、各個層級的不同情況，探索“點派駐”“面派駐”“點面結合”的不同派駐模式。相對于“一對一”的派駐模式，“面派駐”的“大紀檢組”形式，一是有助于集中紀檢監察力量，二是可以提升紀檢組組長的規格，三是有助于統一管理的真正實現。[9]不過“大紀檢組”也可能會使派駐機構難以融入被監督部門，客觀上又形成監督距離困境。因此，可考慮對一些層級高的地區，權力大、利益復雜的部門實行重點的“點派駐”，而對于層級低的地區，一些權力不大，利益單純的部門可探索“面派駐”的形式等。

第四，探索科學、合理的派駐機構績效考核機制。科學合理的職能定位與績效考核體系是派駐機構健康發展的基礎。一是在功能定位上，應強化派駐機構預防監督功能。建立以預防為主的職能模式，是由腐敗的演進規律與廉政建設的基本態勢、派駐機構的比較優勢以及權力制約的基本規律所決定的。[10]二是在績效考核體系上，強化其違紀違法線索發現功能，重大問題發現不了就是失職，發現了沒有如實反映就是瀆職。三是合理確定派出機關和駐在部門在派駐機構干部評價和工作評價中權重，使派駐機構對所駐在部門做到敢于監督，有案必報。

第五，加強派駐機構的組織建設。首先要進一步完善紀檢組組長的提名與考察辦法，落實紀檢組組長、副組長的提名考察以上級紀委會同組織部門為主，以提升派駐機構的獨立性，化解監督真空。其次要拓寬紀檢組組長、副組長的選人視野和用人渠道。由于紀檢監察派駐機構派駐于特定職能部門，即需要專業的紀檢監察知識與經驗，亦需要熟知所駐在部門相關業務的流程與特點，這樣有助于化解監督距離問題。因此派駐機構在選人用人方面應綜合考慮上述監督特點的需要，既要考慮派駐人員要有一定的紀檢監察知識與經驗，亦應考慮其對派駐部門相關行業的知識儲備和從業經歷優勢，同時也要重視所派駐人員與所駐在部門無直接利益關聯性等。

總之，廉政治理現代化的核心問題在于如何切實化解監督真空與距離的問題。監督真空與距離的化解，既需要宏觀制度與體制的頂層設計，也需要具體的體制機制完善，使廉政機構真正能夠做到“敢于監督”“能夠監督”，唯此，國家的廉政治理體系才能夠真正有效運轉起來，充分發揮其應有的特點和優勢，提升廉政治理的績效。

[1]付文科.廉政治理：國家治理能力現代化的門階條件[J].桂海論叢，2014（5）.

[2]宋偉.亞太國家和地區廉政治理比較研究—以新加坡、中國香港、美國、韓國為例[J].國外社會科學，2014（5）.

[3]中央紀委宣教室.國（境）外廉政建設與反腐敗考察研究[M].北京：中國方正出版社，2007：114.

[4]李秀峰.廉政體系的國際比較[M].北京：社會科學文獻出版社，2007：38-39.

[5]侯志山.外國行政監督制度與著名反腐機構[M]北京：北京大學出版社，2004：33.

[6]李秀峰.廉政體系的國際比較[M].北京：社會科學文獻出版社，2007：96.

[7]候遠長，等.中國權力監督論[M].鄭州：中原農民出版社，1993.

[8]Jeremy Pope. Confronting Corruption： The Elements of a National Integrity System [J]. Berlin： Transparency International, 2000.

[9]潘加軍，鞠連和.紀檢監察派駐機構統一管理模式分析[J].中州學刊，2010（6）.

[10]陳宏彩.預防還是治療：紀檢監察派駐機構職能辨析[J].社會主義研究，2013（5）.