農村集體建設用地流轉制度變遷及創新

摘要：農村集體建設用地流轉既是對原有土地使用權的突破，也是新的有償、有限期、可流動的集體建設用地制度的確立。本文力求通過對農村集體建設用地流轉制度變遷的內外動因、變遷機遇與障礙等方面的分析，從體制上優化集體建設用地流轉。

關鍵詞：農村集體建設用地；流轉；制度變遷；制度創新

中圖分類號： F301 文獻標識碼： A DOI編號： 10.14025/j.cnki.jlny.2015.06.071

1 農村集體建設用地流轉制度變遷的主要動因

制度變遷的動因可以劃分為內動因和外動因，或者內動力和外動力。內動因是除去變遷主體的作用，制度內部推動制度變遷的力量；外動因是指變遷主體從事變遷的動力。農村集體建設用地流轉制度的變遷是內動因和外動因共同作用的結果。

1.1 集體建設用地流轉制度變遷的內動因

集體建設用地流轉制度的變遷首先是流轉制度本身內部需求的結果。農村集體建設用地流轉制度的變遷產生于流轉主體對流轉制度變革的需求。一方面，建設用地尤其是其導致的農村集體建設用地地價的攀升提高了農村集體對集體建設用地收益的預期，從而導致農村集體產生相應的制度安排的需求；另一方面，日益攀升的地價導致用地成本的增加，這也導致了用地者對集體建設用地代替城市建設用地制度的需要。而各地相繼出現的集體建設用地流轉的事實正是對這一需要的有力證明，這種需求會引導制度的創新。

流轉制度的不均衡性是流轉制度變遷的又一內動因。所謂制度均衡是指人們在既定的制度安排和制度結構狀態下處于一種滿意狀態，不具有改變現狀的動機或者力量，制度從總體上處于邊際效應等于邊際成本的狀態。在我國，現行的集體建設用地流轉制度處于非均衡的狀態。現行的集體建設用地流轉制度結構的凈收益小于另一種可供選擇的集體建設用地流轉制度安排，即現實中已經出現了一種可以獲利更多的機會，這種機會導致人們對此擁有強烈的追求動機。但是由于現行的流轉制度政府主導型的性質造成了集體建設用地流轉制度需求大于實際制度供給，流轉制度供給不足。因此，舊制度的非均衡性成為流轉制度變遷的根本原因。

1.2 集體建設用地流轉制度變遷的外動因

外動因是主體追求利益的力量，流轉相關主體對利潤最大化的追求必然導致農村集體建設用地流轉制度變遷。隨著我國社會經濟的快速發展和城市化的快速推進，城市建設對土地的需求不斷擴大，土地尤其是建設用地的稀缺性表現得更加明顯，在城市建設用地不足以滿足城市建設對土地需求的情況下，人們將目光轉向農村集體建設用地，農村集體建設用地的資產性質隨之顯現，農村集體建設用地的地價隨之攀升，地價的升高成為農村集體建設用地的外部利潤。因此相關主體在外部利潤的驅動下去尋求另一種新的制度安排，進而誘發流轉制度的變遷。

相關制度的變革為農村集體建設用地流轉制度變遷創造了條件。戴維斯和諾斯認為，一種新的制度安排只有在這樣兩種情況下才會發生：一是創新改變了潛在的利潤；二是創新成本的降低使制度安排的變遷合算了。因此，一種制度變遷不僅僅取決于潛在利潤的存在，還取決于收益成本分析，只有這種制度變遷有利可圖，制度變遷才會發生。我國當前科技、產品價格、市場秩序等方面的變革和發展都在一定程度上影響著農村集體建設用地流轉制度的收益和成本之間的比值，從而為集體建設用地流轉制度的創新帶來新的獲利機會。因此，相關制度的變革都可以視為集體建設用地流轉制度變遷的外部誘因。

各地開展的流轉實踐加速了流轉制度的變遷。實踐中集體建設用地流轉對經濟增長、增加流轉主體收益、提高社會總體福利水平等方面所產生的積極影響對流轉制度改革和創新產生了重要的影響，使人們看到農村集體建設用地流轉制度所產生的積極效應大于其所產生的負面影響，并且也加速了集體建設用地流轉制度由禁止向允許轉變的過程，因此成為集體建設用地流轉制度變遷的推動器。

2 農村集體建設用地流轉制度變遷面臨的機遇及障礙

2.1 集體建設用地流轉制度變遷面臨的機遇

就目前情況來看，集體建設用地流轉制度變革面臨有利的內外部環境，這些環境在很大程度上促進了農村集體建設用地流轉制度的變革。一是近年來，隨著各地集體建設用地流轉規模的擴大，中央政府對集體建設用地流轉的態度已經從原來的嚴格限制變為支持各地在規范流轉的基礎上積極推進集體建設用地流轉，尤其是十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》關于“在符合規劃和用途管制的前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價”的規定，為我國農村集體建設用地流轉創造了良好的環境；二是近年來全國各地積極推進農村集體建設用地流轉的實踐積累了豐富的操作經驗、操作程序和辦法，這些操作為推進流轉制度變革打下了堅實的基礎；三是全國許多地方試點嘗試建立的地方流轉法規為改革和完善流轉制度奠定了基礎。

2.2 集體建設用地流轉所面臨的隱形流轉的路徑依賴

由于特定集團的利益、不完全市場以及收益遞增等因素的影響，隱形流轉的路徑依賴在實踐中表現的非常明顯，成為影響流轉制度變遷的主要障礙因素之一。中國尚未建立集體建設用地公開流轉市場，大量的集體建設用地流轉仍然是一種私下行為，形成了隱形的集體建設用地流轉市場。隱形流轉主要有以下幾種途徑：一是以拍賣、租賃、聯營、承包等形式實現流轉；二是以規劃修建中心村或者居民點或者以聯建的名義開發小產權房并出售給非本集體成員的形式；三是以出租、入股、轉讓或者建立土地基金會的形式招商引資，發展產業經濟。雖然少數地方出臺了地方性流轉辦法，意圖將集體建設用地流轉由隱形推向公開，并對流轉辦法做出了規范，但是在實際的操作過程中這些地方性法規卻沒能或者只能在很小的程度上被真正采用，大部分地區新發生的流轉行為仍然保持著原來的做法。這表明，目前政府法規還難以對新發生的流轉行為發揮規范和糾正的作用，還沒有達到可以打破集體建設用地私下交易流轉的操作方式。endprint

3 優化農村集體建設用地流轉制度創新的路徑選擇

3.1 建立健全集體建設用地流轉法律法規

國家應在現有的相關規章制度的基礎上，參考各地集體建設用地流轉試點的經驗教訓，建立健全農村集體建設用地流轉法律法規，從國家的法律層面上搭建流轉法律平臺，對農村集體建設用地流轉運作進行約束和管理，對流轉的原則、范圍、操作程序、收益分配等進行詳細的規定和規范，逐步形成一套完整、嚴格的法律法規體系，為集體建設用地流轉提供合法、正常發展環境的同時，促進集體建設用地流轉規范有序發展。

3.2 繼續發揮地方政府和流轉微觀主體推動流轉制度改革創新的作用

隨著中央政府分權改革的進一步推進，地方政府在集體建設用地流轉制度變遷中扮演著重要的角色。各地流轉實踐取得的成果、出臺的地方性流轉法規都離不開地方政府的積極推動。因此，在今后進一步推進流轉制度改革中必須繼續充分發揮地方政府的積極作用，才能確保流轉制度改革順利、快速進行。

繼續鼓勵微觀主體的制度創新。一種新的制度安排只有與當地的實際情況相適應，才能起到積極的作用。新的集體建設用地流轉制度只有順應了當時當地的環境，才能促進經濟增長和農村發展。因此，政府要保護制度創新，給予可能出現的誘致性變遷充分的發展空間，鼓勵流轉相關主體根據客觀實際，在政府許可的范圍內，積極創新流轉制度，使之與當地的實際情況相適應。

3.3 打破隱形流轉路徑依賴，減少制度變遷障礙

路徑依賴理論表明，所有制度的形成、變更及隨時間的變化都具有路徑依賴的特征。因此，在創新我國集體建設用地流轉制度的過程中要高度重視路徑依賴對制度變遷的影響。在制度變遷中，要設置動態修正機制，不斷矯正路徑偏差，使創新沿著市場經濟所要求的目標前進。一是政府要賦予流轉合法的地位，盡快形成統一的公開流轉規范操作方式，在流轉中真正實現公開市場化運作；二是政府要通過統一指揮協調，減少流轉的轉換成本；三是要加大宣傳力度，并嚴格執行法規，讓法規真正起到指導作用。

3.4 強化集體土地產權制度建設

明晰的產權關系、明確的權能是農村集體建設用地有序流轉的前提條件。我國當前存在的農村集體建設用地流轉尋租行為、低價流轉、流轉收益分配差異現象，其根源便在于集體土地產權制度不完善。因此，要將明確集體建設用地產權主體作為產權制度建設的重點，對集體建設用地產權制度進行重構，探索合理的產權實現形式，并在此基礎上探索農村集體建設用地產權市場的運行管理規則。在明確集體建設用地所有權主體、產權結構和權能的基礎上，加快農村集體建設土地確權登記工作步伐，實現集體土地的垂直管理。

3.5 制定規范的流轉運行方案

為了提高農村集體建設用地合法流轉制度的績效，必須制定規范的流轉運行方案，以促使流轉中各主體合理、合法利益的實現，兼顧公平和效率。因此，我國應在公開、透明、可監督的原則下，通過土地交易市場招標、拍賣、掛牌等方式，對城鎮工礦建設范圍外除宅基地、集體公益事業建設用地的符合土地利用總體規劃并依法確定為經營性的集體建設用地進行出讓、轉讓、出租或者抵押。土地收益的合理分配是土地流轉的核心，要按照初次分配基于產權，二次分配政府參與的原則，總結各地集體建設用地流轉試點的經驗，出臺和試行集體建設用地流轉收益分配管理辦法。

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作者簡介：但嬌，碩士，達州市第一中學，教師，研究方向：馬克思主義中國化。endprint