兩會部署依法治國開局年

蔡如鵬

今年是全面推進依法治國的開局之年。去年四中全會制定的法治政策和措施，將在兩會上從黨的決議轉化為國家法令，得到具體實施。

去年10月，中共十八屆四中全會在北京召開。會議首次將多年來對依法治國的探索，上升為中央全會的主題。會上通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），系統地提出了190項改革舉措，對下一步如何建設法治國家進行了總體性的規劃和部署。

這在中共執政65年歷史上是破天荒的。

據中華全國律師協會憲法人權委員會副主任陳有西介紹，依法治國的觀念，最早來自法學界。他說，1978年中共十一屆三中全會以后，法學界總結文革教訓，提出了限制權治、崇尚依照法律規則治國的思想。1979年9月，法學家李步云、王德祥和陳春龍發表了《論以法治國》文章，從觀念更新和制度變革兩方面，詳細論述了應當在中國實行以法治國的方針。

但此后，中國政治高層致力于經濟建設，政治領域和法學領域關于治國方略的研究基本停頓，全國人大立法偏重于刑事法和商法，建立市場經濟法律體系，政治理論的探討和研究也一直沒有很好地開展。

第一次將依法治國提升到國家層面，是1997年召開的中共十五大。那次全會提出了“依法治國，建設社會主義法治國家”的歷史任務，強調依法治國是黨領導人民治理國家的基本方略，是發展社會主義市場經濟的客觀需要，是社會文明進步的重要標志，是國家長治久安的重要保障。

會議還將依法治國的基本內涵概括為“依法治國，就是廣大人民群眾在黨的領導下，依照憲法和法律規定，通過各種形式和途徑管理國家事務、管理經濟文化事業、管理社會事務，保證國家各項工作都依法進行，逐步實現社會主義民主的制度化、法律化，使這種制度和法律不因領導人的改變而改變，不因領導人看法和注意力的改變而改變。”

之后，2002年的中共十六大、2007年的中共十七大，也都一再重申依法治國。

十六大提出，發展社會主義民主政治，最根本的是要把堅持黨的領導、人民當家做主和依法治國有機統一起來。十七大提出，依法治國是社會主義民主政治的基本要求，強調要全面落實依法治國基本方略，加快建設社會主義法治國家。

但把依法治國上升為中央全會的主題，十八屆四中全會是第一次。

自1979年十一屆四中全會以來，中共歷屆四中全會都圍繞兩個主題：黨建和經濟建設。有輿論認為，十八屆四中全會談法治，從另一角度看，依法執政關系到中共執政地位的問題，依法治國實質依然是黨建、執政的問題。

習近平在關于《決定》的說明中也坦言：全面推進依法治國，是解決黨和國家事業發展面臨的一系列重大問題，解放和增強社會活力、促進社會公平正義、維護社會和諧穩定、確保黨和國家長治久安的根本要求。

來自浙江的陳有西曾在一篇分析十八屆四中全會的文章中談到，“習近平的依法治國思想，是從地方到中央，局部到全局，逐步形成的”。

文章舉例說，2002到2007年，習近平主政浙江，先后任省委副書記、代省長，浙江省委書記、省人大常委會主任。在浙江工作三年后，2005年初，習近平在省委提出了“法治浙江”的理念。他親自主持“法治浙江”重點課題，先后深入基層40多個鄉村、社區和單位開展專題調研。2006年浙江省委做出了建設“法治浙江”的重大決策，頒布《中共浙江省委關于建設“法治浙江”的決定》，“法治中國”在省域層面開始大膽實踐與探索創新。

十八大后，習近平在多個場合反復強調依法治國的重要性。

2012年12月，履新不到一個月，習近平在《首都各界紀念現行憲法公布施行30周年大會》上說，堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設的思想。

2013年2月23日，中央政治局就全面推進依法治國進行第四次集體學習。習近平再次強調，全面建成小康社會對依法治國提出了更高要求。要全面推進科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法，堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設，不斷開創依法治國新局面。

2015年3月9日，重慶市奉節縣法院第三人民法庭的法官在九盤河上乘坐溜索下鄉辦案，輾轉70余公里山路前往海拔1200余米的興隆鎮桃源村調解民事糾紛。

十八屆三中全會后，習近平親自擔任文件起草組組長，起草有關全面推進依法治國問題的四中全會文件。

十八屆四中全會通過的《決定》，提出將“建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家”作為依法治國的總目標。至此，在中共的治國方略中，全面依法治國與全面深化改革一道，成為推進全面建成小康社會的“鳥之兩翼”。

在講了二三十年后，中共為何把依法治國上升到這樣前所未有的高度？十八屆四中全會的特殊意義究竟何在？

春秋發展戰略研究院研究員寒竹認為，中共提出依法治國盡管有相當長的時間，但是如何把依法治國與黨的領導有機統一起來，一直缺乏一個明確的表述。

“在中國憲法框架內，如何理解中共在國家與社會中的核心領導地位與依法治國的關系？憲法中規定的中共對國家的領導與國家的依法治理，究竟是兩個平行并立或有高下之分的東西，還是一體兩面？”寒竹說，三十多年來中共一直在探索。

上海復旦大學法學院院長孫笑俠曾受邀參加有關四中全會文件起草的小范圍內部討論。去年11月，他在新加坡管理大學演講時說，“（四中全會）因此就把一個非常難辦、理論上非常困難的問題提出來了”。

習近平在文件起草組會議上曾多次強調，全面推進依法治國涉及許多重大理論和實踐問題，這些問題對我們來講不少也是新課題。能不能從理論上、實踐上對這些重大問題做出科學回答，是影響全會決定起草工作成效的關鍵。

有媒體報道稱，為了處理這個難題，四中全會決定的起草小組吸收了大量法學背景的官員，包括中紀委副書記張軍、中央政法委秘書長汪永清、副秘書長姜偉、中央綜治辦專職副主任徐顯明，他們都是有深厚政法理論背景的專家。此外還有全國人大法工委秘書長李適時、副主任信春鷹、最高法院院長周強、副院長江必新、最高檢察長曹建明、國務院法制辦的五位正副主任等。

孫笑俠說：“以前碰到這些問題就是繞過去，但是這次我們可以看出習近平的性格魅力在哪里。他的魅力就是，遇到難題不繞，是直接面對。”

《決定》把黨對國家的領導、治理與社會主義法治表述為同一個事物的兩個方面。一方面，社會主義法治必須堅持中國共產黨的領導，堅持中共的領導是全面推進依法治國的題中應有之義。另一方面，社會主義法治是共產黨領導的具體體現。堅持社會主義法治也是共產黨領導的題中應有之義。

寒竹認為，這“說明中共的領導力量是內在地體現在中國的法治建設的進程之中，而不是跟法治建設平行并立的另一種力量”。

在他看來，改革三十多年間所暴露的一些社會問題，為中共提供了值得吸取的經驗教訓：在中國這樣一個社會主義國家，如果把黨的領導與社會主義法治視為兩個平行并立的東西，甚至把二者視為相互對立的東西，那么中國社會將無法維系穩定與發展，改革大業也無法持續。最終的結果將是既失去共產黨的領導，也無法建立真正的法治。

“在過去的歷史中，共產黨的領導與法治總是相伴相隨，當中共的領導力量遭到削弱的時候，通常也是法治潰散之時。”他說。

四中全會對黨的領導和依法治國關系的闡述，不僅回答了一個中共探索多年的重大理論問題，同時還被解讀為中共高層進一步推進改革的突破口。

“法治是中國左右、貧富、中央地方、官民的一致要求，中國幾十年來都在尋找各方訴求的交叉點，法治就是這個交叉點，現在終于找到了。”孫笑俠說。

四中全會另一個具有重要歷史意義的表述，被認為是界定了法治與改革的關系，把進行了三十多年的改革實踐納入中國特色社會主義法治的框架予以確認。

多少年來，在人們心目中，改革就是解放思想敢于突破陳規，就是放開手腳打破條條框框。小崗村當年的分田承包實驗就是這樣開始的。

“在當時的歷史條件下，改革探索者先突破法律界限，成功地得到執政黨的認可，最后立法機構以立法形式給予承認是普遍現象，這在非常時期也有相當的歷史合理性。但是，這種以突破法律為形式的粗放式改革給社會帶來了一定的負面作用。”寒竹說。

對于這種先行動違法，后法律認可帶來的社會弊端，中央高層已經看得很清楚。2014年2月，習近平在中央深改組第二次會議上說，“凡屬重大改革都要于法有據”，“確保在法治軌道上推進改革”。

輿論認為，四中全會提出的立法先行之所以具有特殊的重要意義，是因為這個立法先行標志著中國的改革進入了一個新的歷史階段，過去突破法律的粗放式改革將逐漸退出歷史舞臺，先立法，后改革將會成為未來改革與發展的基本方式。

四中全會后，《決定》提出的190項法治改革措施，開始由不同部門有序推進。其中，作為法治改革重頭戲的司法改革，備受關注。

習近平要求抓緊編制全會重要改革舉措的中長期規劃，以施工圖方式明確各項改革舉措的改革路徑、成果形式、時間進度。

2015年2月15日，最高檢在公檢法機關中率先發布《關于深化檢察改革的意見（2013～2017年工作規劃）》，就貫徹落實中央部署、全面深化檢察改革提出六大重點任務、42項具體任務。

2015年2月26日，最高法在新春召開的第一次新聞發布會上也發布了包括7個方面、65項改革舉措的《最高人民法院關于全面深化人民法院改革的意見》，并將之作為修訂后的《人民法院第四個五年改革綱要（2014～2018）》貫徹實施。

與以往不同的是，最高法還為這65項改革設定了最后期限，包括到2018年底推動形成信賴司法、尊重司法、支持司法的制度環境和社會氛圍。

在最高檢、最高法發布的改革措施中，如何確保依法獨立公正行使審判權和檢察權，杜絕普遍存在的權力干預司法的頑疾，最受外界的關注。

最高檢在改革意見中提出，要明確上級檢察院依法對下級檢察院實施領導的途徑及方式，嚴格區分內部行政管理權與檢察官依法行使司法職權的界限。建立檢察機關內部人員過問案件的記錄制度和責任追究制度，防止檢察機關內部人員干預其他人員正在辦理的案件。

最高法則提出，配合中央有關部門，推動建立領導干部干預審判執行活動、插手具體案件處理的記錄、通報和責任追究制度。

最高法公布改革意見的第二天，2015年2月27日習近平主持召開了中央全面深化改革領導小組第十次會議，審議通過《關于領導干部干預司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報和責任追究規定》，為禁止黨政官員干預司法劃出紅線。

會議指出，建立領導干部干預司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報和責任追究制度，主要目的是通過創新制度，制約領導干部違法違規干預司法活動、妨礙司法公正的行為，就是要為領導干部干預司法劃出“紅線”，建立防止司法干預的“防火墻”和“隔離帶”，為司法機關依法獨立公正行使職權提供制度保障。

四中全會至今，最高人民法院巡回法庭、專門的知識產權法院等相繼掛牌運行;最高人民檢察院也提出重新組建反貪總局，加強對腐敗案件的查辦力度。一系列新機構成為司法改革的載體。

司法改革中有一部分，由各個機關自身的職權就可以完成。但另一部分涉及頂層設計的內容，則需要借助這次全國兩會進一步討論確定，變成更具操作性的法律法規。

中國社科院法學所副所長莫紀宏表示，兩會上，最高法和最高檢的工作報告必定要對如何貫徹落實四中全會決定提出的各項司法改革舉措，拿出具體的行動方案。而代表和委員對兩高報告提出的意見和建議，也將推動落實四中全會決定中的司法改革舉措。

事實上，作為全面推進依法治國的開局之年，今年兩會除了兩高報告外，政府工作報告和人大工作報告也都著重體現依法治國。

有細心的網友盤點發現，在李克強總理3月5日的政府工作報告中，“法”字共出現了68次，在去年的報告中則出現了44次。

3月8日，全國人大常委會委員長張德江宣讀今年的人大工作報告，將“健全憲法實施和監督制度”列為主要任務。他說，全面貫徹實施憲法，是建設社會主義法治國家的首要任務和基礎性工作，必須把宣傳、樹立和維護憲法權威作為全面推進依法治國的重大事項抓緊抓好。

為此，他明確列出，全國人大今年將完善人大及其常委會憲法監督制度，健全憲法解釋程序機制，建立憲法宣誓制度;認真做好規范性文件備案審查工作，依法撤銷和糾正違憲違法的規范性文件。

這幾項任務也是四中全會《決定》原文中列出的目標。

在報告中，張德江還做出了一系列立法與修法承諾，包括修改證券法、修改選舉法、地方組織法、代表法、行政復議法等;推進反腐敗國家立法，研究修訂行政監察法，制定社區矯正法、反家庭暴力法、中醫藥法、慈善事業法，修改食品安全法、紅十字會法等。

本次全國人大會議的一項重要工作，就是審議立法法修正案，立法法的意義是規范所有法律行為的法，并明確地方政府訂立規章不得減損法定的公民權利。

全國人大外事委員會主任傅瑩在人大的首次新聞發布會上表示，“今年我們是全面推進依法治國的第一年，所以這部法律的修改就顯得格外的重要。”

據她透露，此次立法法修改提出了許多具有針對性的內容，譬如“為了加強人權保障，增加了一個規定，就是國務院部門和地方政府制定任何規章，只要沒有上位法律、法規依據的，不能減損公民權利，也不能隨意增加公民的義務”，而這些都體現了依法治國的精神。