《立法法》讓權(quán)力不再任性

劉子倩

你所在城市頒布地方法規(guī)、規(guī)章或者紅頭文件可能會違法嗎？答案是有可能，有的甚至可能違反了憲法。

那問題來了。妨礙你買婚房的限購令究竟合不合法？你的私家車被限行是否有法律依據(jù)？45天三連漲的成品油消費稅到底該由誰說了算？

在“有權(quán)不可任性”的政治語境之下，即將提請十二屆人大三次會議審議的《中華人民共和國立法法修正案（草案）》（以下簡稱《立法法修正案（草案）》）就像一條法律的準繩，限定權(quán)力的邊界，地方的法規(guī)、規(guī)章、紅頭文件日后便難再“任性”了。

根據(jù)《立法法修正案（草案）》，擁有地方立法權(quán)的城市從49個較大市，直接覆蓋到全國284個設(shè)區(qū)的市，而在草案的說明中亦建議賦予東莞、嘉峪關(guān)、中山三個未設(shè)區(qū)的地級市地方立法權(quán)。除三沙市外，全國所有地級及以上城市都被賦予地方立法權(quán)。

3月8日下午，2907名全國人大代表步入人民大會堂，參加十二屆人大三次會議的第二次全體會議。在全國人大常委會委員長張德江作完全國人大常委會工作報告后，副委員長李建國就《立法法修正案（草案）》作了說明。這將是十二屆全國人大兩年來第一次在代表大會層面來審議一部法律草案。

“什么法上大會審議，什么法可人大常委會通過，要有明確的劃分。”全國人大常委會委員、南京郵電大學校長楊震告訴《中國新聞周刊》。在參加全國人大常委會的第一次草案討論時，他就明確提出，這種大法一定要上大會審議，否則會受到更多質(zhì)疑。在此之前，全國人大立法權(quán)虛置問題曾備受輿論詬病。

兩年來第一次在大會層面審議，覆蓋性地擴大地方立法權(quán)、明確稅收法定原則、強化備案審查制度等一系列亮點，讓《立法法》頒布15年來的首次修改備受各界關(guān)注。

在媒體多日連篇累牘全方位報道之下，公眾越發(fā)意識到這部法律與自身休戚相關(guān)：地方出臺的法規(guī)、規(guī)章和紅頭文件不能減損公民的合法權(quán)利，而朝令夕改，“一夜限牌”式的現(xiàn)象亦期成為歷史。

除了公眾，最“望法欲穿”的還是地方官員。全國人大代表、淮安市委書記、市人大常委會主任姚曉東告訴《中國新聞周刊》，淮安市人大經(jīng)過前期調(diào)研，已做好了相關(guān)立法準備工作，除了上級明確要求以外，經(jīng)濟發(fā)展過程中群眾呼聲高的領(lǐng)域也將成為立法重點;在社會管理層面，第三方服務(wù)的規(guī)范和社會治理中的綜合執(zhí)法問題也格外關(guān)注。“總之，就是不抵觸、有特色、可操作。”姚曉東說。

對《立法法》修改心情最為急切的要屬全國人大代表、東莞市市長袁寶成了。東莞常住人口接近千萬，行政架構(gòu)與經(jīng)濟發(fā)展模式特殊，城市急速發(fā)展迫切需要獲得地方立法權(quán)。多次爭取被列為“較大的市”未果，廣東省人大為此4次向全國人大常委會作匯報。“較大的市”，是為了解決地級市立法權(quán)而創(chuàng)設(shè)的，只要獲得“較大的市”地位，就擁有了地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章的立法權(quán)。

盡管東莞不屬于“設(shè)區(qū)的市”，但在第二次全會上，全國人大常委會副委員長李建國亦作了特別說明，建議賦予東莞、中山和嘉峪關(guān)地方立法權(quán)。聽到消息，袁寶成笑了起來，“龐大的城市人口需要有東莞特點的法規(guī)條文。”

像東莞市一樣，中國城市經(jīng)濟總量增長，面積不斷擴張，社會關(guān)系急劇變化，地方對立法的需求變得強烈。《立法法》教材作者、中國政法大學教授劉莘告訴《中國新聞周刊》，按一般規(guī)律而言，8到10年即到修法的年限，“我們處在一個變革的時期，發(fā)展是跨躍式的。”因此，《立法法》修改便勢在必行。

然而，任何一部法律的誕生絕非一蹴而就，爭論與博弈貫穿始終。從《立法法》的準備、調(diào)研、起草到最終正式頒布施行，時間跨度長達7年，甚至在提交立法機關(guān)審議的前一天都存在某種變數(shù)。

與正在人民大會堂聽取草案說明的兩千多名代表相比，身處百余米外辦公室里的張春生或許是對《立法法》最為了解的人。74歲的張春生退休前擔任全國人大常委會法工委副主任，與《立法法》打了22年交道，是這部法律最早參與者之一。他如今的身份是中國法學會立法學研究會會長。

張春生向《中國新聞周刊》回憶，上世紀八九十年代，中國立法進入快車道，改革開放后的15年間，全國人大及其常委會共制定了二百五十多部法律，國務(wù)院頒布七百多件行政法規(guī)，而省級立法機關(guān)批準的地方性法規(guī)超過三千個。隨之而來的是法制統(tǒng)一性問題，越權(quán)立法、部門立法、法規(guī)間“打架”現(xiàn)象凸顯。

當時，一些地方試圖構(gòu)建自己的立法體系，有的抵觸越權(quán)，有的地方人大通過的法規(guī)即便已經(jīng)公開登報，仍進行修改。

出臺一部“管法的法”似乎已迫在眉睫。1993 年下半年，全國人大常委會法工委著手進行《立法法》的起草工作。1994年5月，全國人大常委會法工委召開了第一次立法法起草工作研討會。

參會的劉莘還記得，起初爭論的一個焦點是《立法法》有無立法的必要。反對者認為憲法已有相關(guān)規(guī)定，且世界上還沒有一部《立法法》。“當時社會問題直指立法本身，我只有一個樸素的觀念，就是把誰劃到范圍之內(nèi)，誰就會被規(guī)范。”劉莘說。與會的著名法學家應(yīng)松年也是“主立派”，“別的國家沒有，為什么我們就不能搞？還是看是否有立法需求。”

另一個爭得面紅耳赤的問題是，中央與地方立法權(quán)限究竟怎么劃分，法律和行政法規(guī)權(quán)限如何調(diào)整。有人認為中央專有立法權(quán)的行使者只能是全國人大及其常委會，而有些人則認為一些權(quán)限可以由國務(wù)院行使。

這個問題一爭論便是近七年時間。經(jīng)過多次研討會和專門研究之后，這一問題也有了一個各方都滿意的方案：確定中央擁有10項專屬立法權(quán)，明確了專屬立法權(quán)的范圍，并由全國人大及其常委會行使，若其不授權(quán)，國務(wù)院和地方均不可染指。“這是《立法法》最大的一個貢獻，可以看作是立法制度的突破。”張春生對《中國新聞周刊》說。

除了專屬立法權(quán)這一立法保留原則外，在立法優(yōu)先原則上，專屬立法權(quán)中不涉及的，地方可以先行;但全國人大立法之后，地方必須廢除或修改。這在當時更有利于經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)因地制宜制定法規(guī)，比如深圳試水社會保險制度和公司條例，走在了全國前列。

博弈遠未結(jié)束。當時，在與地方座談中，有的省份“直言不諱”地指出專屬立法權(quán)劃分之后，地方施展的空間有限，希望讓渡部分權(quán)限。張春生清楚記得，某省人大主任居然提出將《刑法》中三年以下有期徒刑權(quán)限劃給地方，這也就意味著地方有權(quán)限剝奪公民自由權(quán)。“建國后這種權(quán)限從來沒有下放過，當然也不可能下放。”

草案在征求意見的過程中，對于程序中的統(tǒng)一審議制，地方也提出異議。統(tǒng)一審議制原本存在于全國人大常委會這一層面，指全國人大法律委員會吸納各方意見后做統(tǒng)一審議，但地方上沒有這一環(huán)節(jié)。為防止地方“法出多門”，草案提出省一級人大建立起法制委員會行使這一職能，但地方不愿成立這個“費力不討好”的機構(gòu)。在多次研討之后，雙方還是達成共識：既要達到專門委員會“專”的作用，又要發(fā)揮法制委員會“統(tǒng)”的功能。

爭論仍在繼續(xù)。到底要不要將規(guī)章納入《立法法》規(guī)定范圍？反對方認為規(guī)章不是法，不應(yīng)歸入，而支持派則堅稱，規(guī)章最為無序，不將其規(guī)范，會更為混亂。最終讓劉莘眼前一亮的是，草案中巧妙地加上了一句：國務(wù)院部門規(guī)章和地方政府規(guī)章的制定、修改和廢止，依照本法的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。“沒有承認規(guī)章是法，但又適用本法，這個爭論被智慧地化解了。”劉莘告訴《中國新聞周刊》。

劉莘回憶，在草案提交大會的頭一天，他們再次組織專家評議。在“只能制定法律的事項”中，有一項為“對公民政治權(quán)利的剝奪、限制人身自由的處罰”。“勞動教養(yǎng)、收養(yǎng)遣送等強制措施可能比刑罰時間還長，為什么不寫進去呢？”讓專家們欣慰的是，在第二天的審議草案中，這一條變更為“限制人身自由的強制措施和處罰”。

在劉莘看來，雖然僅四個字，卻意義重大，這也成為日后廢除收容和勞教制度的法律依據(jù)。

萬事俱備，只待兩會。

2000年3月5日，在九屆全國人大三次會議上，《立法法》順利通過，并于當年7月1日起施行。《立法法》出臺后的效果明顯，僅從立法程序上看，它確立了三審制，規(guī)定法律草案經(jīng)過三次審議后方能制定出臺，并要通過座談會、論證會、聽證會等形式聽取意見。“現(xiàn)在公眾對于聽證會都習以為常了，可這都是《立法法》規(guī)定之后帶來的變化。”劉莘說，在此之前，地方人大人士曾告訴她，確實有過“閉門造法”的情況，幾天內(nèi)就“攢”出了一部地方法規(guī)。

時間來到2014年8月。《立法法修正案（草案）》首次提請全國人大常委會審議。草案共28條，總則第一條即增加了“提高立法質(zhì)量”“發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動作用”等表述，進一步明確了立法目的。當然，最引人關(guān)注的是地方立法權(quán)擴大至全國所有設(shè)區(qū)市。

著名法學家、中國政法大學教授應(yīng)松年在參加全國人大常委會的意見征求會上亦提出自己的擔憂：擴權(quán)范圍如此之大，涉及法律法規(guī)授權(quán)以及立法主體問題，地方能否利用和把握這個權(quán)力？

三個月后，草案的二審稿公布，應(yīng)松年發(fā)現(xiàn)，對地方性法規(guī)的范圍明確限定在“城市建設(shè)、城市管理、環(huán)境保護等方面”，“這樣就限定了地方的權(quán)限，也會更有序。”應(yīng)松年對《中國新聞周刊》說。

限定還不止于此。草案二審稿增加了一款：沒有法律、行政法規(guī)、地方性法律依據(jù)，地方政府規(guī)章不得設(shè)定減損公民、法人和其他組織權(quán)利或者增加其義務(wù)的規(guī)范。事實上，一些地方涉及公民權(quán)利義務(wù)的事項由地方規(guī)章代替了法規(guī)。由此，地方制定的限牌、限號、限購等措施的合法性便頻遭媒體質(zhì)疑。

應(yīng)松年舉例說，公民買一輛轎車，如果按單雙號限行后只有一半時間能夠上路，若按市場角度考量，限制買車和上路，公民的權(quán)利是受損的。“所以減損的具體內(nèi)容恐怕還要細化。”

全國人大常委會法工委副主任闞珂向《中國新聞周刊》解釋：“公民的權(quán)利都是由人大立法來做出的規(guī)定，如果某一項法規(guī)、政府或部門規(guī)章，有違《憲法》和法律關(guān)于公民權(quán)利規(guī)定，我覺得就可以認為它就是減損。”

全國人大代表楊震曾參加全國人大常委會關(guān)于審議《立法法修正案（草案）》的分組會議，他告訴《中國新聞周刊》，會議上就如何界定公民權(quán)利邊界進行過討論，比如限購，有的認為減損了公民的權(quán)利，有的則認為政策抑制了炒房，保護了更多公民的利益。但共識是市場經(jīng)濟下還是不宜過多用行政手段，還是要靠市場調(diào)節(jié)。“至少政府部門不能像杭州那樣，一夜之間，說限牌就限牌。一定要走合法的程序，進行充分論證。”

全國人大常委會國家法室巡視員郭林茂接受媒體采訪時也表示，地方的限購限行是政府行政管理的一種臨時措施，不可避免地會涉及侵犯部分公民的權(quán)益。在此之前的十八屆四中全會已規(guī)定，地方不能制定帶有立法性質(zhì)的文件，以紅頭文件的形式來損害公民個人的利益。

應(yīng)松年告訴《中國新聞周刊》，他曾建議在《立法法》中明確紅頭文件不得規(guī)定的內(nèi)容，但以紅頭文件不是法律為由被回絕。“就因為它比較亂，不是法律，我們就應(yīng)該把它標明。”應(yīng)松年說，他深知其中的危害性，甚至曾見過規(guī)定稅的紅頭文件。

在二審草案中，讓人眼前一亮的是“稅收法定原則”，草案將稅收單列，明確了稅種、納稅人、征稅對象等稅收基本制度只能由法律規(guī)定。目前18個稅種只有3個由全國人大立法，而15個稅種由國務(wù)院制定暫行條例開征。

在應(yīng)松年看來，最近廣受爭議的成品油消費稅稅率也為“稅收法定原則”提供了某種契機。全國人大代表、暨南大學教授盧馨針對45天內(nèi)3次上調(diào)消費稅稅率做法亦指出，財稅部門無權(quán)發(fā)文調(diào)稅。

作為人大發(fā)言人，傅瑩在新聞發(fā)布會上表態(tài)，“稅收法定就是政府收什么稅、向誰收、收多少、怎么收，都要通過人大來立法決定。”

《立法法修正案（草案）》另一個受到矚目的內(nèi)容是備案審查制度。在一審稿征求意見時，應(yīng)松年提出，要增加主動審查，而對于社會組織和個人審查建議建立反饋機制，并對審查中違憲違法的內(nèi)容予以公開。“我把它看作是中國的違憲違法審查制度。”應(yīng)松年對《中國新聞周刊》說。

在隨后的二審稿中，即增加了反饋和公開的規(guī)定。在應(yīng)松年看來，這就是爭取來的結(jié)果。

在此之前，全國人大亦對各地方的備案的法規(guī)進行審查，查出問題的則內(nèi)部處理、化解，并未公開。“有的甚至把刑法中的監(jiān)視居住給改了。”張春生告訴《中國新聞周刊》，未公開是為了給地方在面子上留有余地，并不代表沒有處理糾正。

顯然，公開更有利于透明和監(jiān)督。應(yīng)松年對《中國新聞周刊》說，有些法規(guī)滲透進了部門利益，靠主動審查很難審出來，“比如某條規(guī)定，上崗前要接受統(tǒng)一培訓(xùn)，這個培訓(xùn)背后可能就是一塊肥肉。”張春生也持相同的看法，違憲違法審查公開利大于弊，有警示作用，可引以為戒，并且可與憲法監(jiān)督結(jié)合起來，有利于提高立法質(zhì)量。

而在另一方面，兩年來才第一次在大會層面審議法律，亦遭到關(guān)于全國人大立法權(quán)虛置的質(zhì)疑。張春生向《中國新聞周刊》提供的數(shù)據(jù)顯示，1979年到1989年，大會層面制定的法律共31部，而常委會為61部;1990年到1999年，前者為18部，后者為120部;2000年到2009年，大會只有6部，而常委會達到134部。“從數(shù)據(jù)上看，總體上說立法權(quán)虛置并不為過，但近幾年已有很大改觀。”

在劉莘看來，這與我國人大制度息息相關(guān)，大會一年只開一次，常委會只有6次，會期短難以解決相關(guān)問題。因此，他建議將常委會委員由兼職改為專職。

而在張春生看來，有些法部分修改常委會可以改，但涉及到基本原則的，還應(yīng)上大會。“法律是人民意志的表現(xiàn)，人民意志首先體現(xiàn)在人民代表身上。”

全國人大常委會委員楊震也認同委員專職化的建議。他告訴《中國新聞周刊》，對于像他這樣的兼職委員來說，參與審議法律很多，有的要從頭開始學，的確力不從心。

在多位草案參與者看來，此次修法已是很大的進步。“如果大會通過之后，在具體施行中出現(xiàn)的新問題，再需要全國人大常委會作相應(yīng)的立法解釋進行完善。”應(yīng)松年說。