以反腐立法約束權(quán)力

王全寶

為了推動(dòng)制度反腐，全國人大代表、全國人大法律委員會(huì)委員、清華大學(xué)法學(xué)院教授周光權(quán)精心準(zhǔn)備了一份“關(guān)于加快推進(jìn)反腐敗國家立法的議案”，在今年兩會(huì)上得到關(guān)注。

中國新聞周刊：你呼吁加快反腐敗立法，初衷是什么？

周光權(quán)：腐敗問題，其實(shí)質(zhì)在于權(quán)力的濫用。基于此，可以考慮以“集中型”與“分散型”相結(jié)合的方式，制定《中華人民共和國反腐敗法》，在宏觀上整體指引，在微觀上從三個(gè)方面（預(yù)防性法律、懲治性法律和監(jiān)督性法律）加快和推進(jìn)反腐敗立法，從而形成完整的反腐敗立法體系。

3月6日，習(xí)近平參加十二屆全國人大三次會(huì)議江西代表團(tuán)的審議時(shí)強(qiáng)調(diào)，要重視基層風(fēng)氣問題，下大氣力整治發(fā)生在老百姓身邊的不良行為，對隨意插手基層敏感事務(wù)、截留克扣基層物資經(jīng)費(fèi)、處事不公、吃拿卡要、侵占群眾利益等問題，必須嚴(yán)肅查處，絕不姑息。

要使反腐工作有法可依，有章可循，從而使反腐工作能具有長期效應(yīng)，形成以“打擊”為基礎(chǔ)，以“控制”為特征，以“預(yù)防”為重點(diǎn)的綜合治理體系。

所以我呼吁加快和推進(jìn)反腐敗立法，應(yīng)體現(xiàn)懲防并舉、綜合治理、從嚴(yán)懲處、慎重準(zhǔn)確、特殊犯罪特殊處理等原則，并注重可操作性。我認(rèn)為，加快推進(jìn)反腐敗國家立法的核心，是制定《中華人民共和國反腐敗法》。

中國新聞周刊：在你看來，目前打擊腐敗還存在哪些障礙？

周光權(quán)：我認(rèn)為，當(dāng)前反腐敗面臨三方面的障礙，一是觀念層面的障礙。很多地方領(lǐng)導(dǎo)（尤其是縣、鄉(xiāng)兩級(jí)領(lǐng)導(dǎo)）長期習(xí)慣于任意行使職權(quán)，權(quán)力受到的約束很小，觀念上很難轉(zhuǎn)變，法治觀念和法治意識(shí)很難在短時(shí)期內(nèi)養(yǎng)成，因此腐敗問題難以根治。

二是制度層面的障礙。目前，我們還缺乏約束地方領(lǐng)導(dǎo)的有效機(jī)制;缺乏有效的追責(zé)程序和機(jī)制，違法成本極小，被追責(zé)官員很容易“復(fù)出”;選人用人上的腐敗被查處的幾率很小，干部被帶病提拔、甚至越腐敗提拔得越快的現(xiàn)象屢見不鮮，遵紀(jì)守法的人上升空間有限，依法辦事的激勵(lì)機(jī)制沒有真正建立，以法治為核心的一系列反腐敗配套制度遠(yuǎn)未建立。

三是操作層面的障礙。法律法規(guī)沒有得到有效執(zhí)行，“潛規(guī)則”盛行，買官賣官現(xiàn)象不是個(gè)例。目前，腐敗現(xiàn)象盛行與地方政府不依法辦事有關(guān)。無論國家層面制定多少有效的法律，只要地方政府不依法行政，政府違法就每天都在發(fā)生，就會(huì)出現(xiàn)很多不符合法律精神的行政行為，腐敗就難以避免，法治中國建設(shè)就難以實(shí)現(xiàn)。

因此，在當(dāng)前法治中國建設(shè)面臨方方面面挑戰(zhàn)的大背景下，通過反復(fù)梳理不難發(fā)現(xiàn)：通過國家反腐敗立法，規(guī)范和約束權(quán)力，就是法治中國建設(shè)的基礎(chǔ)性工作。抓好立法工作，在當(dāng)下刻不容緩。沒有好的立法，依法治國、法治反腐都無從談起。

建成反腐體系，在立法的層面，最為重要的標(biāo)志之一就是出臺(tái)一部《中華人民共和國反腐敗法》，其內(nèi)容包括一些綜合性與程序性的規(guī)定。具體內(nèi)容為國家反腐敗機(jī)關(guān)的職能、權(quán)限、職責(zé)、公職人員行為準(zhǔn)則、任職方面的限制、相關(guān)立法的咨詢程序、反腐敗程序相關(guān)條款等等。

在未來的《中華人民共和國反腐敗法》中，要進(jìn)一步完善現(xiàn)有刑事法律中的貪污、賄賂犯罪的內(nèi)容。當(dāng)前，對貪污、賄賂犯罪的規(guī)定已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)打擊腐敗的需要。

為此，《刑法修正案（九）》（草案）修改了貪污受賄犯罪的定罪量刑標(biāo)準(zhǔn)，加大對行賄犯罪的處罰力度，完善行賄犯罪財(cái)產(chǎn)刑的規(guī)定，進(jìn)一步嚴(yán)格對行賄罪從寬處罰的條件。草案的規(guī)定，有著現(xiàn)實(shí)的合理性。今后，應(yīng)該增大賄賂標(biāo)的物的范圍，取消“為他人謀取利益”這一受賄罪的構(gòu)成要件，擴(kuò)大貪污罪、挪用公款罪犯罪對象的范圍，刪除瀆職犯罪中徇私的要求，降低濫用職權(quán)、玩忽職守罪的定罪門檻，以促進(jìn)和加快反腐敗國家立法。

中國新聞周刊：你提出，加快和推進(jìn)反腐敗國家立法，必須建構(gòu)預(yù)防性法律體系，對此該如何理解？

周光權(quán)：我呼吁推進(jìn)反腐敗的國家立法，不是僅僅制定《反腐敗法》一部法律，而是要制定一系列法律，形成“法律群”，來制度化地約束和規(guī)范公權(quán)力，有效防止腐敗，從而達(dá)到治本的目標(biāo)。

我認(rèn)為有以下五個(gè)方面需要完善：一是抓緊制定規(guī)范化選任地方行政官員的法律。地方官員選任僅僅靠制度、政策還不夠，還要靠法律。通過制定法律和改革現(xiàn)有選任制度，把沒有實(shí)干精神而只懂得投機(jī)鉆營的干部排除在選任范圍之外;需要通過立法形式擴(kuò)大直接選舉的范圍，擴(kuò)大差額選舉的比例。

二是制定《行政決策法》《行政執(zhí)行法》等行政程序法。目前，國家制定了行政處罰法、行政強(qiáng)制法、行政許可法，但它們都只是規(guī)范特定種類的行政行為的法律。除此之外的其他大量行政行為（包括行政決策行為、行政檢查行為、行政收費(fèi)行為等），都缺少相關(guān)法律規(guī)范。只有制定《行政決策法》《行政執(zhí)行法》等涵蓋重大決策、行政執(zhí)行等程序在內(nèi)的行政程序法，才能有效解決地方公權(quán)力不受制約的問題;要依法進(jìn)一步清理行政審批權(quán)力，約束政府的行政審批權(quán)、執(zhí)法權(quán)，限制、取消某些地方自行設(shè)立的執(zhí)法機(jī)構(gòu)。

三是制定《行政績效評(píng)價(jià)法》。目前，因?yàn)榭己嗽u(píng)價(jià)機(jī)制不合理，地方的政績觀錯(cuò)位，地方政府為追逐經(jīng)濟(jì)GDP，維護(hù)地方利益和部門利益，不惜犧牲國家利益、損害法律尊嚴(yán)，使得地方政府沒有誠信，也沒有威信。例如，個(gè)別地方政府參與、縱容野蠻拆遷，容忍生產(chǎn)銷售偽劣產(chǎn)品的行為等，都造成了較為嚴(yán)重的影響。因此，要糾正唯經(jīng)濟(jì)GDP馬首是瞻的做法，建立“法治GDP”，把依法行政作為政績考核評(píng)價(jià)體系的重要組成部分。如果不通過立法確定科學(xué)合理績效評(píng)價(jià)機(jī)制，約束地方政府權(quán)力，使之有所畏懼、“有所不為”，法治中國建設(shè)將無從談起。

四是建立官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制。作為防止腐敗發(fā)生的有效手段，起源于240年前瑞典的家庭財(cái)產(chǎn)收人申報(bào)制度被稱為一項(xiàng)“陽光法案”，反腐效果已被眾多國家所驗(yàn)證。全國人大常委會(huì)應(yīng)當(dāng)制定《公務(wù)員家庭財(cái)產(chǎn)申報(bào)法》，內(nèi)容包括金融實(shí)名制度、家庭財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度、遺產(chǎn)稅與贈(zèng)與稅制度、公民信用保障號(hào)碼制度等一系列科學(xué)的反腐敗制度。在實(shí)行公民信用保障號(hào)碼制度的前提下，實(shí)行金融實(shí)名制和家庭財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度，將個(gè)人收入與財(cái)產(chǎn)擁有更加透明化。同時(shí)，擴(kuò)大財(cái)產(chǎn)申報(bào)的財(cái)產(chǎn)范圍和主體范圍。財(cái)產(chǎn)申報(bào)的財(cái)產(chǎn)范圍包括整個(gè)財(cái)產(chǎn)狀況，除了工資、獎(jiǎng)金、津貼、補(bǔ)貼等收入以外，還包括因繼承、受贈(zèng)、偶然所得及證券、股票等風(fēng)險(xiǎn)投資所得等等。財(cái)產(chǎn)申報(bào)的主體范圍包括申報(bào)本人及其近親屬。財(cái)產(chǎn)申報(bào)的種類包括初任申報(bào)、離職申報(bào)。讓公務(wù)員的財(cái)產(chǎn)狀況始終處于有效監(jiān)督之下，使腐敗無處藏身。

五是建立預(yù)防和懲治貪官外逃的反腐敗國際合作制度，預(yù)防并解決貪官外逃問題。

中國新聞周刊：你還提出，加快和推進(jìn)反腐敗國家立法必須建構(gòu)懲治性法律體系，具體內(nèi)容是什么？

周光權(quán)：主要是兩個(gè)方面：一方面是整合力量，通過立法建立統(tǒng)一、獨(dú)立、權(quán)威的反腐敗機(jī)構(gòu)。目前，我國實(shí)行多元化的反腐敗組織架構(gòu)，在多渠道、多形式地開展反腐工作中，取得了巨大成就。但是，這種反腐敗組織體系也存在著一些不足，使反貪促廉工作存在“交叉帶”和“空白帶”，多個(gè)機(jī)構(gòu)在案件受理、查辦、移送、處理等工作環(huán)節(jié)中可能存在不協(xié)調(diào)之處。因此，需要通過立法整合反腐敗力量，并賦予其全面執(zhí)行反腐敗法律的各種權(quán)力，高效地開展反腐敗工作。

另一方面，制定《行政瀆職行為問責(zé)法》。權(quán)力不受制約的重要原因是責(zé)任追究不到位。當(dāng)權(quán)力行使主體認(rèn)識(shí)不到自己的責(zé)任，違法零成本或者成本極低時(shí)，自然就會(huì)隨意行使或者濫用權(quán)力。制定行政問責(zé)的專門法律，對于從源頭上約束和規(guī)范國家公共權(quán)力，減少公權(quán)力的濫用、預(yù)防腐敗有特殊意義。

中國新聞周刊：現(xiàn)在很多腐敗案件線索來源于群眾舉報(bào)，對此有何立法建議？

周光權(quán)：我認(rèn)為要制定《公民舉報(bào)保護(hù)法》。當(dāng)前，大量的腐敗案件線索都來源于群眾舉報(bào)，這已經(jīng)成為反腐敗的重要手段。

但是，一方面，群眾的舉報(bào)量往往隨著反腐敗和廉政建設(shè)的大氣候而上升或下降，處于起伏不定的狀態(tài);另一方面，部分舉報(bào)者遭受打擊報(bào)復(fù)的現(xiàn)象也比較突出，嚴(yán)重地挫傷了群眾舉報(bào)的積極性。因此，制定公民舉報(bào)保護(hù)法，進(jìn)行制度性建設(shè)就顯得尤為重要。

公民舉報(bào)保護(hù)法應(yīng)主要包括以下幾方面內(nèi)容：一是受理舉報(bào)的制度，包括受理機(jī)關(guān)的種類及其職責(zé)，受理程序和方法;二是對舉報(bào)人的保護(hù)制度，主要包括對舉報(bào)者信息的保密、對舉報(bào)者的獎(jiǎng)勵(lì)以及對打擊報(bào)復(fù)舉報(bào)人的懲治等;三是肯定匿名舉報(bào)，制定有關(guān)處理規(guī)定。

中國新聞周刊：媒體監(jiān)督也是發(fā)現(xiàn)腐敗線索的一個(gè)渠道，對此有何建議？

周光權(quán)：我認(rèn)為應(yīng)該制定保障輿論監(jiān)督的相關(guān)法律。輿論監(jiān)督能有效地發(fā)現(xiàn)腐敗，將腐敗公之于眾，是反腐敗的強(qiáng)大武器。

但是，我國目前的輿論監(jiān)督仍然有待完善，監(jiān)督的力度和范圍有待加強(qiáng)，特別是市縣級(jí)的輿論監(jiān)督較弱，不愿監(jiān)督、不敢監(jiān)督的情況比較突出。要加強(qiáng)輿論監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)輿論對遏制腐敗的作用，就需要制定一部統(tǒng)一的新聞監(jiān)督法，保護(hù)新聞工作者的合法權(quán)利，從制度上規(guī)范輿論監(jiān)督，讓監(jiān)督有法可依。

中國新聞周刊：近些年，網(wǎng)絡(luò)反腐也逐漸增多，在立法上應(yīng)該如何進(jìn)行規(guī)范？

周光權(quán)：我認(rèn)為應(yīng)該通過立法規(guī)范“網(wǎng)絡(luò)反腐”，確定其法律邊界。網(wǎng)絡(luò)公共領(lǐng)域的興起導(dǎo)致公共政策合法性供給的廣場化，一切公權(quán)力的運(yùn)行都必須在陽光下，接受公眾的監(jiān)督、評(píng)判和檢驗(yàn)。當(dāng)體制內(nèi)反腐的動(dòng)力不足或公信力流失時(shí)，網(wǎng)絡(luò)反腐就會(huì)出現(xiàn)。

但是，網(wǎng)絡(luò)反腐也是一柄“雙刃劍”，其在推動(dòng)反腐進(jìn)程的同時(shí)也存在偶然性、動(dòng)機(jī)和目的的多元性、理性與非理性的錯(cuò)雜交織、話語嘈雜等問題。這些問題的出現(xiàn)與當(dāng)下社會(huì)轉(zhuǎn)型和體制改革密切相關(guān)，并可能導(dǎo)致一定的風(fēng)險(xiǎn)。為此，應(yīng)以制度反腐替代“運(yùn)動(dòng)式”反腐，建立公眾參與的反腐制度和機(jī)制，提升公眾在網(wǎng)絡(luò)空間的理性精神和參與意識(shí)，強(qiáng)化規(guī)范化運(yùn)作的體制力量在反腐格局中的地位和作用，通過立法把網(wǎng)絡(luò)反腐納入法治軌道，防止其產(chǎn)生負(fù)面影響。