讓審理者裁判，讓裁判者負責

滑璇 王全寶

在過去一年里，司法改革的推進轟轟烈烈，知識產權法院、跨行政區劃法院、最高人民法院巡回法庭等相繼設立，法官員額制改革、法院人員分類化管理也拉開大幕。

在今年兩會上，司法改革是熱議話題之一。公眾對司法改革的前景亦寄予厚望。

針對司法改革中的一些具體問題，《中國新聞周刊》專訪了全國政協委員、民革中央社會和法制委員會副主任、中國人民大學法學院教授湯維建，以及全國政協委員、民盟中央常委、廣東法制辦主任王學成。

中國新聞周刊：現階段，司法改革最急迫的任務是什么？

湯維建：最急迫的就是要去除司法地方化、司法行政化的兩大痼疾。

各地方都會形成利益集團，通過行政的管道來影響司法，這對司法公正造成很大影響。而地方之所以能夠對法院施加影響，原因之一就在于司法的行政化。法官們有的是科級、有的是處級、有的是廳局級，面對更高級別的行政領導時就會產生職業壓力，從而讓法官的自主性、能動性受到桎梏，影響判決的品質和效率。

現在提倡的省級法院統管下級人財物、跨行政區劃法院、最高法院巡回法庭，都是破除司法地方化的嘗試。而法官員額制、法院人員分類管理，都為去除司法行政化開了個好頭。

中國新聞周刊：過去一年，法院系統的改革多集中在北、上、廣、深等超大型城市，而對于廣大中西部城市、中小城市來說，司法改革的觸角仍然沒有延伸過去。這些超大型城市的經驗，適合其他地區借鑒嗎？

湯維建：中國幅員遼闊，各地方的經濟發展水平、法律職業群體專業化程度并不一致，所以司法改革的步伐必然是參差不齊的。在這一點上，沒必要、也不能齊步走。

司法改革是一個逐漸融合的過程，需要有力量去帶動，北、上、廣、深先邁一步，并不表示中西部地區就不需要司法改革。各地要根據實際情況探索不同的方法和模式，逐漸推開。

比如審判委員會制度，在這些超大型城市中就可以取消，至少把它的規模、作用限制在最小。因為這些地方的法官素質很高、獨立辦案能力很強，如果出現司法不公，也不是因為法官的專業素養問題，而是司法體制和機制出了毛病。而審委會最重要的作用就是解決重大復雜的疑難案件，在這些地方，審委會存在的意義不大。但在一些中西部城市，取消審委會的時機恐怕還未成熟。

中國新聞周刊：面對司法行政化痼疾，應該如何實現司法人員的獨立性？

湯維建：長期以來，我國司法機關內部實行的辦案體制是一種嚴密的行政化模式，呈現出嚴格的官僚化科層性結構特征。在該結構中，法官作為案件的具體承辦者，并不具有獨立的辦案權，而只能提出案件處理的初步意見。初步意見提出后，則由作為部門負責人的庭長等對案件的處理意見進行審核，然后有必要時尚需報院長或審判委員會，對案件的處理結果做出最終決定。這樣一種辦案模式和結構，與行政機關行使行政權的模式和結構完全趨同，沒有顯示出司法權行使的組織特征，難以保障司法人員的個體獨立性。這不僅嚴重影響了司法的效率，造成了在諸多環節上的人浮于事，同時還為司法機關的當權者干預司法敞開了大門。尤為重要的是，出現了冤假錯案，還因為經手人過多而無法追究相關人的司法責任。

可見，這種司法權力運作模式和機制應當加以改變，一方面有助于調動普通司法人員的辦案積極性和能動性，另一方面還有利于落實司法責任制，從而真正做到“讓審理者裁判，讓裁判者負責”。

可考慮取消法院審判庭的業務處室，對法官實行扁平化管理，消除辦案組織模式結構中的中間層，法官直接面向法院院長;模仿大學的學科群模式，建立司法業務群制度，分為民事法官業務群、行政法官業務群和刑事法官業務群，業務群僅僅討論行使職權中的業務問題，此外別無職權;該業務群僅設業務召集人，而不設行政級別的管理人員，每個法官獨立辦案，自負其責。

中國新聞周刊：法院的審判委員會是否也需要改造？

湯維建：實際上四中全會決定已經指出，要改革審判委員會制度。

長久以來，審判委員會由院長、副院長、各庭庭長等組成，在法院屬于最高的業務領導機構。審判委員會具有多項職能，其中有一項職能便是討論決定案件的結果。正是該項職能備受爭議，因為其決策的程序在很多方面均違背基本的程序法理，例如違背了直接言詞原則、違背了回避制度、違背了訴訟代理制度、違背了公開審判原則等等，因而需要改革。

我個人認為，現有的審判委員會制度有其保留的價值，但應當做兩方面的改造：一方面是限制審判委員會討論重大復雜疑難案件的范圍，并且限制其討論的內容，審判委員會僅能討論案件中所涉的法律問題，而不能討論其所涉的事實問題;另一方面則要限制審判委員會討論結果的法律效力，其討論形成的意見僅具有供審判組織參考的作用，而對其決定案件的結果不具有法律上的拘束力。

也就是說，將審判委員會由原有的最高決策機構改造為最高咨詢機構。經過這樣的改造，由于審判委員會的存在所形成的落實司法責任制與合議庭負責制的阻力便得以消除，同時也保存了該制度的價值。

中國新聞周刊：如何防止法院內部干預案件審理？

湯維建：長期以來，案件審批制和請示匯報制飽受詬病，這兩種制度實際上干預了法官獨立審判案件。不可否認，案件審批制和請示匯報制曾發揮過重要作用。但在當今依法治國的新形勢下，這兩項制度的存在，顯然不利于法官和檢察官個體獨立行使審判權和法律監督權，不利于司法權獨立行使原則的徹底落實，也不利于充分調動司法人員的積極能動性和創造性，更不利于貫徹執行司法考核制和司法責任制，因此應當取消。

目前通過司法改革，將司法業務權和司法行政權分離，并將司法行政權外化交由司法行政機關統一行使后，司法人員便在人員分類管理的體制下獨立或相對獨立地履職。這使得繼續實行案件審批制和請示匯報制失去了其存在的可能性與必要性。

當然，案件審批制和請示匯報制的徹底消除，不能單純地局限于其自身，而有賴于司法機關去行政化改革。在司法機關實現去行政化后，法官和檢察官便處在扁平化司法體制的管理體系中，相互之間處在平等狀態，在法官與法官之間、檢察官與檢察官之間，便沒有了領導和被領導、服從和被服從的關系，法官和檢察官獨立負責行使職權，獨立做出司法決策，獨立簽發相應的司法文書，最終對所有這些職權的行使，獨立負責。因此，取消案件審批制和請示匯報制，是導向和實行司法責任制的必要前提，否則司法責任制便難以真正落實。

中國新聞周刊：在司法改革的呼聲中，檢察院為什么不沒像法院那樣，大刀闊斧地進行人事、建制方面的改革？

湯維建：這就涉及到檢察院、法院性質不同的問題。根據人民法院組織法，上級法院僅對下級法院的具有監督的權力;而根據人民檢察院組織法，上下級檢察院之間是領導關系。在去行政化的過程中，對于法院來說，不僅要去除法院外部的行政化，同時也要去除法院內部的行政化，讓法官個體都能獨立行使審判權。但對于檢察院來說，去除外部行政化是必要的，但是否應該去除內部帶有行政性的干預、牽制，還要具體分析。

檢察院的職能很多，除了法律監督權，還有偵查權、批捕權等。這些權力中，有的本身就帶有行政屬性——比如對貪污、賄賂等職務犯罪的偵查權，因此恐怕不能在去除內部行政干預的問題上一概而論。

由于檢察院與法院職權的不同，我們也不能在司法改革中對二者等量齊觀，要求二者齊頭并進。

當然，檢察院也同樣面臨著去除地方化、去除外部行政化的問題，要保證檢察權的獨立行使。

但同時，作為國家的法律監督部門，檢察院也需要被人監督。比如在職務犯罪偵查中，檢察院的反貪局可以決定偵查、逮捕，那么誰來對反貪局進行監督？現在還是由檢察院自己監督自己，這就使得一個部門既當運動員，又當裁判員，使檢察院工作的公正性、合法性難以獲得保障。

另外，在依法治國的格局中，檢察院的法律監督不可或缺。它不僅應該對訴訟、公民守法等問題進行監督，還應該對行政權進行監督。十八屆四中全會決定中就曾提出，要探索建立檢察機關提起公益訴訟。除了民事公益訴訟外，如果因為行政機關不作為而損害了社會公共利益，檢察機關還應該能夠提起行政公益訴訟。這也是檢察機關在今后的一個發展方向。

中國新聞周刊：廣東等7省市作為第一批開展完善司法責任制等四項改革試點省市，改革試點方案已經正式進入實操階段。據悉，民盟廣東省委對試點工作進行了調查了解。在調研中，你們發現了什么問題？

王學成：經過調研，我們發現思想認識存在不統一問題。一是對改革的定位目標認識不到位。一些人認為司法體制改革是司法部門的事。在改革試點中，某項改革是否能順利推進，很大程度上取決于有關職能部門對改革目標的認識程度。

例如在人財物統管中，人如何統管，哪些人納入統管范圍，黨組織關系和干部管理權限怎么設置，都應當從確保司法機關依法獨立公正行使司法權出發，去進行思考和設計。但由于認識上的局限性，導致很難突破現行的管理體制。

二是對改革的同步配套和司法規律性認識不足。四項改革相互關聯，必須同步考慮，但目前職業保障改革滯后，影響到其他改革的推進。改革應遵循司法規律，但有關部門從各自角度出發，對人財物統管、遴選委員會組建、司法監督權行使等重大問題存在爭議，有的做法不符合司法規律。

三是法院內部對改革存在擔憂。特別是對員額制“一刀切”、職業保障沒有預期等問題。

中國新聞周刊：法院改革在法律制度方面是否也存在障礙？

王學成：的確存在法律制度的制約問題。司法改革比其他任何領域的改革都更加強調依法有序，但既然是改革，就必然會觸及現行相關法律和政策、制度。

我們認為有以下幾點值得關注：一是法官助理的身份和職責需要在法律上明確。法官助理作為審判組織的組成人員，需要在裁判文書上署名，落實回避制度等，但當前卻沒有法律依據。

二是有關法院人事、經費等政策的執行需要特別授權。法院人事管理、經費保障等方面的改革，是本次改革的重要內容，也是審判權得以運行的重要保障。而當前決定法院人事管理、經費保障的依據，主要是黨委和政府的大量文件和規章制度，對此，應在準確理解中央精神基礎上有一些突破，否則達不到改革的目標。

中國新聞周刊：在操作層面，問題又是什么？

王學成：在操作層面主要存在協同問題。我們發現有幾組關系不太好處理：一是手段與目標的關系。如建立法官員額制是提高法官準入門檻、提高法官素質的手段，而不是以單純減少法官員額為目的。只是簡單減少法官員額，不但難以確保裁判親歷性，而且案件可能辦不出來，也不可能辦好。

二是當前與長遠的關系。法官員額制不可能一步到位，應設立改革過渡保護期，通過個人自愿選擇和組織安排相結合安排崗位，以責任制倒逼淘汰不適應者，加上退休自然減員等穩妥方式過渡。在落實獨任法官、合議庭審判權上，也應當設立改革過渡保護期。

三是新制度與國情的銜接關系。例如法官遴選委員會和懲戒委員會都要做好定位，從專業角度發揮作用，同時不違背黨管干部的原則。

四是要處理好事權變化與原有機構工作職能的關系。要考慮人財物統管以后省級法院相關部門機構、人員構成的專業性。

中國新聞周刊：針對以上這些困難和問題，你有何建議？

王學成：一是進一步加強做好凝聚共識工作。

二是根據改革需要，有計劃推動立法修改和相關政策制度的調整;對現有政策范圍內本身，允許一定自由裁量權;法律規定不是很明確、長期靠習慣性做法的，以“特別授權”的形式解決。

三是實事求是科學確定法官員額。要考慮各地經濟社會發展水平不均衡、案件數量差距懸殊等因素，在該減少員額的法院有所減少，在該增加員額的法院則不減反增。

四是職業保障制度應加快進度。法官的責權利應保持統一。審判責任制等改革措施使法官的準入門檻、審判責任和工作量、職業壓力都大大提高了，應建立與其履職相適應的職業保障機制。

建議中央有關部門盡快出臺有關配套文件，確保改革同步設計、同步推進，才能朝著專業化、職業化方向穩步前進。