揭秘開發區的“特色”腐敗

陳文廣+傅勇濤

早在4年前，天津市委原常委、天津濱海新區管理委員會原主任皮黔生因受賄、濫用職權罪被判決，引起社會熱議。當前，在各地開發區建設高歌猛進的同時，開發區腐敗案件仍處于高發態勢。部分經濟開發區何以淪為腐敗高發區？開發區腐敗有何特點？如何才能有效遏制？

窩案串案多發

呈集成腐敗之勢

開發區腐敗往往涉及嚴重的職務犯罪，窩案串案、大案要案多。開發區腐敗窩案、串案高發，這與當前開發區同區多、項目大、資金密的特點密切相關。

在湖南湘潭，全市范圍內有省級以上的示范區、開發區共計6個，其中同家級同區2個，省級同區4個。2008年以來，湘潭市省級以上同區共發生職務犯罪案件14件21人，其中21名犯罪者中，單獨犯罪和非窩案串案的僅4人，其他17人不是共同犯罪就是串案。

海南三亞海棠灣詐騙賄賂案是海南省近年來最大的一起利用開發區征地進行詐騙賄賂的案件，也是一起典型窩案串案，涉案金額7億多冗，涉案人員120人。

海棠灣位于海南省三亞市東北部海濱，與亞龍灣、大東海灣、三亞灣、崖州灣并稱為三亞五大名灣。2009年，海棠灣開發初期，隨著大量資金和項目涌人，社會上一些商人蜂擁而至。

海棠灣管理委員會的一位知情人士說：“時任海棠灣的主要負責人利用開發機會撈錢獲利，許多工作人員效仿，導致違法行為愈演愈烈，騙取金額越來越大?！?/p>

除了窩案串案多發，在一些開發區，項目、土地、人事腐敗并發，有集成腐敗之勢。清華大學工學碩士畢業的肖明輝年僅33歲，海南省洋浦經濟開發區規劃建設土地局原副局長，主管建設工程。在5億元的工程招標中，肖明輝收受1611萬冗的“好處費”。

“土木工程是一個充斥著一夜暴富神話的行業。5%～10%的‘好處費是行業內眾人皆知的潛規則。”肖明輝不服氣地說，“工程款5%的‘好處費，我只拿3%，和其他一些工程領域‘好處費相比不算多，而且這樣抽取提成的做法在一些經濟開發區都比較常見。”

在一些開發區，與工程腐敗并生的是土地領域的腐敗。

2012年4月，江西省高級人民法院對南昌市委原常委、南昌縣委原書記湯成奇案作出二審裁定，駁回上訴，維持一審判決。湯成奇受賄3901萬余元、玩忽職守、濫用職權，造成國家損失2.8億多元；而此前的2月14日，南昌市青山湖區原副區長吳臘根因索賄受賄1645萬元被判刑。

湯成奇由一名小學老師到一名副廳級干部，吳臘根由一名村干部到手握重權的副區長，兩人都曾在經濟開發區擔任過一把手，都曾分管或主抓過招商引資工作，兩人腐敗的經歷都跟土地和工程建設領域有關。

除了項目腐敗、土地腐敗之外，開發區中用人腐敗也開始曝光。2012年2月20日，多個論壇上出現了一篇名為“漣源市公務員選拔招聘，錄取結果多為領導親戚”的帖子。帖子中曝光了湖南漣源市經濟開發區這場“蘿卜招聘”。

在漣源市經濟開發區公開選調15名工作人員的考生成績表上，除了考生的筆試、面試和測評成績外，在備注一欄還分別標有“市領導打招呼”、“家境好”、“副市長侄女”等字眼。對于最終入選的15名考生，爆料人稱，有13人是“關系戶”，貓膩出在選調考試中的“測評”環節，“領導打招呼的、有錢有關系的比那些沒家庭背景的測評成績高出許多”。

特殊體制下

“一支筆”大開權力尋租之門

據了解，海棠灣在開發的過程中，實行了管理委員會領導和鎮領導交叉任職。海棠灣工委副書記、管委會主任和鎮長李驥身兼三職，手中掌握了幾十億元的簽字審批權利。經三亞市中院審理調查表明，李驥利用職務之便，為他人牟取利益，多次非法收受、索取他人錢財高達1440萬元。

“雖然身為洋浦經濟開發區規劃建設土地局副局長，但在造價高達5億元的項目中，肖明輝是名副其實的一把手，由他一人既負責合同文件起草，又負責中標企業的選擇?！痹谠摪敢粚弻徟虚L伍柄霖看來，開發區工程招標領域一把手的監管缺失，使肖明輝公然索要好處費，并非法收受財物逾1600多萬元。

海南省人民檢察院的一位檢察官對記者說，部分地區的經濟開發區成腐敗高發區，一些經濟開發區的官員成為“腐敗明星”，究其原因，開發區集中了大量經濟資源，官員兼職現象普遍，監管機制建設普遍滯后，內部管理制約松弛，加之各地為招商引資展開惡性競爭，以發展經濟為名制定了各種優惠政策，為開發區官員提供了巨大的尋租空問。

“一塊土地的背后，往往交織著各種權力的拉動和平衡，權力干涉與滲透很多?！焙Ｄ鲜≈邪盥蓭熓聞账蓭煆埿⒚穹治稣f，在大部分經濟開發區的工作中，項目、土地等是最為關鍵和顯示政績的事項，而現行土地管理法規中，對土地征用的條件、征用租用土地的價格、土地補償費的標準等僅作了原則性的規定。在處理具體的土地事務中，一些經濟開發區對土地有很大的出讓權、定價權，有關的決策人員、經辦人員擁有很大的自主決定權。

中圍法學會職務犯罪偵查與預防理事會理事、高級檢察官饒力明認為，一方面，開發區黨政官員的級別要高于其他行政區域，有的開發區享受的經濟審批權限甚至與所在城市是平級；另一方面，開發區普遍機構精簡，辦事高效，講究特事特辦，有時甚至會“倒著辦”。

在這種情況下，舊的規矩被打破，新的規矩又建立不起來，極易發生腐敗現象。特別是城鎮化進程中土地開發較多、建設規模較大、生產要素流動比較快，而相關的配套管理措施跟不上，土地、建設工程領域容易成為腐敗的高發領域，市場機制在資源配置和預防腐敗方面難以發揮作用。

適度分解權力

健全制約監督機制

開發區一般不是建在人群熙攘、耳目眾多之處，而處于城市周邊相對隔離的環境，極易白成一體，形成“獨立王國”。當前開發區腐敗犯罪手段隱蔽，給監督帶來難度。

對開發區而言，管理體制的特殊性決定了監督體制更需要進一步完善。盡管開發區的經濟總量、建沒規劃早已超越了大部分的縣市區，但普遍沒有人大、政協一類的監督機構，管理部門只需要向上級黨委和政府負責。

而且，開發區實行的是黨政合一的管理模式，在這種情況下，往往容易片面強調經濟建設工作而忽略黨的建設，包括黨風廉政建設。加上當前同級紀委監督同級黨委的體制，黨內監督較難落到實處。

饒力明認為，發案的園區普遍存在制度不健全、不完善、執行不力的情況。園區的土地出讓、稅費優惠、征拆補償等重大事項本應集體決策，但有些園區往往是一把手說了算。個別事項雖然經過了會議決策，也只是走走過場。園區作為特殊的機構，政府給予了一些特殊的權力，與政府其他監督部門交往甚密，這也在一定程度上降低了監督的效果。如信息不公開不透明，紀工委職能不到位等。

“絕對權力”必然導致“絕對腐敗”。饒力明認為，要依法限制經濟開發區干部的權力，尤其是要限制一些所謂“高配”的一把手權限，盡快建立一個完善的相對獨立的監督檢察體系，強化對開發區一把手的權力約束與制衡。

他建議，預防開發區腐敗，尤其要強化制度建設，健全區務公開制度，適度分解權力，使職務犯罪不能為。在重大事項上實行立項與決策分離，對一些權力比較集中的土地出讓、征地拆遷、工程承包等關鍵業務環節和高風險崗位，按照“事權分離、權力分解、相互制約、規范程序、公開透明”的原則，實行有效管理和監控。同時，對開發區工作人員，特別是領導干部、一把手，要綜合利用權力機關監督、黨內監督、行政監察與審計監督、輿論監督和社會監督相結合的多種手段，建立廉政園區。