論經濟發展新常態與政府理財方式轉變
——對2015年財政工作的展望

●馬國賢

論經濟發展新常態與政府理財方式轉變
——對2015年財政工作的展望

●馬國賢

“經濟發展新常態”是2014年中國經濟的關鍵詞之一，它表明，中國經濟將告別以犧牲資源、環境為代價的高速發展階段，而進入以發展速度中等、人民實惠較多、全面治理為特征的常態化發展階段。在全國財政工作會議上，財政部部長樓繼偉精辟地分析了財政形勢，代表財政部對2015年財政工作作出了戰略性安排，提出了認真落實積極財政政策各項措施、確保完成各項改革任務、促進經濟結構調整和發展方式轉變、推進新型城鎮化建設和農業現代化發展、支持社會事業發展、加強財經對外交流合作、加快內部控制建設、進一步嚴肅財經紀律、落實好黨風廉政建設主體責任等九項重點工作。筆者將結合這些重點工作，就理財方式的轉變談點體會。

財政是國家治理的基礎和支撐，隨著經濟發展新常態的提出，我國的政府理財方式將發生重大轉變，而2015年將是開端。其特點可歸結為：

第一，由“大手筆”式理財，轉入過緊日子式理財。我國財政對經濟的依賴性很強，隨著經濟增速的下行，財政收入將轉入中低速增長期，但因種種原因，各級政府的財政支出基數已撐大，且習慣于一擲千金，大把花錢的“大手筆”理財方式。比如，在城市建設上的大建設、大拆遷，動不動就搞徹底治理式的“歷史性工程”等。這種政績工程式的“大手筆”是違背理財規律的，它造成了人民實惠不多，政府卻背負龐大債務，因而是不可持續的。

隨著經濟發展新常態的到來，“大手筆”理財將走到盡頭。這就要求我們及時調整理財思路，轉到過緊日子式理財上來。配合黨委、政府中心工作，在資金安排上做到有保有壓，“該滿足的堅決保障，無效果的一個子兒也不給。”

第二，由“人治式理財”，轉入依法理財、依法治財。依法理財、依法治財是落實十八屆四中全會依法治國決定，實現政府理財法制化的核心內容。在筆者看來，“人治式理財”是指在大發展時代形成的 “領導批條子，財政當出納給錢”，或者“黨委決定，財政找錢”式的理財。這是在權力型政府下長期形成的“權大于法”的理財陋習。

“依法理財”指各級政府和財政嚴格按新《預算法》辦事，以預算為核心，法律禁止的堅決不作為式的理財。今年，新《預算法》已付諸實施，與原預算法相比，這次修改的幅度很大，總條數由79條增至101條。其中，對原預算法規定修改、合并的為53條，有28條為新增規定。在筆者看來，“依法理財”就是各級政府和財政應當將新《預算法》作為評價政府理財是合法，還是違法的依據。

在學習新《預算法》中，筆者的體會是，它不但對與預算有關的財政行為作出具體規定，而且全面體現了預算原則，即完整性、真實性、公開性、統一性、年度性和績效等六原則。在完整性原則上，它要求預算必須完整地反映政府的公共資金受托責任，而不允許在預算收支表外有秘密預算或政府收支存在；預算科目必須分收入和支出來設置，以全面反映各項政府資金。在公開性原則上，它要求各級財政按“預算公開是一般，不公開是特例”來處理保密與公開的關系。在統一性原則上，它要求各級政府應當按國家統一的預算收支科目來編制預算。在真實性原則上，它要求各預算收支項目的內容與實際一致，而不允許以一個支出 (或收入)項目的名義，將預算資金實際用于另一支出(或來源于另一收入)項目上；同時要求各預算收支項目的概算應接近實際，不能估計過高或過低。在年度性原則上，它要求將人大通過的預算視為年度性法律，除了上級下達的轉移支付預算外，各級政府不得作出追加當年預算的決定。而將超收部分轉入預算調節基金，在第二年安排使用。在績效原則上，它確立了績效評價法定的原則。此外，新預算法還賦予各級人大預算監督權，具體列舉了預算監督內容，從而使預算監督由空泛變為實化，規定了對政府和財政的違法行為追究行政責任方式等。可見，依法理財并非“政治口號”，而是由預算法、政府采購法、審計法等法律支撐的行政行為。總之，我們不僅要記住新《預算法》的具體規定，而且應理解這些原則，提高依法理財的自覺性、主動性。

在筆者看來，“依法治財”指各項財政活動都應有法律依據，在稅收和行政性收費上，應做到“稅由法定，依法征收”，“費由法定，依法收費”，在支出上做到“四按”：按法律、按程序、按預算、按進度撥款，自覺接受人大監督，并實現財政信息公開。而要實現 “依法治財”，我國就必須建設一個包括稅法、行政收費法、財政信息公開法、財政處罰法、政府采購法、國庫法、財政體制和轉移支付法、國有企業財務法、會計法、專項基金法、績效管理法等在內的法律體系，并解決好法律間銜接問題。這將是龐大的系統工程。為了建設好這一體系，我國還需要設一個統率這些法律的法律——財政基本法，以固化我國財政法的立法原則和體系。

總之，如果說，“依法治財”在我國將是一個漫長的過程，那么相比起來“依法理財”將是現實的、緊迫的，而且是2015年必須做好的事。

第三，由“過程式”理財，轉入績效管理和績效式理財。政府理財的目的是提高資金效率。“過程式理財”指按行政管理上的過程管理方式，以無錯、節錢為特征的政府理財。過程管理指以政府行政“科層制”為基礎，以命令、執行、反饋為特征的管理模式。過程式理財有兩個特征，一是叫“無錯”。這就是：只要無錯，我就無責任，至于錢用得怎樣，有無效果？與我無關。二是叫“節錢”。這就是：財政的作用是“砍項目、砍預算”，至于支出是否必要，與我無關。可見，過程式理財是一種有違政府理財宗旨的官僚式、低效率的理財。

績效指政府獲得的有效公共服務與公共資金(資源)的投入之比。這是說，績效取決于投入的公共資金是否獲得有效公共服務？獲得了多少有效服務？因此，“績效式理財”屬于結果導向管理模式，是追求有效公共服務，而非單純為了“節錢”的理財模式。績效管理是實現績效式理財的路徑，其內容包括確立績效目標、績效撥款和管理、績效評價等三個環節。由“過程式理財”到績效管理、績效式理財是我國政府改革的必然路徑，也是中共十六大到十八大追求的目標。

績效管理是我國新《預算法》的核心內容之一。在該法中，不僅提出了績效原則，而且要求將績效評價列為政府法定責任和預算編制依據。如第32條：各級政府、各部門、各單位應當對預算支出情況開展績效評價。第57條：各部門、各單位應當按照國務院財政部門制定的政府收支分類科目、預算支出標準和要求，以及績效目標管理等預算編制規定，根據其依法履行職能和事業發展的需要以及存量資產情況，編制本部門、本單位預算草案。此外，它還要求各級人大應當將績效作為預算審查、預算監督的重要內容。“各級預算應當根據年度經濟社會發展目標、國家宏觀調控總體要求和跨年度預算平衡的需要，參考上一年預算執行情況、有關支出績效評價結果和本年度收支預測，按照規定程序征求各方面意見后，進行編制(第32條)。”這表明，各級政府若未依法開展績效管理和績效評價，將視為違法，并受到責任追究。可見，轉變理財方式，實現績效式理財，將是今年各級政府和財政的現實、緊迫的任務。

績效管理的內容廣泛，它至少包括部門績效管理、項目績效管理和政策績效管理等三項，雖然三者原理相同，但在做法上各有特點。

部門績效管理的重點是建設績效目標(預算)、績效撥款與實施、績效評價的體系。同時，要求各部門去除繁文縟節規定和冗余機構，建立基于績效的管理體系，建立符合大數據時代要求的績效數據庫，并將下屬公共機構——部門和單位納入部門績效管理體系。這個任務很艱巨，是憑財政部門的力量難以做到的，而需要與各級政府考績辦聯合起來，共同完成。

項目績效管理包括對預算項目作出科學分類，對于應評價的項目，建立項目化管理的制度體系，包括前期評價、中期評價和結果評價等。目前，雖然各地進行了績效評價，但因缺乏科學的指標體系支撐，因而推進緩慢，效果也難以顯示。

政策績效管理包括對政策的可行性評價、實施中的跟蹤評價和結果評價等三項制度。由于我國的公共政策具有“中央出政策，地方實施，預算轉移支付”特點，因而，對公共政策的評價涉及到中央與地方政府的共同行動，統一組織等問題。這些在我國目前尚屬于空白。

需要指出，我國在轉入績效式理財的過程中，當前遇到的最大難題是“指標短缺”。在筆者看來，績效指標也就是管理目標，因此沒有科學的指標體系，也就沒有績效管理。由于績效管理具有“一個部門(項目)，一套指標”的特性，因此，績效指標短缺是必然的，也是世界性難題。例如，雖然美國已實施績效管理20多年了，但因績效指標問題解決得不好，走了許多彎路。在筆者看來，由于績效指標是全國性公共產品，為此，應當由財政部組織專家，按統一的方案，進行分門別類地研究，并獲得突破。這也是2015年財政應當取得成效的重點工作。

總之，如果說，樓繼偉部長提出的落實積極財政政策等九項重點工作是治國的，則我國理財方式上的三個轉變將是治財的。只有財政轉變理財方式，才能更好地擔當起治國重任，擔當起 “財政是國家治理的基礎和重要支柱”責任。這也是我們在2015年所期望的。■

（作者單位：上海財經大學）