普惠金融與中小企業融資
——國際實踐與政府扶持經驗

解傳喜，邢樂成

(濟南大學經濟學院，山東濟南250002)

普惠金融與中小企業融資
——國際實踐與政府扶持經驗

解傳喜，邢樂成

(濟南大學經濟學院，山東濟南250002)

中小企業融資難是因為受到現有金融系統的排斥，普惠金融把融資視為中小企業發展的一種權力，并認為應當通過建立普惠金融制度以保障這一權力。從世界實踐來看，發展普惠金融有三種途徑:一是發揮既有金融體系的作用，通過完善和發展銀行與金融市場來擴展對中小企業融資及其他金融服務;二是進行金融創新，建立適合中小企業特點的融資模式，解決信息不對稱、抵押不足及交易成本過高問題;三是發揮政府干預作用，克服信息缺口、集體行動難協調等市場難以解決的難題。

普惠金融;融資;中小企業;金融排斥

中小企業融資難是長期且普遍存在的世界難題，它嚴重制約了中小企業發展。但發展中小企業意義重大，中小企業不但對技術創新與經濟活力起著不可或缺作用，對于增加就業減少貧困以及解決收入不平等也起著重要作用。當下對這一難題的認識已經不僅局限于金融或者中小企業等經濟領域本身，而且上升到“發展權”這一基本權力領域。

中小企業的“普惠金融”即基于發展權提出的解決方案，它要求每家企業都有獲得金融服務的權力，即擴大金融體系對中小企業的金融服務，特別是融資服務，通過資金的有效利用和有效的風險分配來促進中小企業界發展，進而實現經濟增長，減少貧困并改善收入分配。為保障普惠金融實現，政府介入成為不可或缺的一環。

一、中小企業的金融排斥

基于發展權，研究者把中小企業融資難視為一種“金融排斥”現象。“排斥”是社會學領域的一個概念，研究的目的在于維護社會公正、促進社會融合。金融排斥作為社會排斥的一個子領域，指金融體系中某些群體或地區缺少分享正規金融服務的一種狀態。它最先由地理學家Leyhon and Thrift(1993)［1］提出，Chant Link and asscociates (2004)［2］咨詢公司在其為ANZ銀行的報告中認為金融排斥不應只限于個人和家庭，還應當包括地理區域或社區以及企業。據世界銀行2008年報告統計，無論是發達國家還是發展中國家，中小企業受到金融排斥是一個普遍現象，發展中國家更為嚴重。按照Kempson and Whyley(1999)［3］的分類，中小企業受到的金融排斥可以歸為以下幾類:

1．地理排斥。指地理距離，如果距最近的金融機構較遠，中小企業要想獲得相應的金融服務就需要付出較高的交通成本。通常用單位人口擁有的金融機構或者單位面積金融機構衡量。這一指標在國家之間差異十分巨大，如埃塞俄比亞平均每100 000人擁有的金融機構少于一個，而西班牙平均每1 000人差不多就有一個金融機構;西班牙平均每1 000平方公里就有79個金融機構，而博茨瓦納平均每10 000平方公里才有一個金融機構。

2．評估排斥。指金融機構通過風險評估程序把一部分客戶排除在外。中小企業受評估排斥影響最嚴重，因為這些企業缺少抵押品以及存在比較嚴重的信息不對稱。很難用具體的指標來衡量評估排斥，但世界銀行2008年報告表明，發展中國家企業中60%多的中型企業和70%多的小型企業新項目不使用外部融資，而金融機構越不發達，中小企業外部融資比重越低。

3．條件排斥。指通過對金融服務附加苛刻條件將某一類企業排除在外。限制申請者的資格，要求他們攜帶的文件可以成為一種重要障礙。如開一個銀行賬戶，在孟加拉國、尼泊爾、智利和烏干達等的銀行，至少需要身份證、工資條和居住證明。而許多發展中國家絕大多數人在非正式部門工作，從而無法開具工資條;發展中國家的很多城市人口以及農村地區，也無法提供居住證明。

4．價格排斥。指金融產品的價格超過了某類企業的購買能力。如在喀麥隆開立一個支票存款賬戶手續費至少需要700美元，比這個國家的人均GDP高很多。在烏干達顧客維護支票賬戶成本占人均GDP的30%，然而在孟加拉國的顧客們卻不需要付年費。除了手續費，維護賬戶的費用還包括最低額、透支的手續費、轉賬支付費等。

5．營銷排斥。金融機構在進行金融產品營銷時對某類企業進行了主觀忽視。表現為缺乏針對中小企業合適的產品和服務;或者貸款最低額度過高、成本過高、申請的時間過長等。如在烏干達，最低中小企業貸款金額是人均GDP的20倍;在孟加拉國需要一個多月的時間處理中小企業貸款申請。

6．自我排斥。指中小企業主動放棄對金融產品的使用。自我排斥的原因有多種，或者因為自身對金融知識不足，或者金融產品太過復雜讓業主不了解，過去曾經申請金融服務時被拒絕也會導致企業主放棄對金融服務的使用。

當把中小企業獲得融資當作一種權力且認為中小企業群體受到排斥時，國際社會提出了包容性金融即普惠金融的理念，即以保障金融服務權為目的建立相應的金融制度，為此世界許多國家進行了諸多努力。

二、既有金融體系對普惠金融的支持

普惠金融主要針對的是被現有金融體制排斥在外的中小企業和低收入人群，因此它是既有金融體制的創新與補充。包括銀行、證券、金融市場等既有金融業在各國的金融體系中已經占據主導地位，普惠金融的推廣離不開這些傳統金融領域的支持。不同的金融領域解決普惠金融的資金困境作用機制也不相同，發展普惠金融需要有針對性地發揮這些機制作用。

1．銀行與金融市場。銀行與金融市場是所有企業融資的重要來源，由于各自經營特點不同，都有各自發揮作用領域。一般認為，銀行為下列特征行業融資是有效的:行業的前景幾乎沒有異議，只要行業里的企業能夠控制成本保持生產效率，企業能夠確保償還貸款;即使只有幾家銀行控制了大部分的可貸資金，也不會導致信譽良好的借款人被排斥的情形。相反，當企業的前景分歧很大時市場融資更為有效:即使大多數人反對這項計劃，如果資金雄厚的少數投資者喜歡該項目，企業家也可以找到融資。這意味著對于初創型和創新型的企業，發達的金融市場更有利于其發展;而對于成熟而經營穩定的企業，發達的銀行系統更有利于其經營和存續。在融資的期限結構方面，研究發現證券市場相對來說有助于企業獲得長期融資，而銀行則有助于企業獲得短期融資。因此不同金融體系會影響到某類企業以及某類項目能夠獲得融資，進而對中小企業的發展產生深遠的影響。

不過當涉及到整體經濟增長時，研究表明，金融系統無論是銀行主導型還是市場主導型的，對長期經濟增長區別不大。重要的是銀行與市場的整體發展水平，如果缺少競爭，即使一個具有非常深度的銀行業也會阻礙融資，而一個具有流動證券市場可以為融資提供更多助益。因此建立一個充分競爭且有效的金融體系對于中小企業融資更為重要。

2．債務融資。債務融資通常是所有規模的企業外部資金的主要來源。傳統上貸款方式區分為交易型貸款和關系型貸款，交易型貸款主要基于“硬”的定量的數據或以資產擔保，關系型貸款顯著地基于“軟”的定性信息。

關系貸款需要放款人花費時間和精力了解借款人多維信息，對于信息嚴重不對稱的中小企業來說，關系貸款是其獲得銀行融資的主要方式，當然銀行為此需要付出較高成本并要求通過高利差或是大量信貸來彌補。關系型貸款是銀行業務的核心，它讓銀行相對于市場和非銀行金融機構具有比較優勢，即使是在發達國家也是如此。可以說，當下中小企業融資難的原因，可以歸咎于現有的銀行中介不愿意從事小規模的關系貸款。關系型貸款融資長期以來在全世界很多地方都存在且不限于銀行信貸，如同種族的人可以構成一個關系信貸網絡，把非正規金融活動與聲譽、信任和關系等結合在一起。某些國家強力支持大中型企業就意味著正規金融輕視支持大量中小企業，關系貸款的民間融資在某些國家公司的快速發展中就扮演者重要角色。

就針對中小企業的交易貸款，Berger and Udell(2006)［4］列舉了幾種方式，包括保付代理、固定資產貸款、貿易融資、租賃等，這些基于資產的貸款技術可以釋放大量資金流動，幫助小型和非透明的企業籌措相關的資金。一些貸款技術在發展中國家還沒能廣泛使用，反映了潛在的法律、信息和制度環境的不足。貸款登記和貸款評分可以擴大中小企業融資機會。信用登記是交易型貸款技術擴張的重要工具。信用登記讓放款人得到借款人還款記錄，并且增加了借款人不良行為的成本，減少了道德危機，同時也讓放款人預測借款人還款能力的變化。Powell et al(2004)［5］研究發現，阿根廷公共信用登記讓放款人的貸款違約率從3．8%降到2．9%。小型商業貸款的信用評分一般基于信用登記收集的數據，在發展中國家對于這種信用評分的使用正在提升。

3．債券融資。與銀行債務融資相比，債券融資規模要小得多，而且債券市場很少為中小企業服務，但中小企業可以間接獲利。

一是良好發展的債券市場可以與銀行貸款形成競爭，當一些信譽良好的企業通過發行債券融資時，失去優質客戶后的商業銀行不得不尋找那些被排斥的中小企業作為新客戶群體。當債券市場信息準確透明，債務合同執行順暢，經濟環境風險低時，那些擁有良好信譽的大型企業往往是債券市場主力。

二是銀行可以把中小企業貸款整合成較大的單位，然后賣給養老基金或者其他機構投資者，以這種方式節省資本和流動性。由銀行發行的債券能適用于比較簡單的經濟體系，法律、會計要求使這種金融工程設計變得可行，包括獨立信用評級公司幫助投資者對這些債券進行定價，周到的考慮可以吸引投資者。哪里債券融資可行，哪里就可以降低貸款價格，同時提升貸款可得性。

4．引入外部資本。企業需要資本來運營，初創期企業外部資本主要來源于親朋和自己的未分配利潤。企業發展壯大后就需要尋求更多的外部資本，大多數國家的人或者企業會以這樣或那樣方式為最有前景的企業提供私人資本，但是在有組織的證券交易場所會發現更多的投資者。

許多國家為解決中小企業股票融資進行了創新，比如設立創業板市場、創立各種風險投資基金等。股票市場發展要求一個良好的制度環境，對投資者權益保護弱以及不透明的信息會讓投資者遠離股票投資，受損害最大的是中小企業。但是發展中國家大企業常被某些家族控制，他們常借市場進行尋租活動，對提高市場的透明度或提升小股東權益保護不感興趣，甚至阻止金融系統的強化，他們擔心一個強有力的金融體系將會讓挑戰者出現從而危脅他們現在的地位。

到海外上市特別是海外創業板上市是許多中小企業的一項選擇，這可以提高價格、引入先進公司治理、擴張公司規模，但是能夠海外上市的中小企業只占很小比例。開放國內資本市場引入的海外投資者可能更愿意投資那些規模大經營良好的企業，很難吸引他們對中小企業投資。不過大企業融資的提升可以通過貿易信貸外溢到中小企業。此外，大企業股權融資會替代銀行融資，銀行很可能更愿意為較小客戶提供服務。

私募股權基金在很多發展中國家已經設立，他們往往附屬于銀行或他金融服務提供商，風險資本和私募股權資本對某些類別的發展中國家企業來說，已逐漸成為融資的一個日益重要的來源。私募股權基金的發展依賴于當地先進產業基礎、保護其投資的法律法規、有效的退出渠道等多種因素。

5．引入外國銀行。銀行業私有化、金融危機以及全球金融一體化，推動了銀行業在世界各國的擴張，外國銀行在一國的金融體系中所起的作用越來越受研究者的重視。研究結果表明，外資銀行的進入，短期內對中小企業融資有負面影響，但長期影響則是正面的。

外國投資者帶來了資本、技術、知識，以及一定程度上的對當地經濟與政治勢力的獨立性。大多數外資銀行相對較大，對當地商業文化的各個方面了解少，他們在基于硬信息的交易型銀行業務中具有比較優勢，在小的和不透明企業的關系型貸款上不及本地的小銀行。在經營初期外資銀行主要從事大公司的融資。但隨著時間的推移，外資銀行會不斷地了解當地情況，他們對中小企業貸款會越來越增加。Mian’s(2006)［6］研究了巴基斯坦8 000份1996—2002年間的銀行貸款，發現擁有外資的銀行建立了新的分支機構，服務于新的軟信息客戶，而不是來自于其他銀行的既有客戶。

外資銀行的進入對東道國中小企業融資可以帶來間接正面效應。外資銀行進入增強了競爭，國內金融機構被迫尋求新業務機會，把重點放在當地商業環境中挖掘機會，包括向以前被排除在外的細分市場的客戶提供服務，由此也擴大了中小企業融資機會。

三、普惠金融的一些重要實踐

普惠金融制度的完整框架雖然尚未形成，但是世界許多國家對于普惠金融的實踐卻早已經展開，并取得了許多有益的成果，很多實踐已經在許多國家得到了應用和推廣。

1．群體貸款。普惠金融理念能夠為世人所接受很大程度上得益于群貸技術的創造和成功推廣。群貸技術最初是由專注于扶貧的格萊珉銀行創建者Yunus創立，典型的群貸是由相互認識的5個貸款申請人組成小組(如在同一個村莊之內)，其中兩位成員首先拿到貸款。如果所有的分期付款都能按時支付，初始貸款的四至六周后，另外兩名成員也得到貸款。最后，再過四至六周，小組主席得到貸款(這一模式被稱為2∶2∶1浮動制)。從初期貸款發放到最后一筆貸款還清構成一個貸款周期，通常為一年。群貸并不需要小組成員提供擔保或者抵押，但是如果成員償還出現問題，后續成員要得到貸款就需要替其償還，形成隱形擔保。隱形擔保以及成員間的熟悉形成兩個后果，一是只有相同風險的成員才會組成一個小組，貸款申請人按風險自我分組，防范了逆向選擇;二是成員間進行了監督以防止成員故意違約，防范了道德風險。

群貸技術把貸款管理和風險轉移給了借款人，也相應增加了借款人的成本，包括隱形擔保、組織小組活動、監督其他成員，等等。特別是一人違約群體無法獲得貸款會讓優質客戶流失，因此群貸款技術也在不斷改進。格萊珉銀行群貸的第二版本取消了群貸形式，先發放基本貸款，期限3個月到3年，每周付款;如果期間無法償還款項，可以得到新的靈活貸款，當靈活貸款都無法償還時借款人才會被開除。這樣優質客戶就可以保留下來。其他一些基于群貸技術的貸款方式包括:一是漸進性貸款，指的是在有前途的行業里貸給聲譽良好的個人或群體額度越來越大;二是降低還款頻率，如按月還款;三是引入靈活的抵押品，可以用牲畜、土地、住房、家居用品等物品進行抵押［7］。

2．互助性貸款。家庭、親戚和朋友往往是中小企業最初的資金來源，這些資金往往是互惠的。而有組織的互惠金融在世界范圍內普遍存在，如循環儲蓄信貸協會(ROSCAs)和信貸合作社。

ROSCAs把鄰居和朋友資金匯集在一起進行放貸，不同地區名稱各異，如喀麥隆農村tontines、墨西哥的tanda和智利polla。ROSCAs結構簡單，由一定數量的人組成一個組，組中成員同意定期出錢組成一個資金池，每期把資金池中資金分配給團隊中的一員使用，到期回收并分配本息，然后再歸攏資金提供下一個成員使用。ROSCAs可以積聚小額資金轉化為大額資金以便用于大額購買;同時親友之間的關系讓違約風險很小。

信貸合作社由居住在同一地區或者同一工作單位的人員組成，它從成員中收集款項，然后向需要資金的成員發放貸款。成員成為合作社股東，進行決策時實行以一股一權為基礎。由于資金量更大，成員借款不需要輪流獲得。彼此熟悉的成員通過社會制裁與事后彼此監督確保了貸款的安全，從經濟上來說也具有效率。當然更正規化的結果是合作社需要有儲備資金，帳記和管理也復雜化。［8］

3．批發金融(apex)與小額貸款證券化。從事普惠金融的金融機構資金來源始終是困擾其發展的障礙之一，有些國家允許它們吸引存款，有些則通過批發金融與小額貸款證券化開辟新的資金來源。

批發金融指由批發機構匯集資金，專門為小額金融機構提供資金，然后再由小額金融機構發放給中小企業或低收入人群。批發機構組織形式多種多樣，可以是開發銀行、非政府組織、捐助項目、私營商業銀行以及特別的政府項目或捐助項目。2009年2月，世界銀行扶貧協商小組完成了一項關于批發機構(apex)的調查項目，確定在全世界有76家小額金融批發機構。印度國家農業和農村發展銀行(NABARD)是世界最大的批發機構，僅2007年投入的資金就達200多億美元。NABARD是家成立于1982年的國有銀行，其對小微金融機構的支持表現在三個方面:一是資本金支持，NABARD根據地區分布、客戶覆蓋水平、信貸模式和經驗歷史等指標從申請資助的微型金融機構中篩選優質申請人，進行資本金、基礎設施和管理經驗的支持;二是對選定的機構進行貸款資金的支持，向其提供低利率循環式的批發資金，規定把這些資金在加一定費用基礎上向貧困農戶發放再貸款;三是對微型金融機構進行評級和監督，評價標準包括管理能力、信息系統和數據報告體系的質量等，并隨機調查接受批發貸款的微型金融機構的會計記錄和客戶情況。

2006年8月，孟加拉國農村發展委員會的小額信貸證券系列I發行，它是世界首個證券化的小額信貸應收款，同時是第一個稱為小額信貸證券的新型投資證券(MCBS)。這一證券直接與小額信貸應收款聯系在一起，而不是與發放給小額信貸機構的貸款相聯系。證券總額為1．8億美元，在六年里被分割成十二個平等的部分，每部分期限為一年，每部分分成三等份分別出售給不同投資者。小額貸款證券化為通過金融市發展普惠金融提供了試驗性機會，通過公開化的信息渠道，小額貸款的風險特征也得以顯現。如何提升信用，如何優化證券設置，這些做法都為后續的業務提供了良好基礎。

4．移動通訊和網絡平臺在普惠金融中的應用。地理障礙是金融中介機構無法為中小企業提供金融服務的重要障礙之一。很多中小企業處于偏遠的地區，金融服務人員去接觸客戶時需要付出較大成本。而移動通訊則可以在很大程度上減少這一成本，因而在一些國家移動通訊開始成為普惠金融的重要渠道，在這方面印度走在了前面。

印度移動通訊普及率很高，到2012年1月，移動通訊人口達9．36億，普及率達到74．89%，而印度的金融系統在農村普及率卻很低。Suvidha是印度一家移動通訊公司，依靠自身的移動網絡面向用戶推出了移動金融服務Beam系統。Beam系統下，Suvidha為用戶開立賬戶，賬戶內的資金通過購買預付費卡充入。用戶通過短信、IVRS(交互式語音應答系統)和網絡享受Beam的服務。用戶可以進行匯款、送禮、相互付款、消費等支付業務。由于擁有用戶的支付信息，加上強大的后臺網絡，Suvidha公司也為其他金融機構提供服務，允許這些金融機構通過這一系統提供金融服務，包括小額信貸、保險、投資業務，以及Suvidha合作商對Beam客戶的國際匯款服務。［9］

四、政府扶持普惠金融經驗

開展普惠金融面臨著諸多難題，如信息缺口、集體行動的協調等，這些難題單靠市場無法解決，需要政府機構參與進來。

1．長期的制度建設。金融的發展離不開金融制度建設，現代經濟的增長離不開良好的金融制度的保障，金融制度建設應以提升金融功能為目標。

金融制度建設的內容涉及面廣，包括高效、迅速和公正的施法系統;貸款信息、留置權和產權所有權等登記服務;確定公司、金融實體和其他的市場參與者的權力和義務的立法等。金融法律制度需要有靈活性，以便跟上金融技術的變化。制度建設要保護私有產權，防止對私有產權的侵犯。征收的風險是對金融發展的重大威脅，許多發展中國家，反復發生著財產為國家掠奪的行為，金融資產便無法有效積累。制度建設也要致力于社會的開放，允許資源進入市場，這意味著政治體制要維護競爭而不是創設租金。金融制度內容龐雜，不可能同時進行，可以先改革那些不容易引起爭議的制度，如首先解決與個人權益有關的法律及制度，后解決涉及多個權利人的法律和制度。

除法律基礎設施外，信息基礎設施也很重要，特別是貧窮國家，如征信系統。在制度建設的過程中，私營部門的作用不可高估，私營部門常繞過有障礙的法律而不是推動制度的建設。如為了應對因法律缺陷引起的系統性風險，簽約方會縮短期限，增加抵押品，隨著執行成本變更利率。也正因為如此，一些明顯有利于金融發展的制度創新可能在實際上不會顯現出明顯的效果，制度建設效果的出現往往需要一套創新制度的建立。

2．促進普惠金融的一些具體政策。普惠金融制度應當是一個能夠不斷自我深化并擴展的體制，為此制度的設置目的應當以促進金融市場活動為目標。

在全球化趨勢已經達到相當廣泛的情況下，采用國際慣用法律法規是一條可行途徑，這些法律法規以保護金融市場活動為目的，包括會計、銀行、證券市場、單位信托基金、租賃、支付等。對金融活動征稅要合理適度，提高社會的金融知識等，對于普惠金融活動的發展也非常有益。

貸款登記制度。信用記錄可讓放款人分享他們客戶還款記錄，增強借款人發出好的信用信號的能力。貸款登記可以由私營部門經營，也可以由政府部門經營，不同國家采用的方式不相同。信用信息共享無疑會加劇信貸市場的競爭環境，銀行可能不會有興趣和其他機構分享正面信息，因此政府可能不得不考慮強制信息分享。

完善抵押登記制度及消除回收抵押物障礙。這些措施在發生違約時對保護債權人利益至關重要，但是許多發展中國家卻在此處設置了障礙，如對金融機構回收抵押房產、固定資產等設置前置條件，這似乎是保護了借款人的基本生活保障，結果卻降低了普惠金融的擴展。因為金融機構會對既有的障礙進行規避，比如拒絕某些抵押物，或者提升貸款相應利率，加大了貸款難度。

及時立法保護最新科技在金融領域的應用。互聯網和移動通訊等為基礎的技術發展迅速，極大降低了信息收集、傳遞和處理的成本，在金融領域得到了越來越廣泛的應用。但缺乏法律明確規定可能會阻礙這些技術的推廣應用，政府需要保持立法跟上技術步伐。新技術的應用會改變金融業的業務運作模式，相應的監管制度也要進行改革，如新技術的應用讓一些科技類公司如電話公司等可以自建電子交易系統及相應的支付系統，而原來的支付系統是由金融機構建立，因此相應的監管就需要進行改革。

權衡證券市場正規性與中小企業特點，設立相應的上市規則。證券市場制度設計的主要目的在于保護投資者，一般來說，證券市場制度設計的越健全，對投資者保護越強，但同時也意味著對上市公司的要求越高，結果會把中小企業擠出市場。為此許多國家設立專門容納中小企業的市場，獲得此市場上市許可，一方面依靠企業自身，另一方面中介機構的信譽起到了關鍵作用。這些市場是通過降低進入標準來換得更多中小企業上市的。

3．促進金融業競爭和穩定的政策。在這方面政府主要做法是促進金融機構競爭、審慎規制和監管以及保護窮人免受濫用貸款盤剝等。

開放和競爭可以迫使機構向以前被排斥的中小企業提供服務、提升服務速度并采納新技術。為增強競爭，金融機構的產品定價要透明，信用信息也要強制分享。但是競爭并不能解決所有問題，一些強制性措施對于普惠金融的推廣也是有必要的，比如要求金融中介提供給弱勢群體適當的產品，特別是基本銀行賬戶，使之有參與市場交易機會。開放和競爭同時要加強對金融機構監管，以防止貸款泛濫，引發系統性風險和貸款緊縮。監管同時也要避免產生腐敗，一要防止給予監管者過多自由量裁權;二是授權和引導大的私人市場參與者自發審慎調查或監測銀行(例如，確保信息披露);三是監管者為自己的行為承擔責任，并可能輕易地受到法律的訴訟;四是監管實體要保持獨立性。

限制窮人濫貸款。窮人借款時并非越多越好，他們極易因疾病及混亂生活陷入困境而導致違約。他們常無法弄清收益與成本，從而控制自己貸款數額。而一旦違約對其生活打擊太大。防止窮人濫貸款是一項重要的公眾政策，即使在發達國家也是如此。在處理過度借債時，破產或管理計劃效果并不好。一方面這可能會發生道德風險，借款人會傾向于過度借款;另一方面法院或破產法庭的能力有限且成本高昂，無法有效處理絕對額很小的窮人貸款。對于低收入家庭貸款供給政策來說，需要注意的是確保合同和定價透明，規范貸款人的責任，制定措施幫助過度借款人脫困。

很多國家利用利率上限來保護借款人，但越來越多的人認為利率上限(反高利貸法)是無效的，放款人可以利用不透明的成本結構來規避監管。正確做法是放寬利率，把融資置于陽光下，讓費用透明化。

4．政府對市場干預。由于市場失靈以及普惠金融所具有的社會福利性，政府對其進行干預被認為是必然的。但政府干預并不一定獲得預想效果。

補貼和稅收優惠是世界各國推動普惠金融采用的主要工具，但這兩種工具實施效果并不令人滿意。補貼效果不好，一是目標群體不能被很好地定義，導致優惠政策沒有落到最需要的群體上去;二是市場創新會加強普惠金融，而補貼則會破壞這一創新。政府常用信貸補貼和定向貸款來改善中小企業貸款困境，但這些貸款很容易出現政治導向，流向了政治密友或者自己利益集團。采用這種方式影響政治優勢明顯:它具有明顯利益但成本卻模糊不清，特別是放款人是國有銀行時。稅收優惠很難貫徹，原因在于政府很容易從金融部門提升稅收收入，許多其他形式的稅收或準稅收被強加到金融部門，這對于擴大中小企業金融服務非常不利。

正因為如此，用政府取代市場提供金融服務很少成功，如政府開發銀行的減貧記錄就很差。此外許多政府為了政治的需要常取消銀行債權，這使得借款人很樂于貸款且從不準備償還。不過政府提供金融也有好的方面，值得進一步完善和發展。

一是政府支持的儲蓄和支付服務記錄良好，如郵政銀行可為偏遠的地區提供基本的支付和儲蓄服務，并可以提供多樣化服務;二是發展類金融機構作為知識的提供者而非貸款的提供者，效果會更好，如在墨西哥，政府開發銀行Nafin開發的用應收賬款融資的保理業務;三是采用公私合作方式經營的發展類金融機構，這有助于克服多種障礙，如協調失靈、先行者負面激勵以及風險分散和共享障礙。

政府直接干預普惠金融的活動，要想達到目標，需要認真的規劃。首先要進行成本與收益的評估，確保干預是建立在成本有效的基礎上。其次要注意干預行為的系統性效應，尤其是大規模的項目，這些項目干預對于參與者與未參與者的影響微妙。最后，干預的成功離不開良好的機制設置，包括目標清晰，通過治理機制做到目標自我實現，同時要可行的技術及機構設置保障干預的運行。

5．普惠金融推行克服的政治障礙。普惠金融有利于中小企業和低收入人群，從長遠來看也有利于社會的穩定和經濟的發展。但普惠金融的實施會轉移一部分資金的投向，短期內一部分人會有利益犧牲，因此普惠金融的實施肯定會受到一部分在普惠金融政策中受到損失的既得社會集團的阻礙。

應對既得利益集團阻礙需要多種措施。一是可以實施帕累托改進的政策，即實施的政策可以讓既得利益集團也獲益，誘導他們支持改革。二是對于一些需要既得利益集團讓步的改革，則需要借助公眾壓力來獲得實施。既得利益者會組成集團抵抗新政策，以確保既有利益，但是在競爭性政策系統下，公眾壓力會擴大融資范圍，而在一個政治競爭較弱的體系下，利益集團容易成功，從而留下一個低效率的金融體系，普惠金融也很難實施。三是可以借助新技術來克服政治阻力，如信息通訊技術的發展，大大降低了金融業的進入門檻，推動了普惠金融的進展。四是普惠金融改革也需要吸引公眾支持，除了直接受益的中小企業和低收入人群，中等收入人群也會因此受益，因此吸引他們對改革支持也非常重要。

［1］Leyshon A，N Thrift．The restructuring of the UK financial services industry in the 1990s:a reversal of fortune?［J］．The Journal of Rural Studies，1993，9(3):223-241．

［2］Chant Link＆Asscociates．A report on financial exclusion in Australia［EB/OL］．(2012-03-06)［2015-04-08］．www．anz．com/resources/．

［3］Kempson E C Whyley．The processes and consequences of financial exclusion［R］．Working Paper，Bristol:Personal Finance Research Centre，University of Bristol，1999．

［4］Berger A N G F Udell．A more complete conceptual framework for SME finance［J］．Journal of Banking and Finance，2006，30:2945 -2966．

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責任編輯:高文河

F832．5

A

1671-3842(2015)03-0074-07

10．3969/j．issn．1671-3842．2015．03．12

2015-01-06

解傳喜(1971—)，男，山東諸城人，講師，博士，主要從事公司金融研究。

國家社會科學基金項目“基于金融錯配分析框架的中小企業融資難問題研究”(13BGL037);山東省哲學社會科學規劃項目“小額貸款公司系統性風險與監管框架研究”(12CJRJ01);濟南大學博士基金資助項目“小額貸款機制設置研究”(X1109)。