非正式制度與農村社會治理：一個嘗試性的分析框架

饒旭鵬

(蘭州理工大學 馬克思主義學院，甘肅 蘭州 730050)

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非正式制度與農村社會治理：一個嘗試性的分析框架

饒旭鵬

(蘭州理工大學 馬克思主義學院，甘肅 蘭州 730050)

非正式制度是影響制度績效的關鍵性因素。本文通過厘清非正式制度的概念，指出其核心就是“地方性知識”；結合“爐灶改造工程”、“母親水窖工程”、“退耕還林還草工程”三個典型案例，分析了非正式制度與制度績效；指出非正式制度是制度績效的關鍵影響因素，在農村地方治理實踐中要充分考慮地方性治知識、地方性文化和非正式制度的作用。

非正式制度；農村社會治理；制度績效

伴隨著“三農”問題的不斷凸顯和國家一系列惠農富農政策的實施，農村發展問題重新成為一個炙手可熱的研究領域，無論是學界、政界還是普通百姓，都對農村發展問題密切關注。然而，中國農村是一個異質性很強的廣大地域范圍，在國家新農村建設的政策實施過程中，不同地區對同一社會政策的反應各不相同，其實施效果也千差萬別。那么，是什么因素造成了不同地區新農村建設政策的政策績效差異？以往的研究形成了兩種比較有影響力的理論流派：自然環境論和文化論。前者強調地理環境對農村政策績效的影響，認為不同地區的地形地貌、氣候、土壤等因素造成了各地獨特的農業生產耕作制度，這種耕作制度形成了不同的農業產出水平和政策效應；后者強調不同地區文化價值觀念的決定作用，認為不同的經濟發展水平和地方性知識形成了不同地區農民的價值取向，這種價值取向決定了制度績效。本文在兩者基礎上，著重探討非正式制度對社會制度的績效影響。

一、非正式制度與制度績效

制度是約束人們行為及其相互關系的規則體系。任何一個社會，都必須有一些基本的規則體系，哪怕是最簡單的原始社會，也會形成某種規則，比如基于自然差別的性別分工、食物分配規則等。在現代社會里，規則體系更加復雜，有國家或社會機構制定的、并以某種強制力保證實施的正式制度，還存在基于人們的道德觀念、風俗習慣、內心的道德信念等的非正式制度。非正式制度在人們的社會生活中扮演著非常重要的角色，也引起了學者的高度關注。可以這樣說，凡是關注社會制度的學者，都必須給予非正式制度相應的重視。凡勃倫主要從非正式角度來理解社會制度，把社會制度理解為一種“思想習慣”或“精神狀態”，并認為人類所有的制度包括經濟制度、法律、政治制度等正式制度是在非正式的心理習慣基礎上產生的。康芒斯將制度定義為“集體行動控制個體行動”，他所指的集體行動包括的范圍很廣，從無組織的習俗、慣例、倫理道德到家庭、公司、協會、工會、銀行以及國家等都囊括在內。但是，他也認為雖然正式的法律制度是制約經濟發展的根本，但非正式的習俗、慣例等對人們的經濟行為起著深刻的影響作用，甚至可以說非正式的慣例、習俗是正式的組織制度形成的前提。

一般來說,正式制度只占制度的很少一部分,人們生活的大部分空間是由非正式制度來約束的。非正式制度往往與某種文化、價值觀、地方性知識等相聯系。正如諾斯所說的，“人們行為選擇的大部分行為空間是由非正式制度來約束的”[1]49。非正式制度是通過內心的道德法則，依靠人們的自覺自愿來實施的。正式制度安排的作用是一個‘他律’的過程,需要外在于個人的強制力保證實施和落實；而非正式制度則是一個‘自律’的過程，主要靠行動者內心的信念、道德感、良心等來保證實施。這種實施方式的差別就決定了兩種社會制度的不同效果。在社會行為中，如果正式制度和非正式制度之間發生矛盾、甚至沖突的時候，非正式制度往往決定了最后的行動方向。吉爾茨在《文化的解釋》中所描述的巴厘島人“斗雞”的文化人類學研究就充分說明了這一點[2]。制度經濟學家諾斯也不否認這一點，他說“即使在最發達的經濟中,正式規則也只占決定人們選擇的總約束中的小部分(盡管是非常重要的部分),人們行為選擇的大部分行為空間是由非正式制度來約束的”[1]28。非正式制度既是正式制度形成的基礎，也是正式制度有效發揮作用的必要條件。因此，要研究社會制度的績效問題，就不能不關注非正式制度，而非正式制度往往和某種文化聯系在一起，并且在當地居民長期生活中與生活環境互相支撐，從而便成為當地居民的一種“地方性知識”。不了解這種地方性知識及其文化基礎，正式制度必然會遭遇失敗。

二、正式制度的非制式運作

在制度運行過程中，往往會出現事與愿違、事倍功半的非預期后果，制度最初設計的目標因種種原因難于達到，甚至同一社會制度在不同地區產生明顯的制度績效差異，制度績效成為“問題”。是什么原因造成了這種制度“失靈”和績效差異？為什么同樣的制度，在不同地區其績效相差甚大？這需要從非正式制度和地方性知識獲得解釋。下面是三個典型案例：

案例一：爐灶改造工程

“爐灶改造工程”發端于20世紀80年代中后期，其初衷是農村居民上山砍柴破壞環境，不利于水土保持。為了緩解這一問題，由政府出錢為每家每戶進行了爐灶改造工程。在改造之前，村內居民做飯主要依靠農民自己用土夯實堆砌而成的鍋臺，一般分前后兩個鍋，一個大鍋、一個小鍋。大鍋主要用來燒水、煮飯，小鍋主要用來炒菜、做湯。其主要燃料來自于農民利用農閑季節自己上山砍伐的柴火和農作物秸稈。爐灶改造的主要作用是把原來農民自己掏的用來燒柴火的灶膛用黃土、水、泥添堵，再把原來的灶門換成了用來燒煤的灶門。應該說，這是一項利國利民的重要舉措，然而，據時任村主任的王大山后來回憶說，這種改造從動員到完成大約花費了兩年工夫，起初農民不愿意，后來上面壓力大、是硬任務，經過多次動員，后來才改造完畢。工程完工后上面還派人一家一戶地檢查落實情況。檢查組前腳剛走，大家又把爐灶改回去了。2010年筆者調查時發現，農村居民無一例外地在使用傳統用來燒柴火的大爐灶，爐灶改造對于很多年輕的村民來說，已經是一個很久以前的傳說，只有四五十歲以上的村民尚有記憶。那么，為什么農民不買賬呢？

答案很簡單，這種爐灶改造工程固然利國利民，但不符合當地實際。20世紀80年代的農村，其市場化程度很低，農民主要靠農作物秸稈生火做飯，一旦改成燒煤的小爐灶，農民就必須從市場購買煤炭，這無疑增加了家庭的現金支出，農民為什么要放著身邊的資源不用，而舍近求遠地去購買煤炭呢？如此只能恢復原狀了。一場轟轟烈烈的“爐灶改造工程”就這樣失敗收場了。

案例二：“母親水窖工程”

中國西北黃土高原地區，極度缺水，那里人畜飲水全靠人工蓄集的有限雨水。為了幫助那里的人們擺脫嚴重缺水的狀況，在中國婦聯領導下，中國婦女發展基金會實施了“母親水窖工程”，為西北干旱地區捐資修建混凝土水窖。應該說，這是一項利國利民的善舉，何樂而不為呢？為了鼓勵當地農民打水窖，國家規定凡是打水窖的家庭均給予資助，其力度為每口水窖資助水泥五袋、沙子若干，并獎勵200元，并對水窖的大小、深度提出了一定的要求。農民的做法是有的家庭打了水窖，有人沒有。打水窖的家庭一般打了三四口，分散在不同的地方，有的地方適合蓄水，有的就在山坡上或高地上。上面來驗收時，村干部一般帶領到完成情況比較好的地方，等檢查完成后水窖也都基本廢棄了，有的變成了儲藏室、有的干脆棄之不用。母親水窖工程就此流產了。

案例三：退牧還草工程

大山子村是以農業為主，有些農戶做一些兼業，放養數十只山羊，數量大小不等，少的一兩只，以喂養為主，多的一二十只，最多的可達到五十只左右，以放養為主，有專門的勞動力放羊。為了配合國家“退耕還林”的進程，當地鎮政府要求牛、羊等不能出山，要進行圈養，并每鄉組織若干人組成“抓羊隊”，凡是被抓住者，每只羊罰款50元，這種做法為農民的公開行賄和私下運作提供了巨大的活動空間。一般牧羊被抓后，抓羊隊會把羊趕到農家院子里，點清數字后等候繳納罰沒收入，這時，被抓者就會動用一切關系，主要是親戚關系進行討價還價，一般的結果都是經過一番口舌之爭和人情往來后象征性罰沒而了事。其結果是，整個村村民都成了牧羊者的暗哨，真正實現了把抓羊隊淹沒在人民群眾的汪洋大海當中。只要有村民發現有陌生人騎摩托車進村，就馬上有人打電話給家里有羊的人家。就抓羊隊來說，他一定存在于一定的親情關系網絡中，村里人基本上都知道其底細：是誰家的兒子、誰家的外甥、女婿，一旦被抓住，首先把羊趕到一戶人家圈起來，要求放羊者去籌集資金。這時候，就是一次社會資本的大調動，瞬間整個村子都知道此事，并成為積極的策劃者，手機的廣泛使用更是提供了極大的便捷。不一會就找到能說會道的某親戚、長輩等，罰款自然是免不了的，但這時只是具有象征意義。當然，作為放羊者被抓的人家也免不了給說情者一定的感謝費，主要是煙酒之類。所以，無論如何，被抓都是不合算的，不但要舍財，還要搭上人情。所以最劃算的還是自己多留心眼。最后演變的后果是：(1)白天圈養、晚上偷偷放牧；(2)大人放牧小孩放哨，如有人發現騎摩托車的陌生人立馬互相通告。只要有抓羊隊的人進村，十幾里外人們就會知道；(3)選擇腿腳靈便的壯年勞動力放牧，并對放牧地點進行精心挑選，使得從一般角度根本無法發現；(4)對羊群進行偽裝，涂上顏料。退牧還草到這時候，已經演變為一種基層政府政策執行者和農民之間的斗智斗勇、討價還價的博弈和游戲過程。這樣博弈的結果是，放羊的還在繼續，抓羊隊風聲已過，早已忙做他事，無暇顧及，被農民拖得疲憊不堪。只是偶爾突擊檢查一下，表明這種事情仍然在繼續。

我們不僅要問，為什么這三個案例最后的結果都是一樣的，都已官方的失敗而告終？為什么國家正式制度在地方非正式制度的環境中，會變得疲憊無力？

三、非正式制度與地方社會治理

西部貧困地區制度績效與東部地區存在顯著差異，西部地區自身也存在顯著差異。在城市周邊地區和偏遠山區、交通便利地區和交通閉塞地區、平原地區和山地丘陵地帶、種植區和養殖區都存在明顯不同，這對地方社會治理來說構成了一種挑戰。這種差異主要來自于一種“地方性知識”，對于地方性知識，只有和地方的文化聯系起來，才能理解。因此，對于非正式制度與地方社會治理，必須從當地的文化來理解。

第一，地方社會治理要結合當時當地農民的利益要求。地方社會治理要結合當時當地的農民實地需求，充分考慮農民的意愿。我國幅員遼闊，各地情況千差萬別，往往“淮南為橘、淮北為枳”。正如諾斯所說的，“非正式制度是可以制約正式制度的，當正式制度與非正式制度存在著矛盾或不相容時，正式制度就會流于形式，或者在執行中變形，甚至無法實施，[1]49這就是所謂的“正式制度的非正式運作”。案例一本來是利國利民的好事，當地政府可以一面鼓勵農民進行爐灶改造，一面封山育林、逐漸恢復本來就脆弱的生態系統，可是結果卻事與愿違：農民不答應。這倒不是因為農民自私自利、處處以自我為中心，更重要的原因是違背了農民的利益需求。就當時當地來說，農業生產仍然是當地最主要的經濟來源，農民生活主要來自土地，延續了自給自足的自然經濟模式，農民生產多少、生產什么、生產還是不生產都是自己說了算，自然地，農戶手頭依靠的現金收入是一種剛性需求。他們需要最多的是現金，而現金的主要來源就是農作物的售賣收入，所以當地出現了“以物易物”等非現金交易。這也就不難理解為什么政府掏錢的爐灶改造工程農民不買賬：其一，煤是自己無法生產出來，需要從市場上購買回來的，在農民看來，這些倒不如自己上山打柴來得便捷；其二，村內沒有全部通電，既是農村自己安裝了燒煤的爐灶，也無法使用；其三，農忙時節，時間就是金錢，改為小爐灶后生火做飯非常費時間，動輒一兩個小時的時間是農戶無法承受的。綜合以上各種因素，這種國家行為后來演變為個人行為，再后來逐漸淡出了人們的視野之中。由此看來，農戶的經濟行為是理性的，農村基層社會治理必須要考慮農民的經濟需求。

第二，地方社會治理要防止機會主義行為。舒爾茨在《改造傳統農業》一書中把農戶看成是趨利避害、追求利潤最大化的投資者。他指出，在傳統農業中，農民實現了對現有生產要素良好組合，“一旦有了投資機會和有效的刺激，農民將會點石成金?！盵3]5傳統農業是貧乏而有效率的。舒爾茨在《改造傳統農業》中提出了一個關鍵性的思想，通過對傳統農業的現代改造，農業完全有可能成為經濟增長的一極，他還認為在傳統農業中，農民并不是懶惰的、低效率的和愚昧的，他們相反是非常理性的和精于算計的，在現有生產要素的范圍內，他們往往實現了生產要素的有效均衡配置。傳統農業是高效率的但是卻是低產的，其原因就是缺乏現代農業要素。比如新的社會制度、技術革新和農民的人力資本不足。

中國的農民都是“小農”，即以一家一戶自己生產為核心的農民，這種農民結構是農戶經濟的常態。他們在現有體系內部，會謹慎地選擇各種行業，比較各種勞動辛苦程度、收入、工作環境的差別并且做出有利于自己的選擇。一旦有空隙可以為我所用，他們會競相利用，并且成為一種文化迅速蔓延開來。案例二本來是利國利明的壯舉，但是由于當地政府在執行中疏于監管，就給了農民以可乘之機。農民會在挖水窖和不挖水窖之間做出選擇：挖水窖可以得到若干袋水泥、沙子的補貼，還有200元現金補貼，實際耗費勞動力約5-6個勞動力，這樣，精明的農民就要開始權衡，是不是劃得來。由于地方政府都根植于熟人社會之中，檢查時可以找到關系疏通、打點，總之能找到化解的辦法。因此這種機會主義行為像是附了魔咒一樣，在農民之間傳播開來，后來，有的農民一家打進達到5、6口之多，光是水泥、沙子就領回來了幾十袋，甚至有人干脆用來蓋房子，沒有用到該用的地方。最后的檢查也是走走過程了事，“地方性知識”再一次成為化解來自外面壓力的手段。

第三，地方社會治理要結合當地的文化。馬克斯·韋伯曾說過，“在中國，一切信任，一切商業關系的基石明顯地建立在親戚關系或親屬式的純粹個人關系上面，”[4]87把中國社會理解為一個人情社會。涂爾干則把這種現象稱為“集體表象”，他把集體意識理解為社會成員平均具有的信仰和感情的總和,這種意識構成了他們明確的生活體系。這里所指的信仰包括宗教信仰、價值原則、理想信念等,而感情則包括依據一定的理想信念或道德規范而形成的情感體驗。他還指出:“在同一職員群體中,存在著共同的風俗習慣,誰要是違反了這些風俗習慣,就遭到整個法人團體的一致指責。”[5]184案例三中顯然遇到相似問題，本來國家政策是希望農民退耕還牧換草，同時給予一定的補貼，但是農民農林牧結合的生產方式已延續很多年了，豈能一下子說改就改，他總是要在傳統的思維方式和謀生方式框架內思考問題。在這種機會性的反抗過程中，熟人社會發揮了很大的作用，國家對出山放牧給予一定的懲罰，每只羊罰款50元，這是一筆相當可觀的經濟收入，于是通過“正式制度的非正式運作”，“抓羊隊”根植于這樣一個復雜的人情關系中，他一定是某某的兒子、丈夫、舅舅、姑父、…，總之會有各種各樣的人情關系，而且，在農村這樣一個熟人社會，方圓幾十里人們都有著千絲萬縷的親戚關系，于是，當出山放牧被抓住后，首先想到的是托人找關系，幾個回合下來，人情加感情加親情，曉之以理、動之以情，抓羊隊如果按照正式制度的要求公事公辦，最后的結果是嚴格執行了地方政府的規定，卻得罪了鄉親四鄰，其日后在這種熟人社會中的社會關系將會受到極大的影響而變得步履艱難，陷入四面楚歌的境地。所以，最后的結果只能是既不過于違背基層政府的要求，又不過于得罪鄉里四鄰，在二者之間找到一個契合點，象征性地罰款了事。這時候，正式制度的績效已經大打折扣了。

由此看來，非正式制度對制度績效會產生深刻的影響，詹姆斯·斯科特在《國家的視角》一書中指出了非正式制度對制度績效的決定性作用，他說“正式項目實際上寄生于非正式的過程，沒有這些非正式的過程，正式項目既不能產生，也不能存在。然而正式的項目往往不承認，甚至壓抑非正式過程，這就不僅損壞了項目目標人群的利益，也最終導致了設計者的失敗?！盵6]6-7由此看來，農村社會治理中非正式制度起著關鍵作用，因此必須給于足夠的重視。

四、結論

非正式制度是一種“社會潛網”，它疏而不漏，存在于社會生活的方方面面，但又無可遵尋，它深深地根植于傳統中國文化的土壤里。本文通過分析三個典型案例：爐灶改造工程、母親水窖工程和退耕還林還草項目實施情況的分析表明，正式制度在農村的落實有時候會受到非正式制度的強烈沖擊而績效大減，非正式制度囊括了文化、價值觀念、道德、良心，甚至親情關系和社會網絡，是一個與地方文化緊密相關的文化學概念。因此，在地方社會治理實踐中，必須充分考慮地方性知識所依靠的地方性文化，從文化結合的角度來考慮問題可能有利于問題的解決。

[1]道格拉斯·C·諾思.制度、制度變遷和經濟績效[M].上海:上海三聯書店，2000.

[2]饒旭鵬,劉海霞.非正式制度與制度績效——基于“地方性知識”的視角[J].西南大學學報,2012(2).

[3][美]西奧多·舒爾茨.改造傳統農業[M].北京:商務印書館,2006.

[4][德]馬克斯·韋伯.新教倫理與資本主義精神[M].北京:生活·讀書·新知三聯書店,1987.

[5][法]埃米爾·涂爾干.社會分工論[M].渠東,譯.北京:三聯書店, 2000.

[6][美]詹姆斯.C.斯科特.國家的視角——那些試圖改善人類狀況的項目是如何失敗的[M].北京：社會科學文獻出版社,2004.

[責任編輯：陳如松]

2015-03-10

國家社科規劃項目(12CSH008)；甘肅省高等學?？蒲许椖?2013A-035)

饒旭鵬(1976- )，男，甘肅慶陽人，法學(社會學)博士，蘭州理工大學馬克思主義學院副教授，華中師范大學社會學流動站博士后，從事社會管理、鄉村社會發展和經濟社會學研究。

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1007-9882(2015)02-0056-04