民國后期小型工賑的歷史考察

蔣勇軍

(湖南師范大學 歷史文化學院，湖南 長沙 410081)

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民國后期小型工賑的歷史考察

蔣勇軍

(湖南師范大學 歷史文化學院，湖南 長沙 410081)

抗戰勝利后，在聯總救災物資的大力支援下，基于救助社會弱勢群體和恢復戰后公共基礎設施的需要，國民政府在國統區廣泛開展小型工賑救災活動，囊括水利、交通、房屋、市政、農墾、復業諸項，并建章立制，加強法制化管理。這一時期舉辦的小型工賑具有內容廣泛、實施普遍、管理規范及效果顯著等特點。其舉辦對社會產生了廣泛而深遠的歷史影響，包括修建了大量工程、救濟了大量災黎、促進了經濟發展、改善了環境衛生、改良了社會風氣。但由于歷史的局限和工賑本身的缺陷，在很大程度上弱化了其賑災救荒的社會效果。

民國后期；小型工賑；國民政府

小型工賑是指政府主管部門管轄之外的工賑，內容囊括興修水利、修建道路、修理民埝、疏氵睿河流、開鑿渠道、建造橋梁、修繕房舍諸項；既具急賑性質，又兼工賑特征，具有工期短、需費少、效益高、頗具地方性等特點；它既可在重災區施行，亦可在偏災區實施。近年來，工賑相關問題引起了史學界的較大關注，逐漸成為史學研究新的重要領域，但相關研究成果不多。鑒于此，筆者運用大量一手史料，以民國后期小型工賑為考察對象，系統分析其建立背景、管理制度、基本概況、主要特點，并對其歷史作用和制約因素進行了探討。谫陋之處，懇請方家不吝賜教。

一、時代背景

民國后期，小型工賑事業的大力舉辦有其深刻的社會根源，是各種因素交相疊加、綜合作用的必然結果。其建立背景主要體現在以下三個方面。

1．聯總大力援助救災物資。聯合國善后救濟總署從人道主義的立場出發，本博愛襟懷，救死扶傷、安老恤幼，給滿目瘡痍、經濟殘破、飽受戰亂之苦的戰后中國以無私援助。據統計，截至1947年12月底，聯總向華提供食物、衣著、醫藥、工業器材、交通器村、其他器材、零星用品、機料、各種原料及器材，“總計為2269444.44長噸。”[1]36可見，聯合國善后救濟總署援華救災物資數量龐大、種類繁多，品種多樣，為賑濟那些衣不蔽體、食不果腹的中國災民創造了條件。

2．基礎設施亟需恢復重建。強寇入侵，兵連禍結，給中華民族帶來了巨大的災難，各項基礎設施均遭破壞。農業方面，“荒廢之耕地面積僅黃泛區即達1400萬畝之巨。”[1]132抗戰也極大地破壞了交通設施，“路軌、枕木拆毀，……橋座及有關建筑，均加以摧毀。”[1]194-195“戰區公路，大半均予徹底破壞。”[1]194-195由此可見，恢復農田水利設施已成為重中之重，保障鐵路、公路的運輸暢通亦已成為當務之急。簡言之，舉辦工賑，恢復戰后基礎設施已成為政府迫在眉睫、亟需解決的重大問題。

3．弱勢群體需要及時救助。戰爭是制造社會弱勢群體的機器。八年抗戰使數以百萬計的黎民百姓扶老攜幼、舉家遷徙，被迫流離失所，過著缺衣少食、居無定所的生活，飽受著疾病的侵襲及饑寒交迫的折磨，生活在死亡線上。據聯合國善后救濟總署發表調查統計，“估計中國19省之人民3000萬，已瀕于饑殍之境地”[2]，可見，龐大的社會弱勢群體的存在，已危及國民政府的統治，舉辦工賑、安置社會弱勢群體已成為政府首當其沖需要解決的社會問題。

二、基本概況

民國后期，我國小型工賑事業取得了長足發展，歸納起來主要表現在以下六個方面。

1．水利工賑。民國后期，國民政府修建了大量小型水利工賑，如1946年河南分署“浚河5處、修渠27處、鑿井96眼、修水閘2座、修筑水囤24處、透水河井9處”[3]30。1946年廣東分署，共修筑了三水縣徐步圍患基工程等14處。小型工賑的興修，一方面，使嗷嗷待哺的災黎能夠得到及時救濟，使其不再淪為社會弱勢群體，危及社會穩定；另一方面也改善了災區的農田水利設施，增強了災區人民的防洪抗旱能力，為災后社會經濟的恢復發展奠定了永久的基礎。

2．交通工賑。交通運輸作為社會發展之利器，其恢復重建顯得頗為必要。如1946年善后救濟總署河南分署積極舉辦小型交通工賑，“修筑公路50處，長2149里，另外，還修復渡船10艘。”[3]301947年善后救濟總署廣東分署修復的小型交通工賑工程有五華縣新河橋修理工程。總之，民國后期，善后救濟總署下轄各分署積極舉辦小型交通工賑，逐漸改變了落后山區交通閉塞的狀態，改善了災區的交通運輸條件，基本上形成了星羅棋布的城鄉交通網絡，帶動了我國民族資本主義的發展，客觀上也推動了我國交通運輸事業的現代化進程。

3．房屋工賑。抗戰勝利后，全國各地房屋幾乎損失殆盡，出現了嚴重的房荒問題。為從速解決戰后各地難民的居住問題，1946年河南分署舉辦了小型房屋工賑，“修復學校209處，修建房屋2485間，修復校具3637件，修筑運動場137方丈；修復衛生院21處，修建房屋200間；修復救濟院9處，修建房屋56間”[3]30。從1945年12月-1947年2月，善后救濟總署廣東分署共舉辦了小型工賑25項。簡言之，小型房屋工賑的修復，一方面，使成千上萬的難民有了棲身之所，避免顛沛流離、露宿荒野之苦；另一方面，也確保了社會這臺大機器的正常運轉，以安定民心、維系社會穩定。

4．墾荒工賑。1946年浙江分署為恢復農耕、增加生產，積極舉辦小型墾荒工賑。“開墾茶山方面，三界1500畝、平陽橋墩門800畝、淳安十五都700畝、塔圩70畝；墾荒方面，衢縣白渡鄉合作社墾荒80畝、金華農場墾荒400畝、臨安縣政府開墾72畝、浙江省農改所開墾稻麥場90畝”[4]232-233。簡言之，舉辦小型墾荒工賑，可安置部分難民，暫時解決他們的生計問題；使荒廢已久的土地得到重新利用，從而達到增加糧食總產量、改善民眾生活的目的。但也存在著負面影響，造成土地沙化，導致環境惡化，加劇水旱災害的頻發。

5．復業工賑。為安置難民，緩解就業壓力，1946年安徽分署積極舉辦小型復業工賑，以鼓勵難民參加工作，俾能自食其力。“招用教育部蕪湖職業訓練班貧苦女生10人，及國立八中回皖貧苦女生18人，依照本署舊衣整理辦法，從事整理，前者每人發給工資1000元，后者發給面粉12兩，另國幣750元。”[5]17“授人以魚不如授人以漁”，民國后期，地方政府積極舉辦小型難民工賑工廠，貫徹教養兼施、以教為重的社會救災理念，使災民獲得了自食其力的技能，不僅救人一命，更是救人一世。

6．市政工賑。抗戰勝利后，國統區各大中城市，大都罹遭破壞，街道殘破，溝渠淤塞，垃圾累積、蒼蠅成群，亟需分別整修恢復，以促進地方政府善后之建設。1946年善后救濟總署河南分署積極舉辦小型市政工賑，“修復民教館3處、修復公共體育場2處、修建公共廁所2處。”[3]30小型市政工賑的舉辦，改善了交通，方便了行旅往來；切斷了傳染源，防止了疫疾的滋生蔓延，美化了市容市貌；同時，也為市民鍛煉身體、愉悅身心提供了便利。

三、管理制度

管理是一門藝術，管理出質量，管理出效率。要確保小型工賑救災活動能夠規范有序地進行，工賑管理不可或缺，歸納起來主要表現在以下兩個方面。

1．實行工賑審批制度。1946年善后救濟總署福建辦事處為規避地方政府浮報工程，濫竽充數，以達到從中漁利之目的，于是實行小型工賑審批制度。“分別擇急要者先行核實，至于小型工賑規定不符及申請手續未齊之各項工賑申請案件，均經分別退回或函請補具手續，再憑審核；并實地查勘各該縣申請各項小型工賑工程。”[6]12可見，民國后期，小型工賑工程的審批制度日趨規范，注重程序，講究原則。既注重社會公平，又照顧全局。這對防范所有工程項目一擁而上、規避浮報現象的出現大有裨益。

2．制定工賑管理規范。規章制度是工賑管理理念的固化和載體，也是工賑事業健康發展的重要保證。其作用在于規范工作人員的行為，維護其正常的管理秩序。為了實現規范化的管理，1946年，善后救濟總署河南分署頒布了《行政院善后救濟總署河南分署舉辦各縣小型工賑暫行辦法》、《行政院善后救濟總署河南分署各縣領運小型工賑面粉注意事項》、《工作隊巡回督導各縣小型工賑注意事項》，將小型工賑的管理逐步納入法制化、規范化的軌道上來，使其運作有據可查、有條可依、有章可循。

四、主要特點

與一般工賑相比，民國后期舉辦的小型工賑主要具有以下四個方面的特點。

1．內容的廣泛性。國民政府后期，舉辦的小型工賑工程內容相當廣泛、豐富多彩。“有的關系農業善后，有的關系交通的恢復，有的是為了難民的居住，有的關系社會衛生或福利”[7]14，具體而言，小型工賑工程囊括修筑道路、疏氵睿河流、修筑水利、修建校舍、開墾荒地、清除垃圾、修理門窗、粉刷墻壁、修理家具諸項，內容可謂豐富多彩。

2．實施的普遍性。與大型工賑相比，小型工賑所需資金少、規模不大，招募災民不多，工程周期不長、見效更快。因此，在舉辦過程中相對較易，實施起來就更加普遍。“就災地普遍舉辦小型工賑，獲益普遍而廣泛；且工程與當地關系密切，動員當地人士出錢出力，亦屬容易。”[8]4

3．管理的原則性。原則性是民國后期辦理小型工賑時所堅持的一項基本原則。行總明確規定各地在舉辦小型工賑時，“以受災最重、難民最多，而有益社會和收效最大的工程為原則”[8]4。另外，善后救濟總署河南分署還明確規定了小型工賑災工工資的發放原則。“工賑面粉的配發，以各縣災情的輕重、難民的多寡為標準。多者3000袋，少者1000袋。”[7]12由此觀之，國民政府后期小型工賑的舉辦強調原則性，確保工賑管理規范，運作有序。

4．效果的顯著性。民國后期，小型水利工賑的舉辦，不僅救濟了大量災民，還使大批農田得到灌溉，奠定了災區經濟恢復發展的永久基礎。如1946年3月-7月，善后救濟總署福建辦事處“修筑崇安縣興田鎮蘆山堤，灌溉農田面積2970市畝；修筑清流縣下窠鄉官陂，灌溉農田面積5000市畝。”[9]76可見，小型工賑工程的舉辦，的確取得了較大成效，使大批農田得到了灌溉，使災民的生活得以改善，可謂功莫大焉。

五、歷史作用

綜觀民國后期小型工賑的舉辦情況，并對其進行考量和評估，概括起來主要有以下五個方面的歷史作用。

1．修筑了大量工程。民國后期，善后救濟總署及下轄各分署積極舉辦小型工賑工程，取得了巨大的成績。如1946年河南分署修筑了大量的小型工賑工程，“計修建房屋2764間，墻4010丈，公路2149里，公共機關場基167方丈，橋135座，渠道335里，培堤46處，修壩30處，水囤24處，浚河5處，鑿井96眼，修水閘2道，透水河井9處，添置校具3637件。”[10]12為社會謀百年之利，誠可謂有功于國家，造福于黎民。

2．救濟了大量災黎。民國后期，國民政府積極舉辦小型工賑工程，在救濟災黎、保存農村勞動力方面意義重大。如1945年11月-1946年10月，河南分署舉辦小型工賑時，“共用了35萬多袋麥粉、幾千包雜糧。”[7]17使“參加工作受惠人數達2784000人。”[10]12可見，小型工賑的舉辦，使嗷嗷待哺的災民得到了及時救濟，使其成為拯救他們的“救命稻草”。他們通過參加工程勞動，換取了維系生命的糧食，使之有了生存的機會。

3．促進了經濟發展。工賑是一種生產性救濟，旨在促進社會經濟的恢復發展。1946年善后救濟總署福建辦事處擬于本省舉辦小型水利工賑，“東門界2華里許，可開發250匹馬力之水力，足供全城及夏茂一帶之用電。離城10華里之祭口，可開發600匹馬力之水力。如果開發，則電化事業，美利尤多。”[11]47可見，以工寓賑，利用水力發電，產生了巨大的社會效益，從而帶動了當地社會經濟的迅速發展。

4．改善了環境衛生。民國后期，國統區城市衛生差，有礙市容市貌。如廈門市“陰溝河道，數年未清，幾乎全部淤塞，下雨之后，低洼處皆成澤國，日久水臭蟲積叢生。”[9]76鑒于此，1946年12月，善后救濟總署福建辦事處遂決定舉辦小型工賑工程，“撥面粉30噸，作為工賑工糧，現此項工程已完成過半，短期內當可竣事。”[12]76通過舉辦小型工賑，清除了垃圾，改善了城市環境衛生，為市民的生存創造了良好的衛生條件。

5．改良了社會風氣。救助社會弱勢群體、助其自食其力是舉辦工賑所要達成的社會目標。“工賑本著天助自助者之原則，使受賑者運用其技能，而謀自力更生。”[12]1可見，舉辦工賑，能給難民的生活帶來福祉，使他們學會一技之長，有利于培養他們自食其力的能力，克服好吃懶做的生活惡習，提升他們的知識素養與道德修養，樹立起勞動得食、自力更生的生活信念，從而達到改良社會風氣的目標。

六、制約因素

民國后期小型工賑事業的舉辦并非一帆風順，還存在著掣肘其發展的主客觀因素，歸納起來，主要表現在以下四個方面。

1．時局不穩。時局穩定是舉辦工賑事業不可或缺的重要前提，小型工賑的舉辦離不開穩定的社會環境。民國后期，國民政府違民意、逆潮流，發動了反共反人民的內戰，一時干戈擾攘，烽煙四起，使小型工賑的舉辦缺乏現實土壤。“社會不安定，若干地區受時局影響，工賑工作遲遲不能動工，或動工之后，又中途停頓，甚至救濟物資，受到損失。”[7]16一言以蔽之，社會穩定則工賑事業興，社會動亂則工賑事業衰。

2．季節影響。工賑的舉辦受季節性影響極大，多雨或農忙季節往往成為制約工程正常施工的一大因素。“到夏季，天候多雨，若干水利建筑工程，無法進行，又是農忙，難民多有雇工機會均等，招集不易。”[7]12可見，在舉辦工賑時，要把握好季節，應盡量避開多雨季節、農忙季節及隆冬到來季節。

3．資金短缺。民國后期，由于國民政府將大量救災資金用作軍費，致使工賑救災資金捉襟見肘，成為制約這一時期小型工賑如期舉辦的一大瓶頸。如善后救濟總署浙江分署擬于1946年11月舉辦小型工賑，共計221件，但由于工賑救災資金短缺，以致不少工賑工程只好被擱置下來，遲遲不能興工。“已完工僅20件，未開工者154件。”[13]不難可出，缺乏救災資金，舉辦小型工賑只能是鏡花水月、畫餅充饑罷了。

4．人才缺乏。工賑的舉辦，技術人員是關鍵。但由于當時紛亂的社會環境、凋敝的國民經濟和頻發的自然災害，這在很大程度上制約了國民政府人才的培養，致使人才供不應求，技術人員嚴重缺乏的現象頗為突出。如1946年3月-1946年7月，行政院善后救濟總署福建辦事處在各縣推行小型工賑，因“各縣技術人員極為缺乏，勘測、設計，均須由建設廳派員擔任”[12]76。 由此觀之，由于技術人才缺乏，造成工賑工程頗難按期、按質完成，在很大程度上遲滯了其發展進程。

[1]行政院善后救濟總署，編.行政院善后救濟總署業務總報告[R].行政院善后救濟總署，1948.

[2]三千萬人饑饉，我國災情嚴重，災區擴大至十九省[J].申報，1946-04-10.

[3]本署舉辦工賑之現況[Z].三十六年元旦特刊，1947.

[4]殷夢霞，李強，選編.民國善后救濟史料匯編(第10冊)[G].北京：國家圖書館出版社，2008.

[5]善后救濟總署安徽分署，編.善后救濟總署安徽分署工作報告[R].善后救濟總署安徽分署，1946.

[6]第四工作隊工作概況[J].善救，1946,1(9).

[7]小型工賑[J].善后救濟總署河南分署周報,1947(12).

[8]鄭達文.略論以工代賑[J].魯青善救旬刊，1946(11).

[9]行總浙閩分署駐閩辦事處工作報告[J].善救，1946, 1(7).

[10]馬杰.河南善后救濟工作述懷[Z].三十六年元旦特刊，1947.

[11]確定工賑用途，舉辦小型水利案[J].民意，1946, 5(1).

[12]俞良.工賑基本認識[J].行總周刊，1947(41).

[13]浙小型工賑已完成者不足十分之一[N].申報，1946-11-22.

[責任編輯：田麗華]

2015-01-08

湖南省研究生創新項目：“南京國民政府時期的工賑研究”(CX2014B179)

蔣勇軍(1974-)，男，湖南東安人，湖南師范大學歷史文化學院博士研究生，講師，研究方向為中國近現代社會史。

K266；K207

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1007-9882(2015)02-0148-03