中國1997-2014年衛生人力政策進程系統評價

張會，楊正夫，范吉平，陳曉云，江震，3

（1安徽醫科大學衛生管理學院，安徽 合肥 230032；2中國中醫科學院醫院管理處，北京 1007003中國疾病控制中心性艾中心 北京 102206）

近20年來，中國的衛生人力總量和結構發生根本性變化。衛生人力相關的法制與政策制定、人力培養體系建設、適宜培訓技術普及、人力資源優化配置與規劃等方面均取得突出進展，極大程度地提高了衛生人力發展的公平性與可及性[1-2]。為了解中國衛生人力政策進程，本課題搜集我國在1997年1月至2014年1月間直接或間接發布的與促進衛生人力資源發展相關的政策、文件、衛生人力相關文獻進行系統評估。

一、資料與方法

1.資料來源。國務院、衛生與計劃委員會、教育部、財政部、全國繼續醫學教育委員會等國家政府機構網站政策文件和報告，且具有實際執行效力。收集1997年1月至2014年1月間國家衛生人力發展政策，內容涉及衛生人力發展相關的組織領導、教育培訓、財政支持、績效考核、監管與評估等方面。

2.方法。根據世界衛生組織提出的《衛生人力監測快速評估指南》[3]中對衛生人力政策評價的四個維度：規劃與建設、教育培訓、財政投入、資質與考核對政策進行系統評價。

二、結 果

1.規劃與建設。早在1997年，中共中央、國務院聯合發布的《關于衛生改革與發展的決定》中，明確要求著重建設一支適應社會需求、結構合理、德才兼備的衛生人才隊伍。2002年，衛生部頒布《中國衛生人力發展綱要（2001-2015年）》，從政策保障、財政支持、制度改革等多個領域提出15年內衛生人才工作的目標任務和實施策略。2011年，衛生部出臺《醫藥衛生人才中長期發展規劃（2010-2020年）》、《全民健康衛生人才保障工程實施方案》，將衛生人才的總體規劃目標與具體行動相銜接。

基層衛生人力建設規劃方面，1965年，國家既已出臺《關于改革全日制醫學教育加速培養農村衛生人員的問題》等相關文件，但系統的基層衛生人力規劃始自2000年。2002年，衛生部、農業部等聯合下發的《關于加強農村衛生人才培養和隊伍建設的實施意見》中，就促進、鼓勵衛生人力向農村流動制定了一系列的政策措施[4]。同年，衛生部等十部委聯合印發《關于加快發展城市社區衛生服務的意見》，提出加強社區衛生服務機構衛生技術人員須具備法定執業資格、推動崗位培訓、鼓勵衛生人才向社區流動等工作[5]。2010年印發的《以全科醫生為重點的基層醫療衛生隊伍建設規劃》，提出強化以全科醫生為重點的基層醫療衛生隊伍建設，是建立健全基層醫療衛生服務體系、促進基層醫療衛生服務水平提高的基礎工程。國務院于2011年頒布《關于進一步加強鄉村醫生隊伍建設的指導意見》，對鄉村醫生的執業行為、培養培訓機制、補償與養老政策等進行了補充與完善。基層衛生人力隊伍建設思路日趨明確。

2.培訓教育。近二十年，我國的醫學教育建立了包括醫學學歷教育、畢業后醫學教育、繼續醫學教育、基層衛生人才培訓的綜合醫學教育框架體系。2001年，衛生部制定《中國醫學教育改革發展綱要》，提出衛生人力醫學教育改革與發展的指導思想、基本方針、發展目標與政策措施。在住院醫師培訓方面，90年代，衛生部先后發布了《臨床住院醫師規范化培訓試行辦法》及其相應的培訓大綱，均對培訓對象、培訓內容及實施綱要等作了確切地闡述。2013年，國家衛紀委等七部委聯合下發《關于建立住院醫師規范化培訓制度的指導意見》，住院醫師規范化培訓機制趨于完善。在全科醫師培訓方面，1999年，衛生部先后出臺了《全科醫師規范化培訓試行辦法》、《全科醫師規范化培訓大綱(試行)》及《全科醫師崗位培訓大綱(試行)》。2000年，衛生部頒發《關于發展全科醫學教育的意見》，要求在2010年構建起全國范圍內較為完備的全科醫學教育體系。2002年《關于加快發展城市社區衛生服務的意見》頒布，指出全科醫師規范化培訓教育費用由地方財政、用人單位和個人合理分擔。2006年，人事部、衛生部等5部委聯合出臺《關于發展城市社區衛生人才隊伍建設的指導意見》，要求加強對社區全科醫師、護士的在崗培訓，建立健全資格任職與聘用制度，并同時對職稱、晉升、工資福利等方面實施適當政策傾斜等做了詳細規定。2010年，《以全科醫生為重點的基層醫療衛生隊伍建設規劃》的頒布，標志著全科醫師培訓機制逐步健全。

3.財政投入。由于政府衛生經費投入統計多按照衛生機構進行分類，本研究采取主題詞與自由詞相結合的方式進行文獻檢索，未發現我國衛生人力方面的財政投入的具體數據資料。早在2002年，衛生部就提倡與企事業單位、社會各部門、民間單位團體甚至個人合作，積極拓寬衛生人力建設投入的資金渠道。2009年，中央確定重點加強以政府為主、用人單位和社會資助為輔的衛生人力投入機制建設。

自2006年以來，國家對西部地區衛生人才培養的財政投入有較大傾斜。2006年，衛生部印發《關于組織實施西部衛生人才培養項目的通知》，要求“按照每人每年1.6萬元標準給予接收培養單位經費補助。”2009年衛生部實施《中西部地區農村衛生人員培訓項目管理方案》，中央安排專項資金2.57億元用于開展中西部地區農村衛生人員培訓。2010年衛生部、財政部聯合下發《中西部地區全科醫生轉崗培訓項目管理方案》，指出鄉鎮衛生院全科醫生轉崗培訓按照8000元/人的標準給予補助，不足部分由地方財政給予補足。同年，為加強以全科醫生為重點的基層醫療衛生隊伍建設，衛生部出臺《關于開展農村訂單定向醫學生免費培養工作的實施意見》，規定中央財政按照每生每年6000元的標準優先用于免費醫學生的生活補助。對中西部及基層衛生人力的財政投入標準趨于量化，有利于地區操作。

4.資質與考核。自1997年起，中央政府陸續出臺了衛生人力相關方面資質認定文件。1998年與1999年，《中華人民共和國職業醫師法》與《醫師執業注冊暫行辦法》的先后出臺，為規范我國醫師執業與注冊制度建設，保障醫師的合法權益奠定了基礎，標志著我國衛生人才管理工作步入依法管理的軌道。2000年，衛生部下發《醫師資格考試暫行辦法》、《臨床醫學專業技術資格考試暫行規定》及《醫師資格考試違規處理規定》。2005年衛生部、人事部聯合下發《護理學專業高級專業技術資格標準和條件》、《預防醫學專業高級專業技術資格標準和條件》、《藥學專業高級專業技術資格標準和條件》[4]。2008年《護士條例》與《護士執業注冊管理辦法》頒布，2010年衛生部、人力資源與社會保障部聯合頒布了《護士執業資格考試辦法》，醫護執業資格認定制度日趨規范。

在衛生人員業務評價考核方面，2000年，衛生部出臺《關于深化衛生事業單位人事制度改革的實施意見》，該意見明確要求，“推行專業技術職務聘任制，逐步構建起符合衛生行業特征的衛生人才評價體系”[4]。同年，衛生部、人事部聯合印發了《關于加強衛生專業技術職務評聘工作的通知》；2007年衛生部先后頒布了《醫師定期考核管理辦法》和《關于建立醫務人員醫德考評制度的指導意見（意見）》。2008年衛生部農衛司實施《鄉村醫生考核辦法》；2010年衛生部出臺《醫師定期考核管理辦法實施細則（試行）》，城鄉衛生人員的考核方式、程序、結果和管理辦法均得到全面部署。

三、討 論

1.衛生人力發展政策框架體系在不斷完善和深化。1997～2014年，衛生人力政策數量不斷增加，但是衛生人力相關政策的出臺相對密集時期為2001年至2010年間，衛生人力系統管理的覆蓋范圍及目標不斷延伸。早期衛生人力政策主要關注衛生人力數量與規模，伴隨著中國社會經濟的飛速發展與醫療衛生體制改革的不斷深化，衛生人力的配置公平性與質量受到進一步重視。自2009年新醫改之后，衛生人力教育、培訓和考核等配套制度得到系統完善，衛生人力資格認定制度建設與財政投入不斷加強，逐步建立起了以教育、財政、考核管理、衛生人力個人發展為主的相輔相成的綜合框架，衛生人力規模發展迅速，但政府對衛生人員支出份額低于國際平均水平。

2.衛生人力政策的循證實踐有待提升。我國衛生人力資源理論研究始于20世紀80年代中期，主要包括衛生人力資源配置、規劃、流動及系統管理等方面，但與衛生人力發展比較密切的基層衛生人力培訓機制研究、衛生人力發展成本研究等方面的文獻較少，衛生人力規劃工具量化水平有待提升。20世紀五、六十年代至今，很多國家開展了衛生人力資源規劃方面的基礎性研究、農村及偏遠地區衛生人力留用計劃成本分析研究、面向農村衛生人力的教育培訓、資格準入及補償機制等系統研究，為衛生人力規劃與管理工具和方法的更新提供重要的循證依據，這些研究方向值得國內研究借鑒。

3.面向基層衛生人力的綜合規劃是重要挑戰。衛生人力政策向中西部及基層傾斜趨勢明顯。近20年，直接與基層及中西部衛生人力發展相關的文件數達到18個，尤其集中在2009年深化醫藥衛生體制改革后，基層衛生人力發展得到資金、培訓、制度等多方面保障，但政策難以落實是當前的突出問題。一些國家用了長達50年的時間，才逐步建立基層衛生人力學歷教育與資格準入、繼續醫學教育培訓、補償機制、財政投入等嚴格規范的管理體系。美國從70年代起，以大學為依托逐步開展鄉村醫學教育計劃，包括短缺地區醫生培養計劃、鄉村醫生協助計劃、鄉村醫學教育計劃，與此同時，還在經濟、教育、保險等方面輔以配套優惠政策。澳大利亞在解決基層衛生人力問題方面也采取了相關綜合干預策略，如開設農村醫學培訓項目、農村醫學教育衛星網、農村全科醫師培養計劃，并制訂具體的可落實的安置、培訓、偏遠地區補助等政策。有效整合多種干預措施，推進基層衛生人力持續穩定發展將是長期挑戰。

[1]中國協和醫科大學．中國衛生人力報告（2006年）[R]．北京：中國協和醫科大學，2006．

[2]宋燕，卞鷹，等．1989-2008年中國衛生人力資源配置的公平性評價[J]．醫學與哲學，2011，3（5）：70～74．

[3]WHO．A guide to rapid assessment of human resources for health[R]．2004．

[4]崔霞．我國醫藥衛生人才隊伍發展策略研究[D]．中南大學，2012．

[5]衛生部．《關于加快發展城市社區衛生服務的意見》[EB/OL]．http：//www．chinalawedu．com/falvfagui/fg 22598/35734，shtml．2015-03-03．