解析城鄉規劃管理存在不足及改進措施

賴開浚（德化縣村鎮規劃建設管理站）

解析城鄉規劃管理存在不足及改進措施

賴開浚
（德化縣村鎮規劃建設管理站）

為了進一步適應新時代下城鄉規劃的形勢，以使得城鄉發展能夠與當今的時代要求相匹配，對傳統城鄉規劃管理存在不足進行改進已是大勢所趨。本文基于此，首先簡述了城鄉規劃管理的作用，然后分析了現階段城鄉規劃管理所存在的不足，最后提出了相應的改進措施。

城鄉規劃管理；作用；不足；改進

1　引言

城鄉規劃作為城市和農村地區的發展計劃，在城鄉管理中有著至關重要的應用，優秀的城鄉規劃管理工作可以使得土地增值，加速農村地區城市化發展，提升城市地區生活品質。但隨著近幾年來市場經濟形勢的逐漸深入，我國城鄉規劃事業也開始面臨著前所未有的復雜性，城鄉規劃基層管理工作難度進一步加大。在這樣的背景下，城鄉規劃管理重要性開始迅速凸顯，如何對城鄉規劃管理存在的不足進行改進，也成為了相關城鄉規劃管理人員不得不思考的重要問題。

2　城鄉規劃管理的作用簡述

從宏觀角度而言，城鄉規劃管理指的是縣級政府結合地區發展的實際情況，在一定時期內對各項發展與建設工作作出的各類部署與統籌安排，其具有全局性、綜合性、系統性、科學性、可持續發展性等一系列特點。具體而言，城鄉規劃管理的作用體現在以下兩個方面：

（1）城鄉規劃管理可借助空間結構的規劃來對當地的產業結構實行宏觀調整。以福建省為例，其作為中國最早實施對外開放政策的省份之一，二十多年來經濟一直保持著高速增長，近期省級政府要求規劃要著眼統籌，加快推進“多規合一”，加強部門間的統籌協調，通過改革規劃管理體制，建立以主體功能規劃為基礎，統一銜接、功能互補、相互協調的空間性規劃體系。城鄉規劃管理工作可以借助優化配置不同地區的產業部門的構成狀況與空間布局結構，結合當地產業結構的發展趨勢，來促進城鄉地區的產業鏈不斷完善。

（2）城鄉規劃管理能夠通過對土地資源的合理規劃來促進經濟發展。隨著土地制度改革的不斷深入，很多地區的公共財政都已經將土地收益作為公共財政的一大支柱，這一現象在廈門、泉州這些寸土寸金的地區體現的更是極為明顯。城鄉規劃通過對縣域土地的規劃、安排、控制以及各項開發管理工作，從市場角度而言實際上就是以價格杠桿來對土地的有償使用進行指導和調節，從而充分挖掘出土地在現階段市場經濟體系下的潛在價值。因此，城鄉規劃管理對于縣域經濟的發展有著不可忽視的重要作用。

3　城鄉規劃管理中存在的不足解析

3.1法規技術體系較為薄弱

法規技術體系較為薄弱是現階段城鄉規劃管理中存在的主要問題，很多城市在規劃中一旦面臨技術性文件編制時，多數是聘請設計單位進行編制，決策上的困難則多采用專家評審的方式來確定有效性，這一現象在中小城市里體現的更為明顯。這種方法雖然會起到一定效果，但由于不同地區缺少地區性的技術法規體系做支撐，在實現高效的城鄉規劃管理上還存在著諸多阻礙。以控制性詳細規劃為例，自2008年實施新的《城鄉規劃法》后，國家法律層面就開始要求城市和鎮都必須編制控規，這意味著控規的適用范圍進一步擴大，成為了城鄉規劃工作中國有土地使用權出讓，開發和建設管理的法定前置條件。但在很多中小城市中，控規編制常常是以建設項目為導向，導致相關的指標調整過于頻繁，往往過多重視開發地塊控制，忽視整體性調控城鄉發展，從而引發了一系列規劃問題，暴露現階段城鄉規劃管理工作基層規劃管理制度的空白。

3.2經濟發展導向過于單一

從傳統鄉村社會向城市現代社會轉變，大量農村人口向城市遷移，其中有相當一部分未能在城市落戶扎根，因此也有很多人在當地買房。當地政府的政績需要和房地產的利潤最大化在這種單一的經濟發展導向下逐漸成為城市發展的主要動力，這就導致很多被征地農民和動遷戶的利益難以得到有效的保障，鄉鎮地區的進城務工農民很難從根本上融入到城市生活當中。一些中小型城市更是將城鄉規劃管理片面地理解成為加強城鎮建設。導致經濟發展水平與資源環境承受能力匹配，過于追求人口規模和用地規模的擴張。相關資料表明，對比每4億元/km2的城市基礎設施投資標準，福建省城市和城鎮的地均投入明顯較低，城市規劃管理的綜合水平仍有待提升。

3.3公眾參與的法定程序有待形成

在歐美等發達地區，規劃的編制和審批中有著嚴格的法定程序，公眾不僅在規劃的具體內容編制之前就擁有了完備的知情權，而且在內容制備過程中還能夠通過網站、多媒體、信件、電話、公開會議等多種方式參與到規劃內容的編制中來。對照發達國家的規劃運行機制，不難發現我國在城鄉規劃的管理上，公眾參與的法定程序有待形成。很多縣域地區的公眾往往只能通過輿論對所公布的城市規劃成果的實施起到一定的監督作用，而且受深度和廣度的制約，參與力度還有待提升。其次是由于政務公開不夠透明，公眾大多處于單一的信息接受、意見反饋式參與過程中，導致無論是市民參與城鄉規劃的積極性，還是民間城鄉規劃社會團體的自發性，都仍然與歐美等發達國家存在較大差距。

4　城鄉規劃管理的改進措施分析

4.1構建城鄉統籌規劃的政策體系，為城鄉規劃管理提供制度保障

作為縣一級政府，在現階段城鄉規劃法律法規體系較為薄弱的情況下，需要盡快從當地的實際情況出發，彌補《城鄉規劃法》出臺后基層規劃管理制度存在的暫時性空白。具體可從以下幾個方面著手：①出臺《縣城鄉規劃編制辦法》，根據縣域地區的國土面積對《城鄉規劃法》的具體實施方案進行因地制宜的調整，使其能夠與當地的實際情況相匹配。②逐步建立城鄉統一的建設用地市場管理模式，針對依法取得的農村集體經營性建設用地，可考慮以公開規范的方式轉讓土地使用權，有效推進農村土地制度改革，形成與《城鄉規劃法》所匹配的具體法律。③針對控規編制不合適的情況，應對現有的行政審批制度進行改革與完善，可考慮出臺《縣城鄉規劃審批程序》，以實現最廣泛的公眾參與，為整個城鄉規劃管理工作奠定重要的公眾基礎，也可強調構建了重點控制和一般控制相結合的控制體系，在對土地使用性質或強度、市政黃線、水域藍線等公共利益等方面實行剛性控制，在違章建筑罰款、開發項目建設等方面實行一般控制，達到使控規指導城鄉規劃管理能夠有針對性、有效的發揮最終目的。

4.2樹立城鄉規劃的宏觀發展戰略，促進城鄉經濟多方面協調發展

針對上文中所述的經濟發展導向過于單一引起的城鄉規劃管理工作難以開展的情況，福建省應當抓住沿海地區產業轉移的歷史機遇，樹立起城鄉規劃的宏觀發展戰略，將福建省打造成為承接閩三角乃至全國產業轉移的試驗區和示范區，從而真正促進城鄉經濟多方面協調發展。可考慮結合《城鄉規劃法》的相關要求，推動區域基礎設施一體化建設，對區域道路網系和城際軌道交通這類基礎交通設施進行編排和完善，對體育中心、會展中心這類文化設施進行擴建和優化，從而在更大范圍內實現資源的優化配置，實現城市地區和鄉鎮地區的協調發展。

4.3增強公眾參與城鄉規劃的意識，完善城鄉規劃公眾參與制度

增強公眾參與城鄉規劃的意識，完善城鄉規劃公眾參與制度的案例可參考廈門市的PX項目事件，該事件為本通過政府審批80萬t對二甲苯（PX）的化工廠最終遭到了由綠十字會所引導的公眾群體的強烈抵制，最終遷址漳州古雷，還廈門一個安全綠色的生態環境。具體而言，縣域政府應當針對廣大農村地區宣傳公眾參與到城鄉規劃的重要性，并仿照歐美等發達國家在規劃的不同階段確定公眾參與的各類形式，如民意調查、小組討論、綜合性論證等等。其次則要健全公眾參與城鄉規劃的組織機構，政府應當鼓勵和發展各種半政府機構和非政府組織，培植公眾參與的利益代表層，形成基本能與規劃行政權對話和交涉的能力，例如廈門PX事件的綠十字會就在引導公眾參與中扮演了重要的角色。最后，還應當建立起公眾參與城鄉管理的法律平臺，把城鄉規劃決策工作由原來少數人決策逐步形成一種全社會共同抉擇的事業，把執行規劃形成一種自下而上的自覺行動，真正發揮城鄉規劃管理的價值與內涵。

5　結束語

《城鄉規劃法》的正式實行意味著我國的城鄉規劃工作已經漸漸步入了嶄新的時代。對于縣級政府而言，應當進一步深化相應的管理體制，使得城鄉規劃的各項管理工作能夠與法律的各項要求相匹配，同時對城鄉規劃管理所存在的不足之處進行完善，最終充分發揮城鄉規劃在推進城鎮化進程中的巨大作用。

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TU981

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1673-0038（2015）51-0096-02

2015-12-2