新常態下土地利用總體規劃研究

肖　海

（湖南省第二測繪院　湖南　長沙　410019）

新常態下土地利用總體規劃研究

肖海

（湖南省第二測繪院湖南長沙410019）

當前，土地利用總體規劃面臨著耕地保護形勢嚴峻、不能適應新常態的發展戰略、與相關規劃銜接不夠及權威性下降等主要問題，要求堅持集約節約原則、合理安排適應資源稟賦及經濟發展戰略的各類建設用地指標和空間布局等，探索完善有利于各類空間規劃協調銜接的工作路徑、編制規范和協作機制，推動土地規劃立法。

新常態；土地利用；總體規劃

引言

土地作為人類生存和發展的基礎，一直以來承擔著推動人類社會進步的重要職能。特別是前十幾年隨著我國經濟的高速發展和城鎮化進程的加快，城市對土地的依賴性越來越強，土地所肩負的責任也越來越廣泛。但不少政府在土地規劃工作實施過程中重眼前利益、輕長遠發展，導致現有土地資源日益匱乏，如何更好的實施土地規劃工作，保護環境和土地資源已經成為了當前刻不容緩的重大問題。

1　新常態下土地規劃工作面臨的現狀

經濟增速從高速轉為中高速增長，要求土地規劃工作必須注重長遠。當前隨著我國經濟發展增速的放緩，使得確保經濟發展的持續性成為各級政府必須解決的一個問題，這與以往片面追求經濟高速增長的觀點有所區別，政府以及社會各級對經濟發展的認知更趨理性。而土地作為一項基礎性資源，在以往的經濟發展中往往受到各方面因素的影響，土地規劃缺乏長遠眼光，片面的為經濟增長服務，忽視其所承擔的社會發展職能。而新常態下，土地規劃工作必須要更加科學，更加注重長遠，必須要將規劃與市場的關系妥善處理，才能實現經濟發展與社會發展的協調統一。一方面，經濟結構不斷優化升級，要求土地規劃工作必須更加科學高效。隨著國家經濟結構的不斷優化升級，以往的“土地財政”、“資源經濟”的結構模式越來越難以維持持續發展的的態勢，也就要政府必須要轉變經濟發展的模式，提高土地使用的效益。另一方面，發展動力從投資驅動轉向創新驅動，要求土地規劃工作必須有所創新。新常態帶來的新變化，使得創新越發顯得重要。對于這樣的變化，土地規劃工作也應當轉變思路，改革工作方式方法，為經濟發展提供可靠保障。特別是在規劃管理方式上突出全程性管理，改變傳統的重計劃輕執行的問題，確保土地規劃工作落到實處。

2　新常態下土地利用總體規劃面臨的新問題

2.1土地資源家底不清，耕地保護形勢嚴峻

新常態的土地利用總體規劃數據庫以二次調查成果為基期數據，而二次調查成果及年度變更調查成果均是以分辨率約3m的遙感衛星影像為工作底圖，精度不高，加之外業成果受業務能力及工作責任心等人為因素影響，導致對各類土地資源利用現狀及規劃的執行情況掌握得不夠準確。二次調查成果數據顯示，全國耕地面積有所增加，但實有耕地面積并未增加。由于土地利用還未實現從粗放型向集約節約型的真正轉變，實際耕地保護面臨的壓力還會進一步加大：一方面，雖然我國實施了“占一補一”的土地政策，但近年來建設占用的耕地，近1/2是水田和菜地，補充耕地中水田和菜地不足1/5，造成實際耕地總體質量下降。另一方面，查明的耕地面積中有部分不符合生態環境保護的要求，需要根據國家生態退耕工作總體部署逐步調整，這樣一來，適宜穩定利用的耕地還會有所減少。

2.2規劃前瞻性不夠科學，不能適應新常態的發展

戰略部分地區土地利用總體規劃對土地資源的供應與經濟發展需要研究不夠，造成規劃科學性不足。“十三五”時期，是經濟轉型升級的爬坡期、實現全面小康的決戰期、生態文明建設的提升期、建設法治社會的關鍵期，從中央到地方作出的一系列發展戰略調整部署倒逼土地利用總體規劃的急需調整完善。另外，國務院辦公廳印發的《國民旅游休閑綱要（2013-業的意見）》等文件的執行將對旅游產業發展、農村建設用地布局帶來新的影響。

2.3相關規劃與土地利用總體規劃間協調銜接不緊密

目前，在土地利用總體規劃中，與其聯系最為緊密的便是城鄉規劃，與國土管理共同涉及到城鄉空間的管理，空間規劃對資源要素的配置均是實現國民經濟和社會發展總體目標的物質空間載體。土地利用總體規劃規劃的基本指導思想是“以供給定需求”，屬于剛性規劃控制模式，其核心是實現耕地總量動態平衡，注重城鎮用地和其他類用地之間的協調，由國土部門管理。由于這些規劃大多數規劃內容僅限于指導思想、規劃原則和目標，未落實具體空間用地布局，且規劃種類多，規劃的部門和行業色彩濃厚，難以超越部門利益與視野來制定整個國土空間開發體系，影響了土地利用總體規劃對各類建設用地的指標安排及合理布局。新常態下生態保護紅線的劃定又為土地規劃與環境保護規劃的銜接帶來了新的課題。

2.4土地規劃法定規范的權威性下降

根據《土地管理法》、《城鄉規劃法》等方面的規定，可看出土地利用總體規劃的法律效力和強制力。但由于沒有細化土地規劃的條例，實際工作中，地方經濟發展中的利益驅動、領導強制意志導致“用途隨項目”走的現象時常發生；甚至一屆領導一個規劃，違反規劃和隨意修改規劃的問題仍較突出，土地規劃立法亟待加強。

3　新常態下加強土地規劃工作的應對策略

3.1轉變思想，增強規劃的長遠性

無論是地方領導，還是部門領導都應當充分認清新常態下土地規劃工作面臨的新要求，從地方長遠發展的角度出發，樹立科學的觀念。①樹立整體觀念。就是要將土地規劃與其他城市發展規劃結合起來，建立一盤棋的思想，加強頂層設計，筆者所在城市正在探索國土部門與規劃部門的整合問題，探索經濟社會發展規劃、城鄉規劃、土地規劃“三規合一”，提高規劃的科學性和引領作用，對新型城市化發展具有重大的現實意義和長遠意義。②樹立可持續觀念。就是要將經濟發展與社會發展、與自然保護協調起來，建立長遠的可持續發展的土地規劃策略。③樹立法制觀念。就是要建立依法辦事的思想，嚴格遵照相關法律法規的要求，落實土地規劃職責分工。

3.2注重方法，提高規劃的科學性

①改定性分析方法為定性定量相結合的分析方法，充分發揮現代科技的優勢，提高土地規劃工作的嚴謹性。如對于一些老城區改造的土地規劃過程中，就必須要詳細了解相關土地使用情況以及未來其所承擔的責任，在規劃過程中從城市未來發展與土地資源使用兩個角度來考慮，合理利用現有土地，節約土地資源。②改靜態分析方法為動態分析方法。土地利用總體規劃的目標是追求在土地利用過程與經濟發展過程同步變化情況下的社會、經濟、生態效益的最大化，所以規劃必須是動態的，能夠反映某一時段因經濟發展而帶來的土地利用動態變化。

3.3健全制度，提升規劃的協調性

一方面要建立土地、交通等部門的橫向協調。在土地規劃工作制定與實施過程中，要時刻保持與規劃、交通等政府部門的聯絡，最大限度地提高土地使用效率，特別是要建立以保護農田為重點的土地規劃原則，為地方長遠發展打基礎。同時也要特別關注土地閑置問題。目前不少城市中出現了大量閑置土地問題，極大地影響了土地的利用效率，因此在這一方面，既要加強規劃管理，避免新增閑置土地，同時也要加強現有閑置土地的利用，及時與相關的單位溝通，了解情況，拿出切實可行的解決方案。另一方面要規范市、縣、鄉之間的縱向協調。按照職責分工，嚴格落實責任，突出做好土地規劃的橫向聯系，提高地方土地規劃的科學性。

3.4加強監管，注重規劃的嚴肅性

一方面要盡快健全規劃制度體系。建立健全規劃編制、審批、公示制度，并進行規劃實施動態監測，建立和完善土地利用的法律監督體系和約束機制。另一方面，要進一步增強土地規劃監管部門的力量。在人財物方面給予充分的支持，確保其能夠有效履行職責，同時要注意增強相關工作人員的自身素質，確保其能夠高效完成自身工作，提高土地規劃工作的綜合效益。

4　結束語

綜上所述，隨著我國社會及國民經濟的快速發展，對于土地利用總體規劃也有了更高的要求，為了適應新常態的土地利用總體規劃要求，要采用上下結合、橫向銜接、技術保障的方式，由國土部門牽頭、政府重視、相關部門通力配合、專家評審、公眾廣泛參與，保證新常態下土地利用總體規劃適應時代的發展需求。

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F301.2

A

1673-0038（2015）39-0174-02

2015-8-21

肖海（1981-），男，工程師，本科，主要從事土地規劃、土地整治、土地評估、基礎測繪等土地管理及測量類相關工作。