地方政府城市建設投融資現狀、問題及對策

何洪

（宜春市城市建設專項資金管理辦公室 宜春市城市建設投資開發總公司）

前言

城市建設作為城市化進程發展的重要內容，不僅能夠為城市居民提供基礎設施服務，也是城市發展水平的具體衡量標準。然而，受到地方投融資體制不完善等諸多因素的影響，存在很多問題，在一定程度上阻礙了投融資數量的增長。因此加強對地方政府城市建設投融資現狀及對策的分析，探索一條完善的投融資道路勢在必行。

1 城市建設及其投融資概念

城市建設主要是指為了基于城市物質生產和居民生活需求，提供基本服務的公共物質設施及相關產業，是國民經濟發展的基礎，也是其在城市地域內的延伸。具體來說，城市建設內容主要有廣義與狹義之分，前者主要是有形物質設施基礎與文化等無形資產；而后者是指提供物質條件、工程設施等部門及行業。

城市基礎設施建設投融資是指此過程中的資金籌集、經營等全過程，具體來說是融資與投資兩部分，前者是投資者為投資特定的項目，在特定渠道，并采取一定方式籌措一定資金的行為；而后者是投資者為獲得相關利益而將一定資金投入到項目的行為，具有完整性特點。當前我國城市建設投融資模式主要由公司化運作：融資主體具有市場化特點，能夠確保城市建設資金高效運作；集權運作：將資金交由政府，建立屬于市長直接指揮的城市開發辦公室，實現統一管理的活動；混合運作：兼顧前兩種特點的運作方式三種構成。

2 地方政府城市建設投融資現狀及存在的問題分析

自改革開放以來，我國城市建設投融資體制日趨完善，尤其是在1993年國家實施分稅制為基礎的財政體制后，我國城市建設逐漸由傳統計劃經濟體制下的單一模式轉變為市場經濟體制下的多元化、多渠道投融資模式，在城市建設上取得了較大進步[1]。就整體來看，很多地方城市建設投融資體制尚未突破資金瓶頸及體制禁錮，與城市發展要求相悖，主要是思想觀念過于傳統，且忽視市場機制的調節作用，難以吸引更多資金參與城市建設，投融資過程中仍然存在很多問題：

（1）投融資主體單一性。目前主要資金來源于政府資金，民間、私營等資本涉及較少，如民間資本投資城市建設存在很多隱性壁壘，如政府壟斷等，一旦民間資本介入，勢必會突破政府利益格局，對此政府部門采取一系列措施將各類資本拒之門外，促使民間資本望而卻步，難以進入到該領域中。

（2）風險較大。城市化進程加快勢必會增加基礎設施建設數量，對資金需求量也將隨之擴大，傳統單一投融資模式滯后于城市化進程。與此同時，地方政府投融資機制不夠完善，投融資主體不明確、資金利用率低等問題普遍存在。一旦出現問題，政府需要全權負責，增加了投融資風險。

（3）決策機制不健全。目前，地方城市建設投資決策仍然由中央與地方兩級政府的集權式決策體制決定，而這種決策機制下的項目方案評價等方面均存在責任約束不明等系列問題。決策體制表面上屬于集體負責，而事實上卻無人負責。綜上所述，城市建設作為一項系統性工程，對資金需求量巨大，如何更好地探索一條適合各地城市建設的投融資體系勢在必行。

3 解決城市建設投融資問題的有效對策

3.1 拓展投融資渠道，構建多元化投融資體系

（1）發行政府債券。債券具有期限性、成本低等特點，因此地方政府結合公共基礎設施項目發行相對應的債券，以獲取資金實現基礎設施建設目標。

（2）積極開展項目融資。該方法主要為了吸引民間資本。具體來說，政府可以采取債券等方式吸引民間資本，且針對一些較為成熟的產業可以開展公私合營等方面進行合作[2]。與此同時，積極引進先進的BOT、TOT等融資方式，吸引更多民間資本參與城市基礎設施建設。

（3）采取土地批租融資方式。所謂土地批租融資，是指政府結合本地實際情況，對本地城市基礎設施建設進行統一、全面的規劃，并采取對現有土地批租管理制度進行改造等處理，最后采取拍賣土地使用權形式將土地收益納入到財政預算體系當中，以增加城市建設資金。如宜春市北湖公園位于外環北路以北，高士北路延伸以東，高速公路以南，總占地面積達678畝，其中水面面積約300余畝。地方政府采取土地批租融資方式，將土地使用權轉讓給投資者，同時吸引資金2億元。而投資者在公園周邊開展一些商業活動，以此來獲取更大的投資收益等。

（4）完善信用擔保機制。受到傳統經濟體制的影響，地方中小金融機構等非公有制企業參與市場競爭過程中，難以與國有企業相抗衡，在很大程度上削弱其積極作用。對此地方政府應積極完善信用擔保機制，促進中小金融機構快速發展，實現對資金的優化、重組，最終滿足政府城市建設對資金的需求。從發行債券等角度入手，逐漸構建系統化投融資體系，能夠拓展投融資渠道，吸引更多資金參與城市建設。

3.2 加強對風險的防范和抵抗，構建良好的投融資環境

為了避免投融資帶來的風險，地方政府部門積極完善信息披露制度，促進地方政府及時公開融資平臺隱性負債，提高信息披露透明度。同時構建多元化融資渠道，采取具有市場化性質的融資方式，吸引會計師、評級機構等相關機構參與到投融資全過程中，以實現投融資市場化運作，協調各利益主體關系。除此之外，地方政府不要一味吸引資金，應對融資做出詳細的計劃，債務規模應與政府財力相協調，避免由于債務過重，政府無力償還，挫傷民間資本等主體的投資信心。政府還需要健全財政破產制度，一旦出現資不抵債情況，應最大限度降低對各個利益主體產生的破壞程度。風險管理作為投融資體系建設必不可少的一部分，地方政府應加強對項目資金及償還能力等進行深入分析，并實現對資產、負債等情況的動態監控，全面掌握政府負債能力，從而更好地規避風險，確保投融資在城市建設中發揮積極作用。

3.3 明確劃分職責，突破傳統體制的禁錮

針對決策不科學問題，應合理分配中央、地方政府在人事、財政及決策等方面的職責，改革當前城市建設決策方法，優化具體流程，促使城市建設項目自議案提出、方案評估再到施工監理等全過程走向科學、民主方向[3]。而在此過程中，最為關鍵的是民主監督體制的完善及執行，促使監督部門、人民群眾等形成有效監督格局，消除一切不利于城市建設的現象，實現對有限資源的合理配置，最大程度上提高資金利用率，為城市居民創建良好生活環境。

體制問題是阻礙城市建設投融資發展的根本原因。對此地方政府應擺脫原有體制的禁錮，結合本地實際情況，探索一條適合本地城市建設的投融資運行機制，將金融與市場整合到一起，形成獨立的資金運行機制，轉變為政府職能為導向，實現政企分開運行目標，構建各盡其能局面。同時針對獨立的運行機制，應設置專門性執行機構，以吸引更多資金實現對設施的維護和保障。

4 結論

面對社會發展新時期，城市建設任務越來越艱巨。因此在城市建設過程中，地方政府要明確認識到當前城市建設投融資現狀，并針對其中存在的問題，采取相應措施，細化各級政府職責，優化城市建設項目決策流程，并積極學習和借鑒其他地區投融資體制建設經驗等，構建多渠道投融資體系，吸引更多資金參與城市建設，從而促進我國城市化進程又快、又好發展。

[1]何文虎，楊云龍.我國城市基礎設施建設融資模式創新研究——基于文獻分析的視角[J].南方金融，2013（12）：38～44.

[2]周錦華.新時期電力企業黨建工作的優化措施探析[J].管理觀察，2013（34）：42～43.

[3]周亮.地方政府融資風險防范研究——以南京市政府融資平臺為分析對象[J].時代金融，2010（11）：76～78.