域外社區矯正制度辨析及對我國的啟示

林子堅

(吉林大學法學院，吉林長春130012)

我國的社區矯正制度，源自對西方國家特別是美國經驗的借鑒。正確借鑒外國經驗，在了解其國情和刑事訴訟制度變遷的基礎上，與其他制度的聯系中考察，避免就事論事、“想當然”。目前，社區矯正制度立法正在加快推進。有必要對一些重要問題正本清源，為推進立法提供參考。

一、美國聯邦層面沒有專門的社區矯正制度安排

(一)美國刑事法律中涉及社區矯正的制度安排僅有兩處

社區矯正的提法來自美國。英文為Community correction，是從Community based correction——“以社區為基礎的矯正”演化來的。雖然社區矯正于上世紀六七十年代在美國興起，但美國聯邦層面，沒有社區矯正的專門立法。美國法典第18主題“犯罪和刑事訴訟程序”明確規定“社區矯正(設施)”的制度性安排有2處，分別涉及緩刑和監禁刑執行。一是在“由法庭裁量的緩刑條件”中規定了緩刑期間接受社區矯正的措施。即“(可要求被緩刑人)在全部或部分緩刑考驗期內，居住在社區矯正設施內，或者參與相關的矯正項目。該社區矯正設施可以是聯邦監獄局運行或與其簽訂合同的機構”①美國聯邦法典第18主題227章3563節(18 U．S．C．§3563)。。二是在“釋放罪犯”中規定了釋放前的社區過渡措施。即“監獄局應當或根據實踐擴大范圍，在在押罪犯服刑期即將屆滿之前(不超過12個月)，將其附條件釋放，確保其有機會為進入社會做好準備。該條件包括居住在社區矯正設施?！雹诿绹摪罘ǖ涞?8主題227章3624節(18 U．S．C．§3624)。

(二)美國聯邦社區矯正措施屬于緩刑和附條件釋放的配套制度

就美國聯邦刑罰制度而言，除死刑外，現行聯邦法典規定了緩刑、罰金和監禁三種量刑措施，以及可附加適用的沒收令、通知被害人令和賠償令、特殊罰金。如果按照“非監禁的矯正措施”來把握社區矯正的范圍，與社區矯正有關的制度安排主要有以下4類:

一是緩刑。自1987年量刑改革法(the Sentencing Reform Act)頒布以來，美國緩刑制度的懲罰性、矯正性明顯增強。法律規定必須適用的9項強制性緩刑條件(Mandatory Conditions)，以及法院自由裁量確定的23項緩刑條件中，含有社區矯正措施。例如，在強制條件中，除不犯新罪、不得持有受控物質或槍支、履行報告義務外，犯重罪人員應當賠償被害人或提供社區服務，家庭暴力犯罪人員必須接受法庭許可的公共、私人康復程序(rehabilitation program);在自由裁量條件中，針對緩刑人員的特點，法庭可以要求其認真就業或者參加教育、就業培訓，提供社區服務，在特定的機構內接受酒精和藥物依賴性治療等醫學、精神和心理治療，在全部或部分緩刑考驗期內，居住在社區矯正設施或參與相關的矯正項目，限制其活動范圍或要求在家中監禁，對其采取電子監控措施等。

二是監督釋放(supervised release)。1984年犯罪控制法在聯邦層面廢除了不定期刑和配套的假釋制度。①1 984年廢除假釋制度，并非立即取消。根據法律規定，其相關法律規定有效期至1987年后26年，即2013年。在過渡期間兩種制度的并行，往往導致對美國刑罰制度的誤解。1987年量刑改革法將緩刑考驗機制引入監禁刑執行，設立了監督釋放制度。對判處監禁的重罪或輕罪罪犯，除屬法律規定必須判處監督釋放和第一次犯家庭暴力罪之外，法庭可以判處其在監禁之后進行一段時期的監督釋放。②參見美國聯邦法典第18主題227章3583節(18 U．S．C．§3583)。對A、B級重罪的罪犯，應附加處以3年以上5年以下的監督釋放。對C、D級重罪附加2年以上3年以下監督釋放，對E級重罪和A級輕罪附加處以1年以下監督釋放，對聯邦法典§2332b(g)(5)(B)規定下的恐怖犯罪，導致或可能導致他人死亡或嚴重傷害的犯罪、性犯罪，可能附加終身監督釋放。③參見美國聯邦法典第18主題227章3559節、3583節(18 U．S．C．§3559、3583)。對監禁超過1年的罪犯，倡導附加判處監督釋放。監督釋放的條件、執行與緩刑基本相同，但緩刑可以接受間歇監禁④I n termittent confinement，參見美國聯邦法典第18主題227章3563節(18 U．S．C．§3563)，指在其緩刑考驗或監督下釋放的第一年中，于周末、晚上或間隔的一定時間內到監獄接受羈押。為條件，監督釋放則僅在被釋放人違反條件之后才可處以間歇監禁，并且對違反條件處以監禁的限制更加嚴格。監督釋放與假釋的區別，在于監督釋放由法庭決定，是量刑的組成部分，與監禁刑是并列關系;而假釋為假釋委員會作出，假釋期限替代監禁期限。⑤美 國聯邦法典第18主題4101節把監督釋放也歸入假釋，但聯邦量刑指南2013第七章第2部分“背景”關于監督釋放的說明，明確指出了兩者的區別。

三是監禁刑的社區過渡措施。為有利于在押犯回歸社會，美國監獄管理機構有權在其刑期即將結束前將其附條件釋放。理論上，前述監督釋放實質上也屬于附條件釋放的一種。但就制度設定而言，監督釋放作為量刑措施，由法院作出，而此處的附條件釋放屬刑罰執行，由監獄管理機關作出。2008年，美國立法將附條件釋放的期限從刑期的1/10且不超過6個月，延長到12個月，并明確如果采取家庭監禁，不得超過刑期的1/10或6個月。⑥參見美國公共法律110－199(2008—Subsec．(c)．Pub．L．110–199)。雖然美國立法還允許臨時釋放(temporary release)在押犯，供其參加近親屬葬禮和就業、培訓等活動，⑦參見美國聯邦法典第18主題227章3622節(18 U．S．C．§3622)。但該臨時釋放依申請作出，實質上是人道舉措，嚴格而言不屬社區矯正措施。

四是非監禁的其他量刑措施。如可單獨或附加適用的罰金刑、附加適用的沒收令、通知被害人令和賠償令等。這些措施往往作為緩刑、監督釋放的條件，雖然具有非監禁的特點，但功能側重于懲罰和恢復因犯罪損害的社會關系、利益，也無需社區力量參與，不是典型意義上的社區矯正措施。

因此，嚴格而言，在美國聯邦刑事制度中，社區矯正措施性質上屬緩刑和釋放的條件，是以延期、提高條件強度或重新收押為威懾，具有強制性的非監禁矯正措施。美國司法統計局將社區矯正定義為:與在有守衛的矯正設施內監禁罪犯相對應，是在常住人口中對罪犯進行監督的措施。并認為，社區矯正就是社區監督。⑧參見司法統計局網站http://www．bjs．gov/index．cfm?ty=tp＆ti，該局隸屬美國司法部司法程序辦公室。

(三)美國還將社區矯正機制引入審前分流程序

1982年美國《審前服務法案》(Pretrial Service Act)確立了審前分流法律制度(pretrial diversion program，或稱審前轉處程序)。該制度源自對未成年人案件的暫緩起訴實踐。輕微犯罪案件自提起指控到開庭審理之前，犯罪嫌疑人自愿與起訴機關達成協議，在緩刑監督機構的監督下，履行賠償被害人、提供社區服務等協議條件，并在特定期限內沒有重新犯罪的，檢察機關將不再對其提出指控。監督期協議開始執行之日起計算，不超過18個月。根據司法部《美國檢察官工作指南》的解釋，“審前分流是起訴的替代性措施。目的在于把某些罪犯從傳統的刑事司法程序中分流出來，納入由美國緩刑管理機構的監督和服務項目中⑨見 Untied States Attorney＇s Manual，Chapter 9 －22。。”該制度有利于法院節省時間和司法資源，將精力集中于更為嚴重的犯罪案件，同時還能夠避免刑事訴訟的標簽化效應，彌補被害人損失和社會關系，促進輕微犯罪人員回歸社會。

(四)緩刑和釋放條件的靈活性干擾了對美國社區矯正措施法律性質的認識

美國法庭設定緩刑和釋放條件，具有比較大的自由裁量空間。除強制條件之外，相關措施只要與當事人的罪行性質、環境、前科、經歷、性格具有合理聯系，如涉及剝奪人身自由或財產，應與其罪行嚴重程度相適應，都可以設定為緩刑或監督釋放的條件。⑩參見美國聯邦法典第18主題227章3553(a)1、2和3563節(18 U．S．C．§3553、3563)。由于緩刑和監督釋放條件的靈活性，美國社區矯正措施具體表現形式紛繁多樣。如“社區監禁(community confinement)”，一般不超過6個月，包括居住在社區處遇中心(community treatment center)、中途之家、復歸中心(restitution center)、精神健康機構、酒精和藥物康復中心或者其他社區機構，并且在居住之外還要參加就業、社區服 務、職業培訓或教育，以及為該機構所同意的其他矯正項目。①參見2013聯邦量刑指南第5章第6部分5F1．1節(2013 GUIDELINES MANUAL CHAPTER FIVE，PART F，§5F1．1)。再如“家庭監禁(Home Detention)”，當事人在從事法庭允許的就業、培訓等活動之余，都應呆在家中不得外出，一般還對其實行電子監控。②參見2013聯邦量刑指南第5章第6部分5F1．2節(2013 GUIDELINES MANUAL，CHAPTER FIVE，PART F，§5F1．2．)。如果不考察美國刑罰制度，把握根源，往往很難理清社區矯正措施內涵、范圍、性質及其相互間的關系，而導致現有研究莫衷一是的狀態。

(五)美國聯邦沒有專門的“中間性制裁”法律制度

“中間性制裁”，源自于美國上世紀80年代社會對當時刑罰制度過于寬緩、放縱犯罪的質疑，指嚴厲程度處于傳統緩刑和監禁刑之間的處罰措施。不少學者把中間性制裁(intermediate sanctions)歸為社區矯正措施，令人誤解美國存在專門的中間性制裁制度。實際上，在聯邦層面，“中間性制裁”的學術色彩比較濃，實踐中未建立專門的法律制度。現行美國法典僅在42主題“公共健康和福利”的14193節規定:國家犯罪控制和預防委員會應建議更有效地使用刑事司法資源，包括將有限的矯正設施用于最嚴重或暴力犯罪，并且考慮對合適的罪犯增加適用“中間性制裁”。從前面對美國現行刑罰制度的簡述可以看出，法律上，中間性制裁作為被告人應當遵守的條件，納入了緩刑和監督釋放的監督考驗機制。改造后的制度更具剛性，使緩刑和釋放的監督從被動放任轉向主動干預，強化了矯正、預防的效果。美國官方研究報告，將以一段時間監禁為條件的緩刑、與監禁刑附加適用的監督釋放和間歇監禁列為典型的中間性制裁。③參見美國審計署1994年1月給眾議院的報告《SENTENCING Intermediate Sanctions in the Federal Criminal Justice System》。不少學者作廣義解釋，認為可分為治療性、監督性、補償性三類。其中，治療性措施包括酒精、藥物依賴性治療、心理干預治療等;監督性措施如化學物質檢測、集中社區監控、家庭監禁、電子監控、宵禁等;補償性措施包括社區服務、繳納監督費、賠償被害人等。

(六)審前附條件釋放候審制度不應歸入社區矯正措施

美國的審前釋放，類似我國的取保候審制度，分個人保證、附條件釋放和擔保釋放三種④參見美國聯邦法典第18主題3142節(18 U．S．C．§3142)。類型。其中附條件釋放，是指法庭認為被告的個人承諾無法保證其按要求出庭或可能危害他人或公共安全，而采取的以被告承諾遵守特定要求為條件的釋放措施。審前釋放的監督由聯邦法院審前服務機構負責。⑤均隸屬于聯邦法院司法管理辦公室，設在地區法院內。因審前釋放與緩刑、監督釋放的條件類似，執行場所、執行主體相同，不少學者將其歸入了社區矯正。但審前釋放監督的基本功能與社區矯正有明顯區別。其適用于尚不能確定有罪的被告，設定條件的目的是保證被告按要求及時出庭和不犯新罪，內容雖與緩刑、監督釋放的條件部分重合，但沒有矯正之意。同時，在法律上，審前釋放監督與緩刑、監督釋放的執行主體明確的區分，職責任務各不相同。雖然目前71個司法區的審前服務機構與緩刑監督機構合并設立，但仍有23個區是分設的。即使合并設立的，其內部一般也分設了負責審前調查和緩刑、釋放監督的部門。因此，應追本溯源將審前釋放監督與社區矯正措施予以區分。

(七)美國也在發展多方參與的社區矯正幫扶機制

2002年美國司法部司法援助局報告統計，刑釋人員因藥物依賴、精神問題、缺乏足夠的教育和就業技能難以回歸社會，大約有2/3的比例在釋放后三年內犯重罪或嚴重的輕罪。⑥參見 Reentry Trends in the United States．Washington，D．C．:U．S．Department of Justice，Bureau of Justice Assistance，2002［4］。為降低累犯率，立法授權由總檢察長負責，于2003年啟動聯邦復歸社會中心示范項目。該項目適用于監獄管理機構認為復歸社會存在中等或高度危險，或者缺乏支持其融入社會的技能和家庭關系的釋放人員。該項目包含以下核心措施:一是為每位罪犯配置復歸評審團隊(reentry review team)。該團隊由聯邦監獄局、聯邦緩刑管理機構、聯邦假釋委員會和社區矯正設施的代表組成，負責為適用對象量身定制復歸計劃。二是具有社區矯正設施及嚴厲程度逐級變化的監督制度，以及違反參與復歸計劃條件的有效懲戒辦法，保障社區安全，激勵罪犯落實復歸計劃、賠償被害人。三是提供物質濫用治療和看護、精神或醫學治療和看護、職業和教育培訓、生活技能介紹、解決沖突技巧培訓、家庭虐待介入，幫助獲得合適的住房保障，以及其他有助于復歸社會的措施。

2008年通過的2007第二次變革法，對1968年綜合犯罪控制和街道安全法作出修正，⑦參見the Second Chance Act of 2007(Public Law 110－199)和 the Omnibus Crime Control and Safe Streets Act of 1968。正式立法授權建立以就業、住房、物質濫用與精神健康治療、家庭四個方面為核心的刑釋人員復歸社會幫扶機制。依據該法建立的國家復歸資源中心(the National Reentry Resource Center)隸屬司法部司法援助局，為州和地方政府、非盈利組織、矯正機構提供復歸社會的教育培訓和技術援助。⑧參見該機構網站 http://csgjusticecenter．org/nrrc/about/。

二、美國各州社區矯正立法重在建立授權地方實施社區矯正的法律機制

(一)在制定了專門法律的州，社區矯正也不是專門的刑事法律制度

自1973年美國明尼蘇達州率先立法①參見MinnesotaCommunity Corrections Acts，現行明尼蘇達州法典第401章。以來，至2007年全美已有36個州制定了社區矯正法或者具有類似功能的法律。②截止2007年有36個州有專門的社區矯正法，其中27個州使用社區矯正法或社區矯正設施和程序法的名稱，其他州使用社區刑罰程序、社區復歸法、(州縣)刑事司法合作法、社區分流促進法—Community Diversion Incentive Act等，Illinois則為緩刑考察社區服務法—Probation Community Service Act。North Dakota州在州法典的懲罰和判決部分(Penalties and Sentencingsec．12．1－32－07)對社區矯正做出規定。但在這些州，社區矯正仍然不是一項專門的法律制度。其立法目的是，在州與地方(主要是郡③英文county，中文有譯為郡或縣，美國為邦聯制國家，公民自治的特征很突出，各州的行政層級設置差異較大。一般在郡(縣)之下還有并列的市、鎮。為免受我國行政層級劃分的影響，本文譯為“郡”。)政府之間確立社區矯正實施的法律授權和運作機制，引導地方政府、社會力量在矯正罪犯中發揮更大作用，加強社區矯正相關工作和服務的銜接、協調，減少運行成本。在該機制內，屬于州事權的預防和矯正違法犯罪事務，得以委托、授權地方實施。地方可以使用州財政資金來改善和擴展對罪犯的監督和服務，同時鼓勵社會公眾或私人參與設計和運作各種社區矯正項目。

各州社區矯正立法除確立授權機制外，還普遍規定了以下內容:一是對公民參與社區矯正項目的實施及其作用做了規定。二是明確了州和地方政府(包括司法和行政兩個分支)在執行社區矯正項目中的職責、權限。三是確定地方的實施規劃是發展、執行和改進地方矯正性制裁和服務的基礎。四是明確州負有為地方開展社區矯正提供資助和支持的責任。五是建立了由地方控制的評估地方需求、規劃社區矯正項目的程序。由于美國社區矯正措施的實施是采用項目管理的方式，因此有關立法將其稱為項目、規劃或計劃(program、project、plan)。根據立法模式的差異，各州社區矯正立法可分為4種類型。一是以明尼蘇達州為源頭的中西部模式，強調發展合理、節約的政策和實踐。二是以科羅拉多州為源頭的西部模式，對宏觀的價值和目標宣誓性倡導比較少，強調由社區公民來逐案決定如何針對性開展矯正。三是以愛荷華州為代表的模式，強調采取清晰明了的政策，引導全面、可持續的非監禁制裁和服務的發展，對美國傳統刑罰制度的變更起到了重要的推動作用。四是以維吉尼亞州為代表的南部模式，對州的義務規定得比較廣泛，授權則相對謹慎。④參見 M．Kay Harris:Key differences among Community Corrections Acts in the United States:an overview，Prison Journal．76．2(June 1996):p192．立法模式的不同，體現了各州社區矯正立法在立法目的、適用范圍、管理模式、財政激勵措施和撥款模式上存在較大差異。

(二)社區矯正相關制度在美國聯邦與州、州與州之間有較大差異

聯邦制下的美國，州實際是國家。各州殖民歷史淵源不同，司法傳統和制度規定差異較大。一是在刑罰制度上存在差異。以假釋制度為例，目前有16個州同聯邦一樣廢止了假釋制度，4個州規定對特定犯罪不適用假釋。實行監督釋放的州，具體機制也與聯邦不盡相同。如明尼蘇達州的監督釋放，只限于在押犯的附條件釋放激勵機制，對成功服刑兩天監禁犯人，給予一天的監督釋放獎勵，不能作為量刑措施與監禁刑附加適用。同時，不少州對社區矯正理念的探索實踐比聯邦更深入，對引入社區矯正措施的相關法律制度，也規定得更具體、明確。例如，明尼蘇達州規定了分階段的集中社區監督、挑戰監禁程序⑤參見明尼蘇達州法典(Minnesota code§244．17 CHALLENGE INCARCERATION PROGRAM)。挑戰監禁程序，即被取消暫緩判決的罪犯以及監禁刑期在48個月以內并沒有受到強制性監禁限制的罪犯，如果不是犯法律規定的犯罪，可以自愿并提供書面保證后，由矯正當局決定交付挑戰監禁程序。該程序對罪犯進行嚴格的日常計劃管理，包含體能訓練、個性化的教育培訓、心理咨詢、藥物檢測評估等。時間上分為三個階段，第一階段6個月，必須在州屬矯正場所內集中進行;第2階段為6個月，場所和強度類似集中社區監控的第一階段。第三階段沒有固定期限，直到矯正當局認為該罪犯表現良好，已經符合要求后，由矯正當局對其采取監督釋放措施。如果罪犯違反了挑戰監禁程序相關規定、違法犯罪，必須收監執行剩余刑期或者原判刑期的2/3，并不得給予減少羈押時間獎勵(credit)。等具體實施方式。二是在刑罰執行制度上也多有不同。美國聯邦監禁刑和非監禁刑的執行界限比較分明。緩刑監督和釋放監督由隸屬聯邦法院系統的緩刑管理機構承擔;監禁刑由隸屬司法部的聯邦監獄局負責。而大部分州，沒有將非監禁刑和監禁刑的執行分開。比如明尼蘇達州，由選舉產生矯正專員，領導矯正機構，負責所有刑罰的執行。

正是基于司法傳統、刑罰制度的差別，各州納入社區矯正運行框架的制裁和服務范圍也寬窄不一。范圍寬的，涵蓋了從審前到審后的所有非監禁的處置措施，包括審前分流的暫緩起訴措施，審判中使用的緩刑、中間性制裁，以及審判后適用的假釋、監禁刑執行期間和執行完畢的社區過渡措施等。范圍窄的，如加利福尼亞、新墨西哥等州，沒有把緩刑、假釋納入社區矯正運行框架，堪薩斯、印第安納、維吉尼亞和密歇根等州甚至將監禁刑的社區過渡措施也排除在外。同時，就已經納入社區矯正運行框架的社區矯正項目，各州對實施權限在州與地方、機構和社區中的分配，公眾參與社區矯正政策、項目的規劃實施，社區矯正措施去機構化的程度，社區矯正在減少監禁人數中能夠起到多大作用等問題上，采取的政策、措施存在明顯差異。比如，堪薩斯州和田納西州的緩刑和假釋，雖然都已納入社區矯正法框架，但仍由州屬機構管理，康乃狄克州的矯正機構則全部由州一級管理。不少州，社會公眾參與社區矯正決策方式是作為政策建議或決定委員會的成員，而科羅拉多、蒙大拿、新墨西哥等7個州則賦予地方、社區決定特定類型的罪犯能否進入社區矯正的權力。

三、從世界范圍看社區矯正也不是專門刑事法律制度

大部分國家社區矯正措施，屬于非監禁的刑罰方法，是行刑人道化和社會化運動的結果。19世紀，歐洲各國社會矛盾日益尖銳，犯罪率、重新犯罪率上升，監獄人滿為患，引起社會對監禁刑作用的質疑和刑罰功能的反思。經實證考察，公眾對生理、人格、社會等犯罪原因的認識不斷深化，反對以報應、懲罰為目的，主張通過刑罰教育矯治犯罪人、防衛社會的刑事社會學理論逐漸興起，推動了各國刑罰制度的變革，監禁刑的運用更加靈活。19世紀中后期英美國家率先建立的緩刑和假釋制度，逐步發展成為世界普遍適用的行刑制度。將緩刑、假釋人員置于社會生活中監督進行考察的措施被視為社區矯正的雛形。19世紀末，在教育刑和社會防衛理論的影響下，大陸法系國家為彌補刑罰在預防犯罪上的不足，建立了與之配合適用的保安處分制度，防止存在人身危險性的罪犯和無法追究刑事責任的精神病人、未成年人等特殊人群再次危害社會。其中限制自由的保安措施，也在社區中執行。但是，由于上述非監禁制裁措施，側重于監督考察，矯正功能不足，并且社會公眾對寬緩處刑放縱犯罪存在疑慮，長期未得到廣泛應用。

20世紀70年代以來，人權保障、恢復性司法、刑法謙抑理念日益深入人心。歐洲理事會、聯合國預防犯罪和罪犯待遇大會等國際組織，在各國探索實踐的基礎上，倡導采用非監禁的刑罰方法，刑罰輕緩化、行刑社會化逐漸成為世界潮流，刑罰教育矯正功能全面強化。一是罰金刑、緩刑、假釋等原有寬緩的刑罰制度廣泛應用，緩刑、假釋執行過程中的監管、教育和幫扶機制日益完善。二是監禁刑執行中引入了罪犯回歸社會的過渡適應機制，形成了開放式和半開放式監禁、監禁和非監禁相結合等有利于罪犯復歸社會的行刑方法。三是社區服務納入刑罰制度，用于替代短期監禁刑，或者作為緩刑、假釋的附帶義務。四是監禁性保安處分中也出現放置于社區考察的暫緩執行制度。如德國《刑法典》第68條規定的行為監視措施。此外，人權保障、恢復性司法等理念與節約司法成本、提高司法效率的需求相結合，還推動了輕微犯罪的非罪化處理。對這些非罪化處理的人員，許多國家也實行了社區矯正措施。如比利時、南非等國家在未成年人和輕微案件審前分流制度中引入社區服務措施，作為不予追訴的條件，促進當事人積極補償被害人、彌合社會關系。

從世界范圍看，各國法律基本上沒有直接規定社區矯正，也沒有專門的制度安排。絕大多數國家將社區矯正既作為理念融合在法律制度里，又作為方法落實在具體實施中。各國(地區)社區矯正措施的法律定位可分為以下幾類:一是主要作為緩刑、假釋的配套制裁措施，屬于保護觀察機制的組成內容。監管措施如英美國家和我國香港的禁止令、監管令、感化令。強制性比較弱監管措施如行為報告、強制培訓等。強制性比較強的措施一般由法院判處緩刑、假釋時單獨作出，并成為緩刑監督考察的重要內容。二是作為可獨立或附加適用的一種刑罰。如社區服務，葡萄牙規定為主刑之一，瑞士、我國香港規定社會服務既可以替代罰金和監禁刑，也可以作為附加刑。①參見《香港特別行政區社會服務令條例》。三是作為監禁型保安處分暫緩執行的配套措施。四是作為對輕微犯罪人員免予追訴的條件。②參見 http://www．revisor．leg．state．mn．us/stats/有些學者將日本的保護更生制度也納入社區矯正范疇。但其適用于權利地位與普通公民一樣的刑釋人員，目的、功能在于幫扶而非矯正。雖然幫扶有助于矯正，在社區矯正中不能缺位，但兩制度的性質和動力機制有本質區別。保護更生制度定位于特別的社會保障制度更合適。

四、對我國社區矯正制度立法走向的意見

我國實行單行立法，建立專門的社區矯正制度，體現了中國社會治理的特色。推進社區矯正立法，應既借鑒他國經驗，又充分考慮我國的法律制度、社會資源和實踐需求。

(一)保持社區矯正的開放性，逐步擴大適用范圍

從懲治和矯正違法犯罪的現實需要來看，我國法律制度還不夠完善。一是部分屢教不改行為缺乏有效的管控和矯正措施。勞教制度廢止后，對一些法律沒有規定為犯罪的屢教不改行為，治安處罰威懾力不足，矯正效果不好，需要有類似社區矯正的措施對其進行一段時間的有效管控和矯正。二是收容教養實施的制度空白需要填補。目前完全實行限制人身自由的集中教育管理，不利于保障未成年人合法權益、幫助回歸社會。這些人員經必要的集中管理后，對確實悔改且家長無法履行管教職責的，可考慮實行社區矯正的過渡措施。三是附條件不起訴的未成年人的監督考察制度有待完善。刑訴法規定由人民檢察院監督考察，與檢察機關的職能和機構設置不相適應，實踐難操作。如交由社區矯正機構監督考察，可發揮其依托社區和專業性強的優勢，效果會更好。四是社區戒毒中應加強對吸毒人員的管控、教育，納入社區矯正可以有效整合資源、提高效率。五是監禁刑缺乏社區過渡的措施，不利于在押人員回歸社會。

社區矯正具有輕緩化、社會化和專業化特點，兼顧維護社會治安秩序和法治發展進步的需要，引起各國刑罰基本制度、執行制度乃至追訴制度的深刻變革，在處理違法犯罪行為中得到了廣泛應用。雖然我國在定性和處置上對違法犯罪人員進行多種區分，但就矯正目標和方法而言，無論是治安違法還是刑事犯罪，人道、科學、有效地矯正和預防違法犯罪行為的要求是一致的，社區矯正不應被局限于刑罰的執行。有必要根據我國執法司法實踐需求和條件成熟程度，結合收容教養、治安管理處罰等制度的改革，逐步擴大社區矯正的適用。一是改革刑罰制度，建立監禁刑的社區執行和過渡機制，嚴格限定在押犯適用社區執行條件，人身強制程度應高于緩刑執行。二是從刑事訴訟領域入手，先在已有法制基礎的收容教養、附條件不起訴制度中引入社區矯正。比如，收容教養可以考慮參照精神病人強制醫療程序，由法院裁定，社區矯正設定為收容教養的一個執行階段。三是社區矯正法立法時，對“社區矯正”可不做定義，對適用范圍予以開放性規定。哪些程序可以適用社區矯正，由哪一機構決定，建議依從其他相關法律。對邪教人員是否適用社區矯正，取決于對其行為的定性和處置，可待修改相關實體法時確定。四是社區矯正法應針對不同性質的違法犯罪人員，分層次明確矯正的方式方法和違反規定的處罰措施，其嚴厲程度與被矯正人員違法犯罪的性質和所處的刑罰相適應。

(二)建立“中央為主、費隨事轉”的經費保障體制

自社區矯正試點以來，社區矯正經費主要由地方承擔。這種保障體制，難以發揮地方積極性，導致工作落實情況存在較大的地區差異，社區矯正的社會化優勢未能得到有效發揮。懲處和預防違法犯罪歸屬于中央事權，是世界共識和通行做法。根據權責統一的原則，社區矯正經費應參照監獄經費保障模式，由中央財政承擔。如果社區矯正的適用范圍擴大至治安違法行為，地方作為維護社會穩定的第一責任主體，也應發揮積極性，特別是社區矯正人員社會保障方面的幫扶費用，應納入地方社會保障體系由地方承擔。因此，社區矯正應當實行中央為主、地方為輔的保障體制。同時，社區矯正在社區進行、社會力量廣泛參與的特點，決定了還要建立包括政府購買服務在內，“權隨責走、費隨事轉”的經費轉移機制和激勵機制。這也是美國各州社區矯正立法的重要使命。對依托社區實施的監督管理和教育幫扶工作，實行在中央保障的基礎上，費隨事轉和適當激勵機制，可以形成社區矯正管理機關對其他社區矯正措施實施主體的有效監督，有利于保障社區矯正的工作效果。

(三)適當設置懲戒機制

對違反社區矯正管理規定的人員依法重新羈押，是保障社區矯正措施執行力的主要機制。我國《刑法》第77、86條規定，對緩刑、假釋考驗期間犯新罪，或者違反法律、行政法規、國務院有關部門關于緩刑、假釋的監督管理規定，或者違反人民法院判決中的禁止令，情節嚴重的，應當撤銷緩刑或假釋。上述法律規定，確立了從嚴把握撤銷緩刑、假釋標準的方針，但也存在社區矯正懲戒機制不足的問題。一是對管制犯違反社區矯正管理規定無規制手段。二是對違反社區矯正管理規定未達到情節嚴重標準的，沒有處理措施。

從域外經驗看，美國對違反緩刑和釋放條件的罪犯，法庭可以加重條件或延長監督考驗期限，也可以撤銷緩刑或釋放，依法重新量刑。①參見美國聯邦法典第18主題3565節(18 U．S．C．§3565)。聯邦量刑指南將違反條件定性為“對信任的違背”②即“breach of trust”，見2013聯邦量刑指南第7章A部分3(b)(2013 GUIDELINES MANUAL，CHAPTER SEVEN，PART A，§3(b)．)。，規定對考驗期間新犯A級輕罪(6個月以上1年以下)以上罪行的，應當或可以撤銷緩刑或監督釋放，③參見2013聯邦量刑指南第7章B部分1．3節(§7B1．3)。聯邦量刑指南將違反條件分為三級:A級－－再犯嚴重犯罪，B級——再犯一般犯罪，C級——犯法定刑1年以下輕罪或其他違反。對犯A級輕罪以上罪行的，處以一定時期的監禁，與其未執行的監禁刑連續執行。處以一定時期的監禁，與其未執行的監禁刑連續執行，并對新罪另行追訴量刑;對其他違反情形，則延長監督考驗期或調整監督條件。為保障社區矯正措施的執行，可借鑒他國經驗，根據其違反規定的性質、情節、風險，增加其社區服務時間、禁止從事特定的活動、每日宵禁、家庭監禁等，形成有效懲戒威懾?？紤]到我國社區矯正管理機構不隸屬司法系統，由法院裁處懲戒司法成本高，可賦予社區矯正管理機構處罰權。不服懲戒措施的可申請復議或提起行政訴訟。

對懲戒措施中能否設定集中管理，需要深入分析。集中管理是對矯正人員人身自由的限制或剝奪，既可以是懲戒措施，也可以是矯正方法。從理論層面看，我國管制刑沒有剝奪人身自由的空間，但緩刑、假釋可以容納集中管理，并且美國等國家也有社區監禁的類似措施。從操作層面看，為短期集中管理少量違反規定人員，設立專門的集中居住設施成本過高。但如我國將社區矯正引入監禁刑執行，則可以綜合利用中途之家等社區監禁設施進行集中管理。因此，是否設定集中管理的懲戒機制，需要權衡利弊，慎重選擇。如果設立，應嚴格條件，加強制約，防止變相羈押和濫用。

(四)建立區別對待的科學矯正機制

區別對待是科學矯正的基礎，從社區矯正的決定到執行都應貫徹這一方針。目前，國內試點也參照域外經驗，實行決定前調查評估、執行時設立多方參與的矯正評估小組量身定制矯正計劃的機制。但試點情況反映，區別對待有待落實，矯正科學性需要提高，應當盡快形成橫向分層、縱向分段的矯正管理機制。

一是將對矯正對象的調查評估時間提前至法院立案時(甚至起訴階段)，范圍擴大到所有的被告，保證及時為法院針對性量刑、發布禁止令提供充分的參考。二是建立與矯正對象違法性質、罪行輕重程度、犯罪原因相適應的矯正管理機制。對經濟犯罪、暴力犯罪、受控物質濫用犯罪等社會危險性不同的矯正對象，以及對管制犯、緩刑犯、假釋犯，在矯正管理的方法、嚴厲程度應有明顯區分。比如，行為報告和社區服務，可適用所有的矯正對象，但在報告頻率、方式及服務時間上應有所差別。三是建立與矯正對象的發展變化相適應的矯正措施調整機制。矯正對象猶如病人，需要因時對癥下藥。美國明尼蘇達州法定“集中社區監控”①參見明尼蘇達法典§244．30。其適用于被撤銷緩刑或被判處30個月以下監禁的罪犯。第一階段為6個月或者是剩余監禁刑期的1/2，實行家庭監禁。第二階段為第一階段結束后剩余刑期的1/3，家庭監禁嚴格程度適當放松。第三階段為第二階段結束后剩余刑期的1/3。第四階段直到社區監控程序結束，在后兩個階段，對罪犯改為實行每日宵禁。如果社區監控程序結束時，剩余的監禁刑期還未屆滿，則該罪犯由矯正當局決定監督下釋放直至刑期屆滿。在四個階段，社區監控機構與罪犯面談和對罪犯進行藥物或酒精隨機檢測的頻率逐漸減少。比如第一階段面談每星期4次，藥檢2次，第二階段面談每星期2次，藥檢每月2次。在四個階段中，犯罪嫌疑人每周還要從事矯正當局認可的工作40小時或參加居家治療和教育程序。如果需要，還可以在社區監控期間對其采取電子監控或者其他必要措施。措施，分段施策、逐次遞減的特點很鮮明，可供借鑒。矯正方法的科學性、可行性，應經深入研究和驗證。鑒于立法時間短促，可考慮立法對區別對待、分段施策予以原則規定。為保障人權，應根據矯正對象的犯罪性質、所處刑罰，明確界定管理矯正方法的嚴厲程度。

(五)妥當界定社區矯正機構

《刑事訴訟法》第258條規定，社區矯正由社區矯正機構執行。社區矯正機構是指司法行政機關的社區矯正管理部門，還是包括在社區矯正過程中承擔不同職責的各有關單位，存在分歧。但根據責權利統一的原則，社區矯正機構應是在社區矯正實施中起到組織牽頭核心作用并為此承擔責任的機構，宜將其限定為司法行政機構的社區矯正管理部門。一是社區矯正執行主體的多元性，決定社區矯正機構不能將所有涉及的部門都包含在內。刑罰執行由司法行政機關承擔;監督管理主要由基層組織和社區人員落實;教育幫扶相關的行政管理事項涉及民政、社會保障、教育等部門，具體實施還要通過購買社會服務、借助社會力量來完成。顯然不可能將所涉及的眾多機構統歸為社區矯正機構。而在落實三大任務中真正起組織協調的核心作用的是社區矯正管理部門。二是人民法院、人民檢察院、公安以及其他行政機關在社區矯正中的作用沒有超出其固有職能，其職務行為均以本單位而非社區矯正機構的名義作出，不因支持、配合社區矯正而需要特殊授權。三是我國條塊分割、界限分明的行政管理體制，決定了社區矯正機構無法由多元主體組成。

(六)賦予社區矯正管理部門執法權

就工作性質而言，社區矯正管理部門與監獄管理部門沒有本質的區別。在教育刑的理念下，一些國家將傳統的監獄管理機構改名為矯正機構。有的將監獄和社區矯正同歸由一個部門負責。美國等國立法明確負責執行緩刑、釋放監督考驗的機構為執法機構，并賦予佩戴槍支的權力。②參見美國聯邦法典第18主題3603節(18 U．S．C．§3603)鑒于社區矯正措施的強制性，應當立法明確社區矯正管理部門的執法權，為其實施懲戒等強制措施提供法制保障。對社區矯正管理部門是否配置人民警察需要慎重研究。不少專家學者認為，社區矯正依托社區、強調矯正的特色，決定了管理矯正工作不宜由警察來實施。從實踐需要看，社區矯正配置警察的需求，來自于涉及押解、宣告和懲戒的工作環節。配置專門的人民警察有利于保障刑罰依法執行，增強社區管理的權威性和威懾力，但同時將意味我國需要增加新的警種，對我國法治形象有一定的影響。對此，可考慮三個方案。一是內部調整。將社區矯正管理部門與監獄管理部門合并，更名為教育矯正機構，相應修改人民警察法第八條關于警種的規定。將監獄管理機構節省的警力配置到社區矯正，工作范圍限定于強制事項。長遠看這一方案最具可行性，既避免了增加新的警種以及相應的編制負擔，又有利于提升國家的法治形象。二是強化銜接。強制性刑罰執行事項，由監獄管理機關、公安機關的人民警察依法執行，并明確責任，嚴格紀律懲戒和責任追究，促進各部門之間工作的協調配合。同時為社區矯正管理部門配置專門的標識。工作人員可著裝既權威又親和的制服，增強矯正管理的權威性和執行力。三是依法試點一段時間后再根據實踐需要配置適當比例的專門人民警察。