農墾國有農地征收補償問題探析

唐 俐

(吉林大學法學院，吉林長春130025)

隨著我國工業化、城市化進程的加快，土地供需矛盾越來越突出，除了征收集體土地，征收(收回)農墾等國有農地①國有農地包括農墾農地、集體使用的國有農地等類型，集體使用的國有農地已經納入《農村土地承包法》的調整范圍，因而本文主要討論農墾國有農地的征收(收回)補償問題。的情況也越來越多。經過多年的改革，農墾企業的國有農地使用權、職工的國有農地承包經營權已經成為用益物權，對其征收也應納入法治軌道。但目前我國土地征收制度主要是圍繞集體土地來進行設計的，對農墾農地征收的法律規定缺失，無法有效保護國家、農墾企業、農墾職工等各方主體的合法權益。在我國醞釀土地征收制度改革之際，應將農墾國有農地征收問題做統籌安排，在土地征收制度的統一框架內對其加以妥善解決。雖然農墾國有農地屬于國家所有，但其使用主體和使用方式卻是多元化的，討論農墾國有農地征收補償的相關問題，首先需要明確的是農墾國有農地所有權之上所派生出來的權利及其法律性質，進而厘清“收回”農墾國有農地的“土地征收”屬性，作為征收補償的權利基礎和補償的依據，再進一步探討農墾國有農地的征收補償的范圍、標準和補償分配制度。

一、農墾國有農地派生權利及其法律性質辨識

保障財產和財產權不受侵犯，是現代法治的基本原則。土地所有權及從土地所有權派生出來的各種用益物權是重要的財產權，應受到嚴密的保護。我國《土地管理法》第9條規定:“國有土地和農民集體所有的土地，可以依法確定給單位或者個人使用。”《物權法》第118條也規定:“國家所有或者國家所有由集體使用以及法律規定屬于集體所有的自然資源，單位、個人依法可以占有、使用和收益。”這里的“國有土地”，既包括國有建設用地，也包括國有農地。與國有建設用地使用權一樣，在國有農地上也可以設立國有農地使用權，以達到分散、有效利用國有土地的目的。國有農地主要為農墾土地，其使用制度經歷了復雜的變遷過程。建國初期，為了墾荒、戍邊和生產軍事戰略物資，我國在黑龍江、內蒙古、新疆、西藏、云南、廣西、廣東、海南等邊疆省區建立了大批國有農場，農墾由此誕生，大批荒地也被農墾企業開墾出來，為我國農業生產的恢復和發展做出了重大貢獻。計劃經濟年代，農墾企業實行計劃生產，農墾土地也由農墾企業按計劃統一經營。改革開放以來，全國農墾也大力推行市場化改革，在保留部分企業統一經營的同時，將土地承包給職工家庭經營，普遍建立了大農場(國有農場)套小農場(家庭農場)的雙層經營體制。①參見農業部農墾局:《中國農墾改革發展30年》，農業出版社2008年版，第38－41頁。目前農墾國有農地的使用方式主要有三種:一是依然采用企業統一生產經營體制的，國家將農墾國有農地使用權通過劃撥或入股等方式交給農墾企業統一經營。在生產過程中雖然也有一定程度的崗位承包、勞務承包，其只是農墾企業生產的一個環節，職工并沒有取得獨立的土地權利，土地依然由農墾按企業生產方式統一經營，這以海南農墾橡膠集團生產體制為典型代表。②參見唐俐:《海南農墾改革中的土地法律問題研究》，吉林大學出版社2010年版，第191－193頁。立法上對農墾國有農地使用制度進行了確認，《土地管理法》第15條規定:“國有土地可以由單位或者個人承包經營，從事種植業、林業、畜牧業、漁業生產。”實踐中各地對于農墾國有農地使用權已進行了確權、登記，農墾國有農地使用權與國有建設用地使用權一樣，已經成為穩定的用益物權。二是全國大多數農墾都采用大農場套小農場的雙層經營體制，農墾企業將已取得的國有農地轉承包給職工家庭經營，建立了穩定的家庭農場承包關系，生產的重心已經下移到家庭農場。對于采取承包方式經營的國有農地，立法也做出了相關規定，如《物權法》第134條規定:“國家所有的農用地實行承包經營的，參照本法的有關規定。”《農業法》第98條也規定:“本法有關農民的規定，適用于國有農場、牧場、林場、漁場等企業事業單位實行承包經營的職工。”同時，各地普遍通過地方立法的方式對農墾國有土地承包經營進行了規范。③如2010年的《黑龍江省墾區條例》第22條規定:“國有農場實行土地承包經營制度。”三是在優先滿足用地單位職工內部承包用地的基礎上，對外出租少量富余農業用地，由職工家屬或其它社會主體承租使用，承租人取得了債權性質的國有農地租賃權。可見，在農墾農地國家所有權的基礎上，已派生出了劃撥的國有農地使用權、國有土地承包經營權和國有農地租賃權等多種民事權利，而從法律性質上來看，國有土地租賃權屬于債權，國有農地使用權以及國有土地承包經營權應當具有用益物權性，是國有農場、農戶(農工)等民事主體在國家所有的土地上占有、使用、收益和有限制的處分該土地的權利。國有農地使用權、國有土地承包經營權與國有建設用地使用權、集體土地承包經營權一樣，應受到法律的有效保護，對其剝奪也要經過法定程序并給予適當補償。

二、“提前收回”農墾國有農地的“土地征收”性質

依法定程序征收私有財產，是保障私有財產或私有財產權不受侵犯原則的一種例外，法治國家允許剝奪私有財產權的唯一合法途徑就是征收。為約束政府的征收行為，征收要符合三項條件:第一是為了公共利益的目的，第二是必須嚴格依照法律規定的程序，第三是必須予以公正補償。④參見梁慧星:《談憲法修正案對征收和征用的規定》，載《浙江學刊》2004年第4期。根據我國《憲法》第10條第3款和第13條第3款的規定，征收的對象包括土地和公民的私有財產。由于公民的私有財產比較廣泛，因此，從理論上而言，我國征收的對象包括不動產所有權、各種用益物權和債權等。《物權法》已經明確規定了土地所有權、房屋所有權和各種用益物權，并且《土地管理法》《物權法》《國有土地上房屋征收與補償條例》(以下簡稱《征收與補償條例》)等法律法規對集體土地征收、國有土地上的房屋征收做出了較為具體的規定，集體農地所有權、土地承包經營權、集體建設用地使用權、房屋所有權、附著物所有權等作為不動產征收對象已經明確。但對國有農地使用權的征收問題則還存在分歧，需要進一步探討。

土地征收的根本目的是為了國防、軍事、公共事業、基礎設施、舊城區改造、保障性安居工程建設等公共利益的需要而取得相關土地，由此需要強制取得集體土地所有權并消滅集體土地所有權上的法律負擔，或者征收國有土地上的建設用地使用權、國有農地使用權(或國有農地承包經營權)、房屋所有權、消除國有土地所有權上的法律負擔。但立法上，我國對國有土地使用權的強制取得并沒有采用“征收”的概念，而是采取了“依法定程序提前收回土地使用權”制度。1990年《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》第42條最先規定:“國家對土地使用者依法取得的土地使用權不提前收回。在特殊情況下，根據社會公共利益的需要，國家可以依照法律程序提前收回，并根據土地使用者已使用的年限和開發、利用土地的實際情況給予相應的補償。”1994年《城市房地產管理法》第19條(2007年修訂后的第20條)和1998年《土地管理法》第58條①《中華人民共和國土地管理法》第58條:“有下列情形之一的，由有關人民政府土地行政主管部門報經原批準用地的人民政府或者有批準權的人民政府批準，可以收回國有土地使用權……。”對此進行了確認(2004年修訂后亦同)，但采用了“‘收回’國有土地使用權”的說法。而2007年《物權法》第148則采取了“提前收回該土地”的新用語。雖然立法上的規定略有不同，但學者們普遍認為(提前)收回國有土地使用權，要符合公共利益的需要、要遵守法定程序并給予補償。②參見王利明:《〈物權法〉的實施與征收征用制度的完善》，載《法學雜志》2008年第4期。而在法律性質上，學界也形成了“征收說”和“非征收說”兩種截然不同的觀點。③征收說，即認為提前收回在性質上是一種征收，征收的對象不是動產、不動產，而是建設用地使用權。理由是，提前收回建設用地使用權的行為，不僅使權利人喪失繼續使用土地的權利，也強行剝奪了其地上財產權，因而實質上是一種國家對單位或個人財產的征收行為。非征收說觀點認為，征收是一種改變所有權的行為，我國城市的土地屬于國家所有，建設用地使用權人只是取得了使用土地的權利，國家收回本來就屬于自己的建設用地，不適用有關征收的規定。提前收回建設用地使用權是一種獨立于征收之外的規則。參見朱廣新:《論建設用地使用權的提前收回》，載《華東政法大學學報》2011年第4期。筆者贊同“(提前)收回”當屬于一種特別的征收，而不是征收之外的另一種制度。④參見朱廣新:《論建設用地使用權的提前收回》，載《華東政法大學學報》2011年第4期。正如有學者所言:“在所有權和使用權分離的土地權利結構之中，無論是國有土地還是集體土地，一旦出讓或承包給私人使用，雖然所有權的公有制屬性不會改變，但這個出讓或承包出去的使用權就變成了私有財產權。因此，即使《土地管理法》第58條第(一)、(二)項、第65條第(一)項均使用了‘收回’一詞，但對照《憲法》第13條的規定，它們本質上都是‘征收’。”⑤湛中樂:《我國土地使用權收回類型化研究》，載《中國法學》2012年第2期。雖然我國的《征收與補償條例》將征收的重點放在了房屋上，但其第13條也規定“房屋被依法征收的，國有土地使用權同時收回。”因為我國實行“房地一并處分”規則，征收建設用地使用權會導致其上房屋所有權一并被處分，而征收國有土地上的房屋所有權，也會導致房屋占用范圍內的建設用地使用權一并被處分。因此，所謂的(提前)收回國有土地、(提前)收回國有土地使用權或者國有土地上的房屋征收，其目的都在于消除國有土地所有權上的法律負擔而獲得可用于建設的土地，實質上是土地(不動產)征收，征收對象不僅包括建設用地使用權和房屋所有權以及林木、道路等附著物所有權，而且還涉及到被征收不動產承租人的租賃權、地役權人的地役權等。⑥參見朱廣新:《房屋征收補償范圍與標準的思考》，載《法學》2011年第5期。建設用地使用權明確為國有土地上房屋征收的標的已無疑義，并且被征收房屋的價值補償也當然包含了對建設用地使用權價值喪失的補償。⑦參見房紹坤:《國有土地上房屋征收的法律問題與對策》，載《中國法學》2012年第1期。對于國有農地收回及補償的問題，我國立法層面上較少規定，主要散見于一些部門規范性文件中，⑧主要包括:2008年10月國土資源部、農業部發布的《國土資源部、農業部關于加強國有農場土地使用管理的意見》規定:“因國家經濟建設或地方公益性建設需要收回國有農場農用地的，需依法辦理農用地轉用審批手續，并參照征收農民集體土地的補償標準進行補償，并安排相應的社會保障費用。”2007年，《對國有劃撥農用地轉為建設用地有關問題的復函》(國土資廳函［2007］170號)中規定“根據《土地管理法》第四十三條、第四十四條和第五十八條的有關規定，國有劃撥農用地轉為建設用地，必須依法辦理農用地轉用審批手續，同時辦理收回國有土地使用權手續，然后由市、縣人民政府按照有關規定進行統一供地。對收回國有劃撥農用地使用權的補償，應當參照征收農村集體農用地的補償標準執行。”此外，國土資源部辦公廳、農業部辦公廳關于收回國有農場農用地有關補償問題的復函國土資廳函〔2009〕850號對收回國有農場農用地的土地補償費、安置補助費、青苗和地上附著物補償費的分配做了較為詳細的安排。由于農墾農場一般通過劃撥⑨如本文第一部分所述，農墾國有農地使用權雖然是劃撥取得，但實際上是對國有農場及其職工“屯墾戍邊”的一種歷史性的補償，是在國有農地上設立的用益物權。取得農地使用權，沒有期限限制，在這些規范性文件的用語中，采用“收回”而不用“提前收回”的表述方式，收回的客體是“國有農場農用地”，而非“國有農地使用權”，而收回國有農地的條件更寬泛，可以是基于“國家經濟建設或地方公益性建設”，收回的補償一般規定是參照征收農村集體農用地的補償標準執行。基于上述對國有土地使用權的“(提前)收回”的性質的探討，筆者認為，無論法律、法規或規范性文件中如何表述，國有農地使用權、國有土地承包經營權等權利與國有建設用地使用權、農村土地承包經營權一樣也是在國有土地上設立的用益物權，收回國有農地使用權在法律性質上也應當屬于“土地征收”，征收對象不僅包括國有農地使用權、國有農地承包經營權和林木等附著物的所有權等，而且還涉及到承租人的土地租賃權、地役權人的地役權等。因此應將農墾國有農地的收回納入土地征收的范疇統一進行規范。

三、農墾國有農地征收補償的構成與范圍

征收是對財產的強制剝奪，被征收人為了公共利益做出了特別的犧牲，按公平負擔原則，該特別犧牲應通過補償予以平衡，其損失由公眾公平負擔。①參見［德］哈特雷特·毛雷爾著，高家偉譯:《行政法學總論》，法律出版社2000年版，第667頁。征收補償是對私人財產權保障的底線，是征收合理性的基礎，征收補償是征收制度的核心問題。

雖然國有農地和集體農地的主體不同，但其權利客體都指向農地，都屬于農地的范疇，其補償范圍和標準是基本相同的，只是國有農地征收不涉及所有權的轉移而已。總體而言，土地征收既會導致地上附著物的喪失，也會剝奪土地和附著物的相關權利，權利的價值由其客體的價值來體現、計量;另一方面，同一客體的價值要由其權利人根據權利關系來分割、分享。具體而言，首先，農地征收會導致農地自身的喪失，各種土地權利也會隨之消滅，因此應先算出農地的價值，然后在各土地權利人之間進行合理分割。就農地本身而言，農地與建設用地、其他動產有很大差別，具有自身特殊的、多重的功能、價值。譬如，農地具有養育、承載、蓄積和增值等經濟功能，同時還發揮著就業保障、社會保障等社會功能，以及儲水、防風、固土、調溫、保濕等生態功能。這是農地價值構成的基礎，再加上供求、區位等相關因素，就能合理評估出農地的價格，對農地的補償應能充分體現這些價值和因素。其次，農地征收會導致土地之上生產生活設施以及青苗等附著物的喪失，應根據市場價格算出這些客體的價值，給予權利人合理的補償。此外，征地會給權利人帶來噪音、損害、不安定等相關損失，對這些直接損失也應給以公平補償。但實踐中，按《土地管理法》第47條的規定，征收集體農地按原用途補償，并且不超過三年平均產值的30倍;同時，《物權法》第42條規定，征收集體所有的土地，除了應當依法足額支付土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗的補償費等費用，還應安排被征地農民的社會保障費用。雖然這些規定在一定程度上補償了權利人的損失，但目前農地征收補償標準只考慮農業租金價值而不包含土地的預期增值和選擇性價值，征地補償完全脫離土地的公平市場價值，更沒有考慮農地的生態價值，農地的很多功能還沒有納入補償的范圍，相關損失也不予考慮，致使征地補償嚴重偏低，造成了諸多問題。

國有農地和集體農地都屬于農地的范疇，其補償標準應該是相同的。針對當前農地補償存在主要問題，一方面要大力拓寬補償的范圍，另一方面大力提高補償的標準，從而確定統一的、公平合理的農地征收補償費用。調整后的征地補償的范圍和標準應包括:一是土地補償費、安置補助費和社會保障費，這是對作為農地所有權和國有農地使用權、國有農地承包經營權、國有農地租賃權等權利客體土地的經濟價值、社會價值的補償。要徹底改變以往按照農業地租金價值確定補償標準的思路，根據農地的功能、價值，確立按照包括農地的經濟價值、社會價值，并包括預期成長性增值、選擇性價值等在內的公平市場價值標準進行完全補償的新思路。要綜合考慮土地的產出、區位、保障和預期增值等因素，制定農地征收統一年產值標準和區片綜合地價，并通過不斷調整和更新，穩步提高農地征收補償標準，充分體現出土地的市場價格，做到公平合理的補償。二是農地生態功能補償。為了避免因征收造成農地生態環境破壞或生態功能喪失，應當借鑒我國已經建立的森林生態效益補償基金的做法，綜合考慮土地征收前因從事農業生產對于儲水、防風、固土、調溫、保濕等生態功能投入，以及因征地后帶來的地力下降、環境污染、噪音污染、損害等因素，經獨立的評估機構評估后加收一定比例費用，②目前我國森林生態效益補償基金的標準過低，可以加收征地補償款總額的1－3%作為農地生態補償基金。加上國家專項財政預算和其他投入，建立農地生態補償基金以補償農地生態價值損失。③參見盛憲鵬、梁亞榮:《農地征收中的生態價值補償問題探析》，載《海南大學學報》2010年第4期。三是附屬設施和青苗等附著物的補償費。對青苗等附著物應經過中立的專業評估機構評估后給以市場價格補償。此外，應充分考慮農業生產的實際情況，將作為農業生產必需條件或輔助條件的圍墻、水井、菜窖、倉房等附屬設施納入征收補償的范圍，參照市場價格給予合理補償。四是，因征地和項目建設帶來的噪音、污染、影響安定等給權利人造成的直接物質損失之外的損害，經過中立的專業評估機構評估后合理確定補償價格。

此外，更為關鍵的是，針對我國征地權被濫用、對權利人損害過多的現狀，要縮小征地的范圍，建立統一的土地市場，使得無論是集體農地、還是國有農地，無論是規劃為公共目的用途、還是規劃為經營性或私人性用途，集體土地和國有土地無論是被征收、還是被政府機構收購儲備或是經過交易許可而流轉入市，只要土地的區位相當、自然條件相似、使用用途相同，對其補償水平就應當一致，實現同地同價的公正補償。①參見王小映:《土地征收公正補償與市場開放》，載《中國農村觀察》2007年第5期。這與中共十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中明確的土地政策精神是一致的。②《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中指出:“建立城鄉統一的建設用地市場。在符合規劃和用途管制前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價。縮小征地范圍，規范征地程序，完善對被征地農民合理、規范、多元保障機制。”

四、農墾國有農地征收補償費分配

由于農墾農地屬于國有土地，并且農墾企業和農墾職工的關系與集體經濟組織和集體成員的關系也有差異，因而農墾國有農地征收補償費的分配與集體土地征收補償費的分配有很大不同，需要做出明確規定。

(一)土地補償費、安置補助費和社會保障費

由于農墾國有農地上包含了國有農地所有權、國有農地使用權、國有農地承包經營權、國有農地租賃權等民事權利，農墾國有農地征收最終導致除所有權之外的其他權利的喪失，因此，在總體上確定了對土地客體的經濟和社會價值補償費(包括土地補償費、安置補助費和社會保障費)后，要由其權利人根據權利關系來分割、分享，合理分配國家、農墾企業、農墾企業職工、土地承包人及土地承租人之間的利益。第一，在國家與農墾企業之間，國家主要通過劃撥、入股等方式將國有農地資產投入到農墾企業，享有出資者權益，而農墾企業取得了國有農地使用權。更為重要的是，農墾農地雖然屬于國有土地、國有資產，但農墾農地主要由農墾企業經過幾十年的努力墾荒而來，國家將農墾農地劃撥給農墾企業使用，就是對農墾企業歷史功績的認可。因此，在農墾農地被征收后，土地補償費、安置補助費、社會保障費都應留給農墾企業，并專款專用于農墾企業職工的就業安置、轉崗培訓等用途。第二，在農墾企業與農墾企業職工、土地承包人、土地承租人之間，則因土地使用方式的不同而有所區別。一是對依然采用統一生產經營體制的農墾企業，由于職工不是獨立的法律主體，全部征地補償費都歸農墾企業所有，但鑒于農墾企業職工對農墾國有土地開墾、經營所作的重大貢獻，企業應將征地補償費專款專用于農墾企業職工的就業安置、轉崗培訓，并保障職工對該款項享有充分的知情權、參與權和監督權。二是對采用大農場套小農場的雙層經營體制的，農墾企業統一經營的范圍已經很小，而職工家庭農場取得了穩定的國有農地承包經營權，所有生產投資、社會保障等費用都是由職工家庭獨立完成的，經營風險也由職工家庭獨立承擔，應參考集體農地征收補償分配的做法，土地補償費的30%歸農墾企業，③江蘇、海南等很多地方都明確規定土地補償費的百分之30%歸集體，70%歸土地承包人。作為對國有農地使用權和農墾企業統一經營層次的補償，而土地補償費的70%和全部的安置補助費、社會保障費給職工家庭。三是采取出租方式的，由于國有農地租賃權只是債權性質，其補償應通過退還剩余年份租金以及青苗等附著物補償的方式體現。因此，土地補償費、安置補助費、社會保障費等都歸農墾企業，專款專用于農墾企業職工的就業安置、轉崗培訓。同時，農墾企業應退還承租人剩余年限的土地租金。

(二)附著物和相關損害補償費

附著物損害補償主要是指地上附著物和青苗補償費的補償，由于青苗和附屬設施等附著物的歸屬比較明確，應按“誰投資則歸誰所有”的原則，補償費應直接給予享有土地使用權的農場或土地承包經營的農工等相關權利人;如果為共同投資的則按約定或按投資比例分配。相關損害主要是指征地后土地改變用途帶來的諸如大氣、噪音、粉塵等與環境相關的損害，在立法上應當作為一個補償的類型，但補償的標準立法上不宜細化，因為每一例征地由于其土地的用途不同所帶來的損害不可能一致，難以確定，一般應當進行個案處理，即相關損害的補償費經過中立的評估機構評估后合理確定補償數額，補償費應直接給予相關受害人。

(三)農地生態補償基金

生態補償是在綜合考慮生態保護成本、發展機會成本和生態服務價值的基礎上，采用行政、市場等方式，由生態保護受益者或生態損害加害者通過向生態保護者或因生態損害而受損者以支付金錢、物質或提供其他非物質利益等方式，彌補其成本支出以及其他相關損失的行為。①參見汪勁:《論生態補償的概念——以《生態補償條例》草案的立法解釋為背景》，載《中國地質大學學報》2014年第1期。從法學角度看，生態補償是權利、義務和責任的衡平，體現了法的公平正義，有利于經濟與社會的和諧可持續發展。中共十八大報告和十八屆三中全會都提出“要建立體現生態價值和代際補償的資源有償使用制度和生態補償制度。”近年來，我國積極探索生態補償機制建設，在森林、草原、濕地、流域和水資源、礦產資源開發、海洋以及重點生態功能區等領域都取得了積極進展和初步成效。②參見徐紹史在第十二屆全國人民代表大會常務委員會第二次會議上所作的《國務院關于生態補償機制建設工作情況的報告》(2013年4月23日)。但總體上看，征地過程中的生態補償踐行還不足，如前文所述，征收會造成農地生態環境破壞或生態功能喪失，應當積極探索農地生態補償制度。一方面，在征地過程中，應盡量由政府提供協商平臺，使用地方與供地方達成一致，由用地方直接對征地造成的生態損失給予補償;另一方面，對征收國有農地過程中造成的生態損失經獨立的評估機構評估后應加收一定比例費用納入到農地生態補償基金中，對于生態補償基金應專款專用于對生態受損地區、單位和個人的補償以及耕地的開發、復墾等方面。