環保投資機制創新與環境公益信托制度的構建

張世君

（首都經濟貿易大學 法學院，北京 100070）

環保投資機制創新與環境公益信托制度的構建

張世君

（首都經濟貿易大學 法學院，北京 100070）

改善我國生態環境需要持續和充足的資金投入，資金匱乏是制約中國環境保護事業發展的重要原因之一。環境公益信托以其獨特的價值功能，克服了主要依靠政府投資治理環境污染問題的不足，創新了環保投資機制。我國雖然在《信托法》中規定了公益信托制度，但對于環境公益信托制度的具體設計尚付闕如。建議我國應制定專門的環境公益信托管理辦法，對環境公益信托的實體與程序制度，如信托當事人的權利義務，信托的管理機構與稅收優惠，信托財產的經營與維護，信托的設立、變更、終止等問題進行全面規范。

環境污染；公益信托；環保投資；機制創新

一、問題的提出

國外有研究表明：“環保投資總量與環境質量的好壞有著密切關系，當一個國家的環保投資占同期GDP的1%—2%時，才能大體上控制環境污染的發展；而要使環境質量發生明顯的好轉，則花費在環保上的投資需要占同期GDP的3%—5%。”*王君紅、楊文杰：《對環保投融資促進中國環保產業發展的實證研究》，載《學術交流》2008年第8期。從世界各國的數據來看，大多數國家用于環保的投資占其GDP的0.5%—3%，發達國家達到了2%—3%，而發展中國家僅為0.5%—1.2%。*參見劉社：《對增加我國環保投資和提高投資效益問題的探討》，載《經濟經緯》1999年第4期。因此，發展中國家若要實現經濟增長與環境保護的同步，避免走“先污染后治理”的老路，就必須高度重視和加大環保資金投入。就中國而言，自20世紀80年代以來，執政黨和政府開始重視環境污染的治理問題，環保投資的力度不斷加大。“八五”期間，國家環境保護投資1102億元，占同期GDP的0.69%，“九五”期間提高到了近1%；“十五”期間總投入7000多億元，占GDP的1.3%；“十一五”期間環保投資達到1.3萬億，占同期GDP的1.35%。*參見呂孝俠、郭偉：《多元環保投融資機制創新路徑探析》，載《農村經濟與科技》2014年第2期。但即使如此，距離發達國家的環保投資水平仍有一定差距，資金缺口仍然較大，環保資金投入不足已成為困擾我國環保事業健康發展的瓶頸問題。

考慮到環境污染治理絕非一日之功，環保資金投入也非政府一次性財政投入就能解決，而是需要持續投入、多元融資，中國應努力探索環保投資機制的創新，積極構建適合本國特點的社會化投資機制，以尋求問題的破解之道。其中，信托機制值得探索和嘗試。與其他投資機制相比，信托審批寬松，融資成本較低，市場風險較小，是我國唯一可以橫跨貨幣、資本和產業投資三大市場的金融投資方式。*參見徐廣軍等：《探索我國環保產業融資新模式》，載《環境保護》2011年第8期。但由于環保領域具有多重屬性，公益性與營利性交織，需要按照環保項目的性質以及收益的大小，明確其與信托投資機制結合的不同方式。在我國現行《信托法》下，信托有私益信托與公益信托之分，因此，對具有一定經濟效益的環保項目，可考慮通過私益信托進行融資。由于此類信托的設立本意仍在于實現委托人的營利性目的，雖然客觀上也有助于環保事業的發展，但并非真正意義上的環境公益信托，不屬于本文的研究范疇，不再贅述。

對于大量的公益性、基礎性環保項目，例如無法產生投資回報的工業污染治理、生態環境保護、環境科學研究等，由于缺乏具體清晰的收益途徑，并不適合通過發行集合資金信托計劃進行融資，仍主要依靠政府財政投入。但當前我國主要污染物排放量已經大大超過環境的承載力，需要持續、充足的環保資金投入來加大治理力度，而以政府財政投資為主的模式不僅難以滿足巨額資金需求，其本身的弊端也在不斷顯現。如何解決該問題，全球范圍內興起的環境公益信托制度不啻為一有益探索。基于此，筆者力圖通過本文的研究，闡釋環境公益信托與現行環保投資機制所生問題之間的關聯性，論證環境公益信托是我國環保投資機制的創新方向，并嘗試構建我國環境公益信托制度的實體與程序規則。

二、我國現有環保投資機制的特點及其弊端

（一）我國現有環保投資機制的政府主導性特點

環境問題的自身特性決定了環保投資在一定程度上對于政府財政的依賴。環境資源是典型的公共物品，而公共物品的特點是其被產生或被提供以后，沒有人能夠獨自享受、消費而不讓他人受益，也即很難排除他人染指這種效益。*參見[德]柯武剛、史漫飛：《制度經濟學》，韓朝華譯，商務印書館2002年版，第136頁。公共物品的特性極易產生搭便車的道德風險，大家都希望得到好處而不支出，如果由私人來提供公共物品，其積極性必然會受挫，因此最好由政府提供。特別是當經濟發展還不是很成熟的時候，一些投資大而收益小的環保項目投入，完全可以采用政府投資的方式。以美國為例，盡管市場化融資的渠道十分暢通，但依然不減財政對環保的支持力度，先后頒布了《國家環境政策法》、《固體廢棄物處置法》等法律，對必須貫徹的每一項措施都明確規定了實施所需要的具體財政年度撥款額度，其城市環境基礎設施建設的80%以上是靠政府投資完成。*參見鄭雪梅：《環保投融資應由政府財政主導》，載《地方財政研究》2008年第11期。可見，在私人不愿意投資的環境保護領域，政府給予積極的財政支持，甚至必要時成為環保投資資金的主要來源是完全可以理解的。

從我國環保投資機制形成的客觀現實來看，環保資金投入主要依靠政府財政更有著歷史必然性。新中國成立以后，由于采取高度集中的計劃經濟體制，企業幾乎沒有自主經營的權利，完全是作為政府的附屬物而存在，企業污染治理和環保投入自然也由政府財政負擔，根本不存在市場化、社會化環保投資的概念和機制。20世紀80年代以后，中國開始逐步推行經濟體制改革，在國家建設資金十分緊張的情況下，我國政府開始進行環保投資多元化機制的探索。20世紀80年代末到90年代初，排污費、生態環境補償費等經濟調解手段逐步運用。進入21世紀以后，政府治理環境問題的意識和能力有了顯著提升，環保投資的表現形式更加豐富，由單一的政府預算撥款向設立專門的環保治理基金、稅收減免優惠、特殊電價補貼等多元化方向發展。但從目前的情況看，中國環境保護事業的投資主體仍然是國家，70%以上的環保投資是政府投入，與市場經濟國家的情況恰好相反。*參見郭嵐：《完善我國環保投融資機制研究》，載《經濟論壇》2006年第5期。可以說，經過30多年的改革開放以后，雖然中國經濟總量已經躍居世界第二，但人均GDP仍然較低，作為一個發展中國家，環保領域仍是政府財政扶持的重點領域。

（二）政府主導下我國現行環保投資機制的弊端

我國現行主要依靠政府財政為主的環保投資機制的形成，雖然有著一定的理論依據與歷史慣性基礎，但在現實中也導致了諸多問題，具體表現為：

第一，政府財政投資渠道單一，無法滿足環保治理的巨額資金需求。有數據表明，自1981年以來，我國環保投資總量就不斷增加，特別是從“十五”開始，環保投資占GDP的比重雖然有所波動，但遞增的趨勢比較明顯。*參見李紅祥等：《環保投融資：多元化框架基本建立》，載《環境經濟》2014年第1期。而在“十二五”期間，國家環境保護規劃明確提出了全社會環保投資總需求約3.4萬億，其中八項重點環保工程，包括主要污染物減排工程、改善民生環境保障工程、農村環保惠民工程、生態環境保護工程、重點領域環境風險防范工程、核與輻射安全保障工程、環境基礎設施公共服務工程、環境監管能力基礎保障及人才隊伍建設工程等，需要的投資就為1.5萬億。*參見常杪等：《中國十二五環保項目投融資特征與趨勢分析》，載《中國地質大學學報（社科版）》2013年第3期。如此巨大的資金投入，依靠政府財政還不夠，必須通過構建社會化的投資機制，拓寬民間投資途徑，方為解決之道。

第二，主要依靠政府財政進行環保投資，容易出現投資效率低下的情況。政府進行環保投資，其實質仍然是以行政審批為特征的傳統投資機制，對政府的資金使用狀況進行監督并非易事，極易導致環保資金管理不善和污染治理設施上的浪費與報廢，出現排污費的積壓、擠占、挪用、環境保護設施不能有效運行等情況。*參見程雪蓮、宋慧云：《對中國現行環保投融資現狀的反思》，載《云南地理環境研究》2006年第1期。其實，環保事業發展至今天，環保市場也在不斷細分，固然環境資源的公共屬性決定了需要政府財政投入，但有些公共產品可以考慮實行“公益民辦”，引入社會資本，這不僅能拓寬融資渠道，擴大融資規模，同時還能大大提高資金使用效率和社會服務水平。*參見劉征兵：《如何解決十五期間深圳市環保融資缺口》，載《特區理論與實踐》2002年第1期。

第三，政府財政投資容易出現權責不清和缺乏公正的現象。政府投資環保實際上在同時行使兩種權，一方面是社會行政管理權，履行經濟管理職能，另一方面行使國有資產所有權，履行國有資產經營管理者、出資者的職能。*參見溫美旺、楊春鵬：《國外環保產業融資機制對我國的啟示》，載《當代經濟》2009年第1期。而在市場經濟條件下，雖然政府在環保投資方面具有不可推卸的責任，但更為重要的職責是制度規范建設與環境監管執法。如果不能很好地劃清自身與市場之間的界限，就會自覺或不自覺地出現越位，導致政府身份的異化，混淆不同身份下的權利義務。另外，政府主導環保投資容易出現投資的不公正現象。例如，政府可能天然傾向于對城市環境治理加大投入，而廣大的農村地區則被忽視了。*參見鄭雪梅：《環保投融資應由政府財政主導》，載《地方財政研究》2008年第11期。還比如，政府可能更關心大型工業污染防治，在相關資金安排上，對中小企業關注不夠，使得中小企業在污染防治投資上面臨更多困難。*參見程雪蓮：《我國環保投資中的投融資模式選擇》，載《重慶社會科學》2005年第6期。這些差別對待的現象與當今構建公正、透明法治社會的公平正義理念背道而馳，必須加以糾正。

三、我國環保投資機制創新及其與環境公益信托的關聯

針對上述主要依賴政府財政進行環保投資的弊端，我國已有學者指出，環境保護和投資，企業和社會公眾也責無旁貸，“由于企業是環境污染的主要產生者，社會公眾既是污染者也是受害者，根據污染者付費和使用者負擔的原則，企業和社會公共應該在環保投資中占有相當比例。”*郭嵐：《完善我國環保投融資機制研究》，載《經濟論壇》2006年第5期。因此，應當按照市場經濟運行規律，建立起財政資金、企事業單位、個人以及各類社會組織共同投資的多元化環保投資機制。其中，作為有效融資手段的信托機制，若能和環境保護結合起來，也是一種全新的選擇。

所謂環境公益信托是指委托人基于對受托人的信任，為實現保護環境的目的而將特定的環境資源或資產委托給具有環境保護能力的受托人，受托人為保護該特定的環境資源或資產而募集資金并進行管理，由此產生的利益歸不特定的社會公眾共同享有的融資手段和財產管理制度。環境公益信托作為信托的一種表現形式，具有信托財產的權利主體和利益主體相分離、信托財產的獨立性、有限責任和信托管理的連續性特點，*參見周小明：《信托制度比較法研究》，法律出版社1996年版，第12頁。很好地滿足了環境保護投資的現實需求，克服了現行以政府財政為主導的環保投資機制的不足，應當成為我國環保投資機制創新的方向。

第一，信托機制融資功能作用顯著，可有效解決政府環保投資乏力的問題。首先，前文已述，環境保護需要大量的資金投入，投資規模較大，除政府公共財政投入之外，對民間資金投入也有需求。經過30多年的改革，非公經濟已成為中國經濟的重要組成部分，民間積聚了大量的資金和財富。而信托投資的限制性條件較少，可通過信托機制將社會中具有共同愿望的投資者的資金集合起來投入到環境保護事業之中，滿足環保融資的需要，其融資能力毋庸置疑。其次，生態環境破壞容易而恢復重建較難，環境保護設施項目往往建設周期較長，需要長期投入和管理，而信托恰恰具有財產經營的長期性和穩定性特點，符合環境保護的要求。特別是受托人僅以信托財產為限承擔有限責任，只有當違反信托義務時，才承擔相應法律責任，這有助于調動受托人投身生態保護和環境資源管理的積極性。最后，環境保護所生利益歸屬于不特定社會公眾，這就要求創設能夠維護環境資源獨立和安全的法律機制，而信托財產的權利主體和利益主體相分離，信托財產具有獨立性的特點也使得受托人自己的財產和信托財產、委托人的財產及其債務完全分離，債權人不能向作為信托財產的環境資源和收益提出請求，即使受托人終止，作為信托財產的環境資源也不能成為清算財產用于償債，這就有效實現了生態環境的可持續發展。

第二，信托主體各方權利義務界定清晰，克服了政府投資所導致的權責不清問題。經濟分析法學派的波斯納曾指出，在法律的許多領域，都無不打上了經濟理性的烙印。*[美]理查德·A·波斯納：《法律的經濟分析》（上），蔣兆康譯，中國大百科全書出版社1997年版，第27頁。相比于政府投資所導致的政府身兼投資者和行政管理者雙重身份，從而混淆職責界限、影響投資效率的弊端，環境公益信托機制卻可以通過合法權利的初始界定來對信托制度的運行效率產生影響，從而有效地減少交易成本和代理成本，滿足社會可持續發展的需要。這表現為以下兩個方面：一方面，由于圍繞著信托財產的產權被分割屬于不同主體，委托人享有控制權，受托人享有管理權，受益人享有收益權。環境公益信托制度通過規定信托設立的程序規則，通過界定委托人、受托人、受益人的行為規則，充分體現不同主體對經濟資源分配的要求，減少了利益主體的肆意行為以及所導致的矛盾沖突，大大減少了交易成本。可以說，在環境公益信托機制下，不會出現投資者、管理者身份混同的情況，信托的法律規則能夠清晰界定各方在環保投資中的權利義務，提升環保制度的實施效率。另一方面，基于信托中所有和控制分離的原則，環境公益信托制度通過賦予受托人經營管理的自由裁量權，同時也將其確定為善良管理人并課以相應的法律義務，努力對不同主體之間的利益分配進行平衡；通過完善信托設立的程序規則，強調風險與收益共存，實現責權利相一致，就能夠在一定程度上督促當事人合理行為。*陳雪萍：《環境保護信托——環保資本運營的新亮點》，載《當代法學》2006年第2期。因此，環境信托機制在一定程度上可以避免傳統投資體制下無法對各類環境保護投資行為進行問責的情況。

第三，環境公益信托機制體現出了全新的制度理念，有助于實現社會可持續發展。環境公益信托的信托財產是環境資源，而環境資源區別于一般財產的公共性質使其具備了社會性特征，不再是單純具體的財產。*吳真：《從公共信托原則透視環境法之調整對象》，載《當代法學》2010年第3期。對此，有學者指出，自18世紀60年代以來，環境問題日益顯現，使得法律調整與環境保護和自然資源開發、利用有關的人與自然之間的關系變得非常重要，此時傳統法律關系中關于客體（物）的范疇就應出現擴張——即生態環境是全體社會成員的財產，其社會屬性和公共屬性決定了環境保護法律關系的客體不應再是單純之物，而是對人類延續具有長遠意義的環境要素和自然資源。*焦盛榮：《環境與資源保護法律關系新解》，載《天水師范學院學報》2007年第1期。基于環境要素的公共性，社會公眾對環境資源產生了共有關系，每個社會成員都可以成為權利主體和義務主體，社會公眾應當對這些資源環境享有必要的利益但也承擔必要的義務，公民、企業及其他組織、國家和全人類都能成為環境保護法律關系的主體。*陳泉生：《環境法原理》，法律出版社1997年版，第113頁。同時，鑒于環境資源的社會性，任何一個社會成員不得私自、隨意地在環境要素上設定義務，社會主體享有的權利和利益也是統一而不可分割的。因此，環境公益信托制度闡釋了環境資源屬于廣義的客體（物）并可以成為環境公益信托的財產，環境公益信托的收益主要是為了生態環境保護和社會可持續發展，而受益人是不特定的社會公眾，亦非某個具體的主體。這種全新的理性內涵，使得環境公益信托雖然借用傳統信托機制，但其目的已不再是單純的盈利性目標，而以人類社會可持續發展為己任，實現了經濟效益與社會效益的統一。

四、 環境公益信托制度在我國的構建

公益信托在我國已經開始出現。例如，2008年汶川大地震后，西安信托發起設立了“西安信托5·12抗震救災公益信托計劃”，這被認為是國內首個真正意義上的公益信托。*張同慶：《信托業務法律實務》，中國法制出版社2014年版，第23頁。環境公益信托案例也已經開始出現，2014年萬向信托推出國內首款環境公益信托產品“萬向信托—中國自然保護公益信托”。*李茜：《首款自然保護公益信托問世》，載http://trust.hexun.com/2014-08-01/167178892.html. 2015年1月8日訪問。但從整體上看，我國的環境公益信托仍處于發展初期，還需要進一步對環境公益信托法律制度構建的相關問題進行深入探討，以更好地指導實踐。

（一）環境公益信托構建的實體制度

1、環境公益信托法律關系的委托人與受托人。根據我國《信托法》第19條，設立信托的委托人應當是具有完全民事行為能力的自然人、法人或者依法成立的其他組織。因此，只要符合條件的民商事主體，均可以將自己有權支配和處分的財產設立公益信托。但無論委托財產的形式如何，必須通過一定的方式對信托財產進行特定化，這是與委托人的自身財產相區分的前提。委托人設立信托后，應依法享有包括知情權，要求受托人調整信托財產管理方法的權利，撤銷信托或者解任信托的權利，要求受托人承擔民事責任的權利等。而受托人，則是指接受委托，對信托財產進行管理、處分的人。依據《信托法》第24條，受托人應當是具有完全民事行為能力的自然人、法人。法律法規對受托人的條件另有規定的，從其規定。由此可見，非法人組織原則上不能作為受托人。

就環境公益信托而言，信托目的在于保護生態環境，而自然人個體的能力十分有限，更適合由法人組織擔任環境公益信托的受托人。至于何種法人比較適宜，國內有學者認為，由具有環境生態保護能力的民間環保組織作為受托人比較合適，因為民間環保組織的宗旨與環境公益信托理念比較契合；民間環保組織的成員眾多，具有一定的學識和專業能力；民間環保組織物質和資金來源比較廣泛，便于開展環境保護工作。*文杰：《環境公益信托：環境保護機制的創新》，載《河北法學》2013年第3期。該觀點有一定的道理，但視角過于狹窄。為更好地調動各方面力量從事環境保護工作，除具備法人資格的民間環保組織之外，專門的信托投資公司、經過法律法規授權后的非法人組織（志愿者協會、基金會等）只要具備專業團隊以及環境資源的經營管理能力，均可成為環境公益信托的受托人。例如，在前文所述的“萬向信托—中國自然保護公益信托”計劃中，萬向信托有限公司擔任了受托人，信托以私募形式開展，根據所募集資金大小，投向相關的一些公益項目，如濕地、鳥類保護等。

2、環境公益信托法律關系的監察人。環境信托是為了發展環境保護事業和維護生態環境而設立，其本質是公益信托，即不以某個特定的個人為受益對象，而是以自然環境以及置身于其中的不特定社會公眾為受益對象。這就導致了受益人不確定的情形，會出現誰對受托人行使監督權，保護受益人利益的問題。*[日]道垣內弘人：《信托法入門》，姜雪蓮譯，中國法制出版社2014年版，第123頁。因不特定的社會公眾無力對環境公益信托進行常態化監督，為更好地檢查受托人對信托財產的日常管理或處分行為，維護受益人的利益，確保環境公益目的的實現，依據《信托法》，環境公益信托應當設置信托監察人。監察人由信托文件規定，信托文件未規定的，由公益事業的管理機構（后文將解釋何為公益事業管理機構）指定。因此，如果環境公益信托委托人沒有指定監察人，則應由公益事業管理機構出面指定合格的信托監察人，比如民間環境保護機構、環境學術研究機構等。監察人的主要職責是對受托人對信托財產經營管理行為的常態化監督檢察。其在履行職責的過程中，為維護自然生態環境，有權以自己的名義提起訴訟或者實施其他法律行為。環境公益信托的受托人應當至少每年一次作出信托事務處理情況及財產狀況報告，經監察人認可，報管理機構核準后，由受托人予以公告。

3、環境公益信托的管理機構。根據我國《信托法》第62條，公益信托的設立和確定其受托人，應當經有關公益事業的管理機構批準。由此可見，為確保環境公益信托目的實現，還應當有公益事業管理機構作為環境公益信托的管理者，但《信托法》并未明確規定哪些機構是公益事業管理機構。結合我國的經濟社會實踐以及環境監管的可能性，環境保護行政主管機關作為負責環境保護的政府機構，比較熟悉環境保護事業，由其擔任環境公益信托的管理機構比較合適。當然，環境公益信托管理機構與環境公益信托監察人的監管應有所區分。管理機構對環境公益信托的管理，主要側重于對受托人的程序性監管，其措施包括：（1）信托設立的批準，環境公益信托受托人未經管理機構批準，不得辭任。（2）必要時指定監察人，判斷受托人、監察人是否具備相應的能力與條件。（3）發現環境公益信托受托人、監察人違反信托義務或者無能力履行其職責的，變更受托人或監察人，或對其課以相應的法律責任。（4）環境公益信托終止后，監管信托的清算工作。當然，環境公益信托的管理機構在履行監管職責時，應當嚴格依法辦事，如果實施了違法行為，環境公益信托的委托人、受托人均有權向法院起訴。

4、稅收優惠。各個國家對公益信托均采取不同程度的優惠措施，鼓勵公益信托的發展，其優惠主要體現在稅收優惠上，包括捐贈環節的優惠和信托環節運用環節的優惠。*王眾：《信托受益人保護研究》，法律出版社2014年版，第46頁。例如，美國聯邦稅務法規定，為公益目的而設立的公益法人可享有多重稅收優惠，包括公益信托的受托人可免繳所得稅，公益信托財產為土地、房產時免征土地稅和房產稅；設立公益信托的委托人也可享有稅收減免。*趙俐：《完善我國公益信托制度的法制環境》，載《中共中央黨校學報》2012年第4期。而信托作為獨特的財產管理制度，我國尚沒有與之相配套的稅收制度，更遑論具有公益性質的環境公益信托了。因此，我國應逐步建立針對環境公益信托的專門稅收政策，明確稅收減免措施。在建立信托稅制時，一方面應注意環境公益信托仍是經濟活動的一環，所有過程都將產生信托行為關系人之間財產的增加變化，既然有財產的增加，就應當有稅收義務的發生，*周大鋼：《中國信托法與信托制度創新》，立信會計出版社2004年版，第174頁。環境公益信托仍需照章納稅。另一方面也要考慮環境公益信托的公益性質，盡量不給納稅人或社會帶來其他的額外損失或者負擔，征稅應盡量避免對環境公益信托運行的干擾，要鼓勵信托財產經營管理期間所發生的營業稅、所得稅、印花稅等各類稅種的減免。

（二）環境公益信托構建的程序制度

1、環境公益信托的設立。 我國并沒有信托的程序規范，導致了各類財產信托在設立、變更、終止時產生眾多法律問題。對此，有學者指出，由于信托登記制度的不完備，采用財產信托方式構建環境公益信托也受到嚴重制約，因此，應盡快就我國現行財產登記制度加以改進，就信托財產登記的程序等一系列內容形成明確規定。*李冬霞：《環境公益信托機制亟待完善》，載http://tech.gmw.cn/2013-02/17/content_6706278.htm.2015年1月8日訪問。

環境公益信托的程序設計首先要關注信托的登記，至少應在以下幾方面著力構建：第一，登記的管轄。目前，我國并沒有全國范圍內統一的信托登記中心，由于我國的銀行業監督機關是信托業的法定監管機構，而環境公益信托受益人多為環境資源所在地的不特定社會公眾，建議環境公益信托的登記采用屬地管轄，由受托人所在地的銀行業監管機關進行登記。第二，信托登記的基本原則，即在法律上對環境公益信托所采取的基本態度，應以怎樣的程序設計來規范信托產品的登記。*劉正峰：《美國商業信托法研究》，中國政法大學出版社2009年版，第195頁。因環境公益信托具有公益屬性，涉及生態環境利益保護，募集資金數量眾多，建議采用登記核準主義，登記機關應進行較為嚴格的登記審查，包括設立目的是否合法，是否有確定的信托財產，當事人是否合格，是否采用書面形式，是否經管理機構批準等。第三，登記的基本程序。環境公益信托登記與公司登記不同，它并不是營業組織的開業登記，因此，應由委托人和受托人雙方共同到登記機關申請登記，如果僅要求一方負擔登記義務，則可能會存在另一方怠于申請登記的情況。*陳雪萍：《國有股權有效行使的信托路徑及其法律制度研究》，法律出版社2013年版，第378頁。依據信托法的規定，登記申請應提交必要的書面文件，載明信托目的，委托人、受托人的基本情況，信托財產的范圍、種類及狀況、受益人的范圍或者定義。此外，信托文件中還可載明信托期限、信托財產的管理方法、受托人的必要管理費用、新受托人的選任方式、信托終止事由等事項。考慮到環境信托的公益屬性，信托文件中還應特別載明所篩選確定的、能夠執行自然環境和生態保護項目的個人、組織或法人機構的具體情況。

2、環境公益信托的變更與終止。 環境公益信托的變更，是指在特定信托存續的情況下，變更信托當事人或內容的行為。實際上，受托人的辭任、解任和重新選任也屬于信托的變更，但我國《信托法》第五章所規定的信托變更為狹義的信托變更，只涉及委托人變更受益人或處分受益人的信托受益權。環境公益信托可參照信托法的規定加以執行。另外，根據我國《信托法》第68、69條的規定，環境公益信托受托人違反信托義務或者無能力履行其職責的；或者環境公益信托成立后，發生設立信托時不能預見的情形，相應的信托機構可以根據信托目的，變更信托文件中的有關條款。

信托的終止涉及委托人、受托人、受益人之間法律關系的終結，也將對信托的債權債務關系產生影響，因此，何種情況下發生信托終止就十分重要。但比較遺憾的是，我國《信托法》并未對公益信托的終止進行明確規定，這導致環境公益信托終止只能適用普通信托終止的一般規定。根據《信托法》第53條，當信托文件規定的終止事由發生，信托的存續違反信托目的，信托目的已經實現或者不能實現，信托當事人協商同意，信托被撤銷，信托被解除等情況出現的，應當終止環境公益信托。同時，環境公益信托受托人須繼續履行以下職責：將終止事由和終止日期報告管理機構；及時作出處理信托事務的清算報告，經監察人認可后，報管理機構核準，予以公告；經管理機構批準，受托人應將信托財產用于與原公益目的相近似的目的，或者將信托財產轉移給具有近似目的的公益組織或者其他公益信托。實踐中較易引起爭議的問題可能是環境公益信托的公益目的如何解釋，國外的法院一般是根據公益信托的近似規則對信托的公益目的進行變更或者擴張。*張天民：《失去衡平法的信托——信托觀念的擴張與中國信托法的機遇和挑戰》，中信出版社2004年版，第400頁。建議我國應對環境公益信托終止后，公益目的如何認定以及是否實現，信托財產如何轉移給其他環境保護公益組織等問題進行細化規定。

五、結語

自改革開放以來，中國就一直處于快速的城鎮化和工業化建設進程之中，國民經濟保持了較高的增長速度，取得了令世人矚目的成績。但與此同時，也出現了嚴重的環境污染，工業污染、生活污染、新型污染等各類環境污染問題，人口與資源之間的緊張關系和矛盾沖突不斷加劇。如何在經濟增長同時保護環境，實現社會的可持續發展，成為了全國上下都十分關注的重大問題。對此，黨和政府高度重視，在積極探索各類環境治理手段的同時，也不斷加大對環境保護事業的資金投入。但是，作為一個發展中國家，中國目前沒有能力具備發達國家那樣充沛的公共財政預算，商業化融資手段缺位使得我國無法將經濟快速增長積累起來的社會資金投向環保，*丁軍：《城市環境基礎設施信托投資模式分析》，載《中國環保產業》2005年第8期。因此，我國急需尋找先進的法律機制來保障持續、大量的環保資金投入，特別是在那些公益性、基礎性的環保領域，除了政府財政繼續加大支持力度之外，還應積極進行環保投資機制的創新，拓展新型的社會化投資途徑。2007年信托公司第五次大整頓以后，信托行業更是走上了正軌，也需要尋找新的投資領域，若能夠與環保事業發展聯合，無疑具有極大的創新價值。但目前我國有關環境公益信托的規定尚付闕如，應當結合《信托法》的基本規則，制定專門的環境公益信托管理辦法，就環境公益信托的設立和生效、環境公益信托財產及其經營管理、環境公益信托當事人的權利義務、環境公益信托的監察人和管理機構、環境公益信托的程序規范等內容做出完整規定，以此保障我國環境公益信托制度的順利運行。

[責任編輯：吳 巖]

Subject:Environmental Protection Investment Innovation and Research On Environment Trust System’s Construction

Author & unit:ZHANG Shijun（Law School，Capital University of Economics and Business，Beijing 100070，China ）

Improving the ecological environment requires continuous and adequate funding，lack of funds is an important reason that restricts the Chinese environmental protection career. Environment trust system is kinds of charitable trusts, which is an innovation of environment protection model by overcoming the insufficient for the government’s unilateral disposal measures. Now the Chinese trust law system is not perfect, so we must establish special environment trust management rules and comprehensive provision of the party of trusts, found supervisors of environment trust and its government supervision institution, improve and perfect the preferential tax measures.

environment pollution；charitable trust；environmental protection investment；mechanism innovation

2015-08-02

本文系教育部人文社科重點研究基地重大項目《民法總則重大疑難問題研究》（14JJD820005）的部分成果。

張世君（1976-），男，湖北襄陽人，法學博士，首都經濟貿易大學法學院副教授，研究生導師，主要研究方向：商法、經濟法。

D912.6

A

1009-8003（2015）05-0094-07