黃河三角洲地區生態保護的法律問題實證研究
——基于《黃河三角洲高效生態經濟區發展規劃》實施效果的分析

呂 芳

（山東師范大學 法學院，山東濟南 250014）

黃河三角洲地區生態保護的法律問題實證研究
——基于《黃河三角洲高效生態經濟區發展規劃》實施效果的分析

呂 芳

（山東師范大學 法學院，山東濟南 250014）

法律在黃河三角洲生態保護過程中發揮著至關重要的作用。自《黃河三角洲高效生態經濟區發展規劃》實施以來，黃河三角洲的生態環境獲得了明顯改善，該《規劃》中規定的2015年約束性發展指標也大都提前實現。然而，該《規劃》的實施過程中也暴露出了該區域在生態立法、執法以及司法保護機制中存在的一些問題。對此，應進一步完善黃河三角州生態立法，提高生態執法效率，加強生態環境的司法保護。

黃河三角洲； 生態保護；生態立法

2009年，國務院批復的《黃河三角洲高效生態經濟區發展規劃》（以下簡稱《規劃》）將黃河三角洲的開發建設提升到了國家戰略的高度，并在《規劃》中為該區域未來的發展改革描繪了美好愿景。截至目前，《規劃》實施已有5年，黃河三角洲的生態獲得明顯改善，法律機制的預期作用得以有效發揮，與此同時，現有生態保護法律機制存在的漏洞也日漸凸顯。對于未來黃河三角洲的建設開發而言，在法律機制層面，我們該如何改進，這是關系到《規劃》中設定的遠期目標實現的關鍵問題。

一、黃河三角洲地區的生態樣本分析

（一）黃河三角洲的生態環境對比分析：以《規劃》實施為界限

黃河三角洲地區地處海陸交匯口，海洋、陸地、內河以及濕地生態等交錯分布，生態系統獨特，*海洋生態主要集中在黃河三角洲環渤海一帶，海岸線近900公里，負15米淺海面積近萬平方公里。該區域內擁有豐富的水產、油氣、海鹽等自然資源，是發展區域海洋經濟的重要平臺。陸地生態是黃河三角洲生態中規模最大的生態種類。截止2009年《規劃》正式實施前，作為陸地生態的重要載體，黃河三角洲的土地面積約2.65萬平方公里，其中農業用地面積164.2萬公頃，國家鼓勵開發的鹽堿地面積17.8萬公頃，荒草地面積9.7萬公頃，灘涂面積14.1萬公頃，未利用地面積54.83萬公頃，分別占該區域土地總面積的62%、7%、4%、5%和21%。豐富的土地資源不僅為黃河三角洲傳統產業的發展提供了基本要素，也為該地區生態產業和循環經濟的發展創造了條件。內河生態是黃河三角洲不可忽視的重要生態形態。黃河三角洲過境河流較多，潮河、小清河、徒駭河等共約20條。這些客水資源，以及黃河，為黃河三角洲地區提供了地表水，也是工農業生產和城市生活重要的用水來源。濕地生態是黃河三角洲最具特色的生態系統。黃河三角洲擁有全國面積最大、增長最快的新生河口三角洲濕地，其中既包含了河口、灘涂、蘆葦濕地等類型的自然濕地，也包括了水庫、溝渠濕地等人工濕地。濕地區域內動植物種類多樣，生態功能豐富，是建設高效生態經濟的重要陣地。參見顧朝林、楊煥彩等編著：《黃河三角洲發展規劃研究》，東南大學出版社2011年版，第43頁。資源優勢明顯，但同時也面臨著一系列嚴重的生態環境危機，如海洋災害頻發、陸域生態環境嚴重污染、內河水質嚴重破壞以及濕地生態功能減弱等。為此，《規劃》提出了“2015年近期目標”和“2020年遠期愿景”兩套指標體系，并設置了“主要污染物排放總量”、“林木覆蓋率”、“城市污水集中處理率”等“約束性”標準。截至目前，以黃河三角洲兩大核心城市濱州、東營為例，《規劃》中的約束性指標基本實現。其中，濱州市“主要污染物排放總量”、“林木覆蓋率”兩項指標完成進度超過《規劃》預期，“城市污水集中處理率”在90%以上，超過《規劃》指標10個百分點，也完全符合《規劃》中約束性指標實現的時間要求。與此同時，黃河三角洲區域最為突出的原生性生態環境問題也得到了較大幅度的改善。

首先，海洋災害發生的頻次有所減少，災害后果也有所減輕。根據山東省海洋與漁業廳在2010至2015年發布的《山東省海洋環境公報》（2009—2014年）顯示，與2009年相比，除煙臺萊州區域海水入侵距離有所增加外，濱州、濰坊寒亭區和昌邑區域海水入侵距離基本穩定或有所下降；土地鹽漬化范圍基本穩定或有所下降。而在赤潮方面，2013年小清河口附近海域發生赤潮2次，分布面積共約80平方公里，2014年“萊州——招遠”近岸海域發生赤潮1次，面積約66平方公里，但引發赤潮的藻類均為無毒類。

其次，大氣污染、林木覆蓋率低等典型的陸域生態問題有所緩解。據《山東統計年鑒》（年）統計信息顯示，2010年東營市二氧化硫排放量約為7.5萬噸，較2009年減少11%。至2013年二氧化硫排放量約為5.5萬噸，較2009年減少35%。生態綠化工程收效顯著。東營市自2007年開始的“三網”綠化工程，累計完成綠化面積87萬畝，植樹1億多株。2012年啟動了生態林場建設工程，規劃5年建設萬畝以上生態林場30處，新增造林80萬畝，先期建設的11處生態林場已完成造林24.8萬畝。

此外，水環境質量得到改善。以濱州市為例，截至2009年底，該市8個省控斷面中，COD平均濃度為47.3mg/L，氨氮平均濃度為5.1mg/L，到2013年上半年，流域COD和氨氮均值為31 mg/L和2.94 mg/L，分別下降34%和42%，完全符合魚類生存的可參考性指標（COD≤60mg/L、氨氮≤6mg/L）。2013年全市共監測12處生活飲用水水源地（其中地表水水源地9處，地下水水源地3處），水質全部符合國家飲用水水源地水質標準，這也是《規劃》實施來連續第四年符合國家標準。

與此同時，濕地修復和生態保護效果明顯。在黃河三角洲自然保護區，近年來，借助黃河調水調沙時機，保護區內修復濕地30多萬畝，北部區域補水2萬畝。濕地修復有效地促進了保護區生態環境的改善，也為鳥類創造了良好的棲息條件。2013年保護區內國家一級保護鳥類東方白鸛成功繁殖36對，當年繁殖雛鳥114只。2014年東方白鸛共有60巢參與繁殖，其中有39巢繁殖成功，繁殖雛鳥106只。自發現東方白鸛繁殖以來，累計繁殖東方白鸛雛鳥591只，黃河三角洲自然保護區成為我國最大的東方白鸛繁殖地。*上述數據來自2014年4月24-25日筆者參與的山東省法學會與東營市法學會、濱州市法學會開展的關于《黃河三角洲高效生態經濟區發展規劃》實施效果評估的座談會上相關主管部門提供的資料。

（二）《規劃》實施后黃河三角洲仍然存在的主要生態問題

《規劃》實施之后，黃河三角洲地區仍然存在一些生態環境問題，由于形成原因的復雜性，并沒有獲得明顯收效。

其一，部分生態環境問題所需的修復周期長，短期內難見效果。以土壤污染為例，盡管在綠色農業政策的指導下，以壽光為代表的農業產區在平衡施肥、減少農藥播撒以及土壤改良等方面有所成效，但此前土壤污染所致的化肥、農藥殘留向深處滲透，要根除污染影響，還需要漫長的時間。

其二，一些生態環境問題受自然條件影響較大，又缺乏治理長效機制，難以保證生態環境的持續改善。以黃河三角洲濕地生態為例，黃河來水的季節性影響了濕地恢復區的補水效果。如果沒有替代性技術方案和配套措施，自然修復的效果將很難滿足濕地生態的基本需求。

其三，個別生態環境問題雖有明顯改善，但距離全省的生態保護基本水平仍有差距。山東省政府新聞發布會上公布的數據顯示，2013年全省COD和氨氮平均濃度分別為24.5mg/L和1.04mg/L，而流域水質治理初見成效的濱州市，流域COD和氨氮均值為31 mg/L和2.94 mg/L，分別超過全省基本水平26.5%和183%。*參見馬俊驥：《山東水環境連續11年改善 攻克南水北調東線水污染》，2014年7月23日。http://www.dzwww.com/shandong/sdnews/201407/t20140723_10702901.htm，訪問時間2014年7月25日。淡水資源缺乏，是山東省突出的生態問題， 2013年全省人均淡水資源量為299.7立方米，而濱州市人均淡水資源量為266立方米，*參見《山東統計年鑒》（2013）和《濱州統計年鑒》（2013）。生態用水缺口較大。

其四，區域生態環境質量狀況不均衡。在濱州市環保局發布的《2013年濱州市環境狀況公報》中提到，全市兩流域27個重點河流考核斷面中，有8個斷面達到達標邊緣水質目標要求，有19個斷面未達標。除黃河能達到Ⅲ類水質目標要求，廣利河、支脈河達到Ⅴ類水體水質要求外，其余河流尚有差距。而《2014年山東省環境狀況公報》顯示，在城市空氣環境監測中，就二氧化硫年均濃度來看，東營近0.07mg/m3，濱州略低，而煙臺僅約為0.035 mg/m3，可見其污染物排放仍比較嚴重。

我們不難發現，在上述列舉的黃河三角洲生態保護所面臨的困境中，有些問題主要是客觀原因所致，比如濕地補水問題。但大部分問題，主要還是受制于制度因素。在黃河三角洲生態保護的過程中，制度尤其是法律制度的合理性和強制性，是確保《規劃》目標實現的關鍵。

二、黃河三角洲生態保護中的法律機制及分析

黃河三角洲生態保護的法律機制主要包括立法*這里的“立法”是一個相對寬泛的概念。正如后文所述，黃河三角洲目前能稱之為“（廣義）法律”，至少是地方性法規和政府規章的生態立法十分稀缺，大部分實際上在起著生態立“法”作用的，是不具有法律層級效力的規范性文件。但為了表述方便，尤其是解決措施提出的針對性，此處使用“立法”之說。、執法和司法三個方面。立法機制是基礎，立法質量將直接影響生態保護的現實效果。執法機制是核心，執法不力將嚴重延緩生態保護目標實現的進程。司法機制是保障，司法不公會大大削弱生態保護的法律權威。只有形成科學立法、高效執法、公正司法的綜合法律機制，才能確保黃河三角洲生態環境的持續改善，為高效生態經濟區的建設營造良好的外部環境。誠然，黃河三角洲的生態改善得益于諸多因素，比如嚴重的生態環境污染現狀對人們生態保護觀念萌生的刺激，各種污染防治、生態修復方案和技術對生態破壞后果的緩解和改善，等等。在某種意義上，市場機制也能在生態保護的資源配置等方面發揮重要作用。然而，我們必須看到，無論上述哪種因素，如果沒有一個具有強制力的法律制度作為保障，沒有配套的執法和司法輔佐，其作用的發揮將是不確定和不連續的。因此，從這個意義上講，對于未來黃河三角洲地區的可持續發展而言，應重點關注其生態保護的法律機制，剖析現有法律機制存在的問題，并尋找合理的完善措施。

（一）黃河三角洲的生態立法現狀分析

1、黃河三角洲生態保護的相關立法概況。涉及黃河三角洲地區生態保護的規范性法律文件數量眾多，既有狹義生態立法，也包含廣義生態立法。

狹義的生態立法是指專門調整黃河三角洲地區生態保護問題的規范性法律文件。從效力等級上來看，目前黃河三角洲地區已頒布的狹義生態立法，主要限于低效力層次。例如，東營市人大常委會發布的《關于建設生態市的決議》、《關于中心城環境綜合治理的決議》和《關于加快推進東營市生態文明典范城市的決定》等文件；東營市人民政府發布的《山東黃河三角洲國家級自然保護區管理辦法》、《關于加強濕地保護管理的意見》、《東營市濕地保護總體規劃（2011-2020年）》和《東營市濕地保護管理辦法》等文件；東營市海洋與漁業局編制的《東營市海洋生態損害賠償和海域使用補償暫行辦法》等。

廣義的生態立法是指能夠對黃河三角洲地區的生態保護提供法律依據，但并不專門調整本區域內生態環境問題的規范性法律文件。黃河三角洲地區廣義的生態立法效力等級層次鮮明，從中央層面來看，可作為黃河三角洲地區生態保護法律依據的廣義立法，既包括以《中華人民共和國環境保護法》為代表的由全國人大常委會頒布的各類生態環境保護法律，也包含《中華人民共和國水污染防治法實施細則》、《中華人民共和國防治海岸工程建設項目污染損害海洋環境管理條例》、《防治船舶污染海洋環境管理條例》等行政法規。此外，還包括《環境行政處罰辦法》、《飲用水水源保護區污染防治管理規定》等部門規章，以及由最高人民法院、最高人民檢察院頒布的《關于辦理環境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》在內的司法解釋。從地方層面來看，調整黃河三角洲地區生態保護行為的規范性法律文件包括：《山東省機動車排氣污染防治條例》、《山東省湖泊保護條例》、《山東省輻射污染防治條例》、《淄博市林木保護管理規定》*淄博市是山東省為數不多的擁有地方立法權的“國務院批準的較大的市”之一。但按照《黃河三角洲高效生態經濟區發展規劃》的設計，淄博市僅高青縣被列入《規劃》中。因此，淄博市人大及其常委會，以及淄博市政府頒布的涉及生態保護的地方性法規或政府規章，僅能算作黃河三角洲區域內的廣義的生態立法。等地方性法規；《山東省機動車排氣污染防治規定》、《山東省濕地保護辦法》、《山東省國有漁業養殖水域灘涂使用管理辦法》、《山東省環境污染行政責任追究辦法》等地方政府規章，以及《小清河流域上下游協議生態補償暫行辦法》、《山東省海洋特別保護區管理暫行辦法》、《山東省環境保護廳行政處罰裁量基準》、《山東省礦山地質環境治理保證金管理暫行辦法》等地方政府部門規范性文件。

由于近些年來我國環境立法整體進程的加快，尤其黃河三角洲地區的特殊生態地位被逐漸認知，用來調整該區域內生態保護行為及法律關系的各級各類規范性法律文件相繼出臺，最終形成了基本涵蓋環境治理、生態修復、損害賠償、責任追究等諸多領域的生態立法體系，為該區域內的生態保護提供了相應的法律依據。

2、黃河三角洲的生態立法存在的問題分析：首先，黃河三角洲的現有狹義生態立法效力層次普遍偏低，與黃河三角洲的生態地位以及黃河三角洲高效生態經濟區建設的“國家戰略”層次嚴重不符。作為專門調整黃河三角洲地區生態保護問題的規范性法律文件，該區域的狹義生態立法，主要以市一級人大、政府和政府部門發布的規范性文件為主。按照《立法法》規定，除去省、自治區政府所在地，以及直轄市的人大及其常委會以及人民政府以外，只有“國務院批準的較大的市”能享有地方立法權。而在《規劃》中，黃河三角洲涉及的“國務院批準的較大的市”僅為淄博市，且僅有高青縣完整列入《規劃》，因此東營、濱州兩市頒布的規范性文件均不能作為“地方性法規或政府規章”，法律效力自然受到影響。

其次，黃河三角洲的生態保護缺乏明確的區域性立法，給黃河三角洲區域內的生態保護協作管理帶來不便。黃河三角洲并非嚴格的行政區劃概念，按照《規劃》的安排，黃河三角洲下轄6個設區市的19個縣（市、區）內的生態保護協調與合作成為影響區域整體生態保護水平的關鍵因素。《規劃》改變了長久以來地理學上將東營市及轄區視為“黃河三角洲”全部的傳統觀點，它對“黃河三角洲”范圍的重新框定，以及近年來相關行政區劃的重新調整，都迫切需要重新調整原有立法格局，以新的協調整個“高效生態經濟區”建設意義上的“黃河三角洲”生態立法，解決該區域內不同行政區劃之間的管理權限沖突問題。需要特別指出的是，除了黃河三角洲區域內的生態保護協調以外，該區域與其他類似功能性區域在生態保護方面的協調，比如，與同樣作為國家戰略的“山東半島藍色經濟區”（以下簡稱“藍區”）進行功能協調。目前“藍黃兩區”在戰略特點上各有側重，但在所轄行政區劃上卻有重疊，如何在生態保護中，淡化傳統的行政區劃觀念，破除資源配置的行政區劃壁壘和地方保護主義，這也是在區域性生態保護立法中需要認真解決的問題。

與此同時，黃河三角洲的生態保護在個別領域還存在立法缺失的現象。一方面，在黃河三角洲的生態保護中，對于一些先進的生態保護理念和舉措，相關立法尤其地方性立法尚未涉及。比如黃河三角洲的碳排放交易問題，以及黃河三角洲近年來出現的高端污染，如風電污染的評估和防治問題等，均沒有明確的法律法規對其予以調整規制。另一方面，對于黃河三角洲生態保護和經濟發展的沖突問題，尤其在一些矛盾突出的領域，相關立法并不明確。例如，在黃河三角洲國家級自然保護區的開發保護中，旅游開發的主體資格如何確定，旅游者的權利義務如何確定，破壞保護區內的生態應該承擔何種法律責任等，地方性立法也未能立法列舉。

此外，黃河三角洲的現有生態保護立法中還存在一些法律規定不明確，不利于法律的準確適用和生態保護效果的有效提升的問題。以“生態補償”為例，我國的生態補償制度起步較晚，《中華人民共和國環境保護法》第31條雖然規定“國家建立、健全生態保護補償制度”，“加大對生態保護地區的財政轉移支付力度”，“指導受益地區和生態保護地區人民政府通過協商或者按照市場規則進行生態保護補償”，但在法律、行政法規、部門規章層面，各區域的生態保護標準如何確定，生態補償如何進行科學合理的定量分析，生態補償的資金如何有效保障，用于生態補償的資金如何支付，包括轉移支付的期限、方式、逾期支付的法律責任等實際問題并沒有進一步的明確補充。在2005-2014年間，山東省人民政府辦公廳、省財政廳、省國土資源廳、省環保廳、省海洋和漁業廳先后發布了《山東省礦山地質環境治理保證金管理暫行辦法》、《關于在南水北調黃河以南段及省轄淮河流域和小清河流域開展生態補償試點工作的意見》、《山東省海洋生態損害賠償費和損失補償費管理暫行辦法》、《山東省海洋生態損害賠償和損失補償評估方法》、《山東省森林生態效益補償基金管理辦法》、《小清河流域上下游協議生態補償暫行辦法》以及《山東省環境空氣質量生態補償暫行辦法》等規定，對省轄部分水域和全省空氣質量、海洋和森林生態、油田資源等的生態補償工作進行了指導，這在山東省的生態補償制度建設方面具有開拓性意義；但這些地方性規范性文件同樣沒能有效地解決生態補償的具體實施問題，尤其是主體不明、具體措施的可操作性差、配套政策不完備等問題依然嚴重。

黃河三角洲在生態立法方面存在的諸多不足，究其原因，主要還是受到法律之外因素的制約和影響。一方面，在面臨經濟發展，尤其GDP約束的壓力時，許多決策、管理者選擇“經濟先行”，“先發展、后治理”的治理模式，使得生態保護的理念貫徹在制度構建時就遭遇阻礙。另一方面，生態保護面臨的許多法律問題，尤其污染治理、生態修復、生態補償等，需要相對專業的技術性規則作支撐，這無疑增加了專業性法律法規出臺的成本和難度。此外，在黃河三角洲的生態立法中，地方利益、部門利益間的博弈問題同樣存在，尤其在涉及資金投入、職權分配等方面反映出來的利益沖突問題，成為制肘生態立法的又一原因。在某種意義上，只有解決了上述這些影響立法的根本性問題，黃河三角洲的生態立法完善才有可能，生態立法的基礎性價值也才能實現。

（二）黃河三角洲的生態執法現狀分析

1、黃河三角洲的生態執法概況。對黃河三角洲的生態執法現狀的考察，可以參照這樣一些評價標準：一是執法效果；二是執法機制；三是執法隊伍建設。

從執法效果上來看，近年來，尤其是《規劃》實施以來，黃河三角洲的整體生態現狀改善明顯，這也基本反映了該區域內生態執法的良好效果。在對濱州市環保局的執法調研中，我們獲知，該局自《規劃》實施以來，圍繞污染減排、環境質量改善、環境安全、生態城市建設等重點工作，開展了區域內的生態環境整治，收效明顯。僅生態城市建設方面，截至目前，該市博興縣、鄒平縣已建成國家級生態示范區，韓店鎮等40多個鄉鎮建成國家級和省級環境優美鄉鎮；西王集團等14家企業命名為國家和省級環境友好企業，圓滿地實現了《規劃》中生態建設的近期目標。

從執法機制上看，黃河三角洲的生態保護中也形成了一些卓有成效的執法機制。比如專項整治機制，行政執法與刑事司法銜接機制等。“專項整治機制”主要是針對執法部門管轄范圍內生態保護壓力大、任務重、亟需改善或恢復的生態問題。濱州市環保局2013年上半年，就進行了針對“土小企業、惡意傾倒、滲坑排污”等環境違法行為的專項整治執法工作，共集中查處50余家污水處理廠、工業點源和斷面，取締土小企業11家，對14家企業下達整改通知書，要求限期整改完成，執法效果明顯。“行政執法與刑事司法銜接機制”主要針對的是主管部門轄區內惡意污染環境，涉嫌環境犯罪的行為。東營市為有效整治重點流域、行業的突出生態問題，就采用了部門聯合執法。公安、檢察等司法機關及時介入，與行政執法部門形成合力，對破壞生態的行為予以嚴厲打擊。東營市溢洪河四氯化硅化工廢液傾倒案中，在環境執法部門和公安機關的共同配合下，逮捕犯罪嫌疑人7名，認定造成公私財產損失近200萬元。7名犯罪嫌疑人最終都以“重大環境污染事故罪”定罪量刑，并承擔了相應的刑事附帶民事賠償責任。

從執法隊伍建設方面看，黃河三角洲區域內的環境執法部門基本形成了分工明確的執法隊伍，并配備了專業的環境監測、執法設施設備，為及時、有效地進行環境執法創造了基礎條件。在對以環保局為主要對象的環境執法部門執法隊伍建設的調查中，我們發現，包括東營、濱州在內的黃河三角洲區域內市級環保局的機構設置中，基本都包含基礎業務科室、派出機構和直屬機構幾個部分。業務科室通常有污染防治科、環境影響評價科等，主要負責轄區內的污染治理、環境影響評估等工作。派出機構一般是指環保局在轄區內設立的分局等機構，直屬機構則一般是指環保局下設的環境監察支隊、環境保護監測站等。

2、黃河三角洲的生態執法存在的問題分析：

首先，黃河三角洲地區生態執法面臨的執法難度增大。黃河三角洲的生態“執法難”體現在幾個方面：一是新增類型的突發性環境污染事件時有發生，生態執法面臨的外部環境風險增大。在濱州市環保局制定的2013年《環境安全大檢查工作方案》中，特別提出了要對包含尾礦庫企業、存在危險化學品生產、儲存、運輸、使用、廢棄等環節的企業、集中式飲用水水源地，以及危險廢物和生活垃圾填埋場的環境風險防控情況進行監控，尤其是要檢查其“環境應急預案”的制備情況。該《方案》中提到的檢查對象均屬易發生突發性環境事件的場所，如果沒有充足的預案準備和有效的日常監管，一旦發生環境事件，則會給當地的生產生活和生態環境造成嚴重的負面影響。這也意味著，環境執法部門針對上述場所的生態環境執法，相比較于市容、市貌等常規環境執法，其執法的風險和成本都大大增加。二是執法對象的守法意識和參與意識薄弱，生態執法往往會遭遇執法不能的尷尬局面。在東營，石油開采的生態補償制度在《山東省礦山地質環境治理保證金管理暫行辦法》中，對于保證金的繳納方式及比例有了明確規定。然而，在保證金的收取過程中，由于油田生產部門對“保證金”制度的漠視，加之“油田”與“地方”長久以來在管理權限上的爭議，保證金一直收繳不力。三是執法系統缺乏地域間的協調管理機制，跨界區域的生態執法難度偏大。以跨界河流為例，除了小清河等專門設立了省級管理結構的重點控制河域外，許多跨界河流仍然采用各自為政的傳統執法管理模式，下游區域的生態保護壓力由此增大。與此同時，部分地域間的“界限”爭議問題，如東營、濱州間的海岸線歸屬問題，依然未得到有效解決，在缺乏協調管理的背景下，生態執法權限歸屬爭議所導致的生態環境污染破壞失控的問題也日漸嚴重。

其次，黃河三角洲地區生態執法面臨職權職責的錯位問題。在生態環境質量評價的社會機制中，公眾甚至地方政府都將生態環境的質量及其改善作為對“環保部門”的考核標準，但事實上，生態環境的質量問題是一個需要多部門齊抓共管，協作解決的問題。在環保部門有限的職權范圍內，無法承擔和履行社會期待的生態環境管理的全部職責。比如，在污水治理的過程中，影響其效果的一個關鍵因素在于污水排放管網的設置和其處理能力的大小，然而這些是環保部門無法獨立解決的。如果將污水治理效果不理想的原因全部歸咎于環保部門，這無疑對環保部門是不公平的。另一個典型的職權職責錯位的例證，是在地方經濟發展過程中存在的環保部門“環評”實權旁落的現象。一些地方政府領導受傳統經濟發展模式和管理理念的影響，*2014年11月國務院辦公廳發布的《關于加強環境監管執法的通知》（國辦發[2014]56號）明確指出，要“強化地方政府領導責任”，對主要領導干部進行環保審計等，但此規定的實施效果還有待進一步觀察。對一些生產經營項目的“環評”結果不屑一顧，導致前置程序虛設，無法發揮環保部門在經濟發展中的事前監督作用，也給地方的后期生態環境帶來風險。

此外，黃河三角洲地區的生態執法隊伍的資源稀缺問題嚴重。在對東營市環保局的人員編制調研中，我們獲知，該市環境監察支隊現有編制不足50人，實際在崗人員僅為半數人，其中還有人事部門工作人員兼職監察支隊成員等混崗情形。環保局現有多個派出機構，其中有兩個近20年來未增加任何人員編制。經各方努力，河口分局環境監察大隊和東營分局環境監察大隊于2014年分別獲增編制10個和8個，但這對于生態環境執法中形成的“兩個人查，一個人審”的執法機制而言，仍然難以緩解執法人員稀缺的局面。同時，執法車輛不足，取證、鑒定設施設備不完善，不能有效滿足生態環境執法任務的基本需要。

生態執法是黃河三角洲生態保護的關鍵，執法不力，除了要考察執法人員自身的主觀因素以外，還要關注導致執法不力、不嚴的客觀因素。比如，執法依據是否具有明確性、可操作性；執法所需的人力資源、設施設備是否齊備；執法過程中是否會受到地方政府領導的個人意志的影響等。整個社會對生態環境保護效果的期許，如果沒有公眾參與的增加，沒有能源結構、產業結構調整轉型的大背景，沒有更為科學合理的執法依據和執法部門職權配置的依托，將很難實現。單靠環保部門的末端被動執法，將不能維持現有的生態保護成效，更遑論生態環境的持續修復和改善。

（三）黃河三角洲的生態環境司法保護現狀及分析

1、黃河三角洲的生態環境司法保護概況。司法保護是生態環境保護的最后一道屏障，司法保護的效果將直接影響法律在生態保護過程中的權威性，從而影響公眾參與生態保護的自覺性，以及生態執法部門嚴格執法的積極性。黃河三角洲的生態環境司法保護情況可以從以下方面予以衡量：

其一，生態環境糾紛案件的立案審理情況。生態環境糾紛案件包括行政案件、民事案件和刑事案件。相對于其他類型的案件而言，生態環境糾紛案件在法院受理審結的案件中仍占少數。2014年召開的山東省十二屆人大會第三次會議通過的《山東省高級人民法院工作報告》中指出，2013年全省共受理一審刑事案件5.5萬件，審結5.3萬件。其中污染環境、濫伐林木等犯罪328件（同比上升14.7%），在刑事案件總數中僅占0.5%。從東營市兩級法院受理的生態環境糾紛案件情況來看，比例最高的是非訴執行案件。在2011年東營市中級人民法院設立環境保護審判庭以前的2003-2009年間，東營市兩級法院共執結涉環保非訴行政執行案件455件，標的額達兩億多元。*宋繼業、邵金芳：《環境司法的困境與對策——對東營地區環保行政案件的實證研究》，載《黃河口法學研究》2012年第2期。自環境保護審判庭正式運行以來，東營市中級人民法院共受理各類環境保護案件近60件。

其二，環境司法專門化的情況。最高人民法院近年來啟動了對環境司法專門化的研究探索，在黃河三角洲，東營市中級人民法院于2011年設立黃河三角洲首家環境保護審判法庭，并于2012年6月開始正式掛牌運行，開始環境司法專門化的實踐。該庭實行“三審合一、審執結合”的管轄模式，將涉及生態環境保護的行政、民事、刑事案件的審理，以及訴前保全，訴后執行等環節全部收至麾下，從而極大減少了司法資源的浪費。然而，環境司法專門化的實踐并未在黃河三角洲得到普遍推廣。

其三，生態環境糾紛案件的審判機制情況。雖然在司法資源配置的問題上，對于是否需要單獨設立環境保護審判庭，各地法院的回應不一，但在審判機制的創新方面，生態環境糾紛案件的特殊性都對該類案件的審判人員提出了更高的專業要求。在與東營市中級人民法院的交流中，該院總結出了環境保護審判庭在審判機制方面的創新之舉：一是建立了禁止令制度。法院依申請頒布禁止令，及時禁止被告可能嚴重危害環境安全的行為，防止訴訟期間的損害擴大。二是建立了環境保護案件回訪制度。法院對影響較大、公眾關注的環保案件，就案件執結后有無反復等情況進行回訪，防止破壞生態、污染環境的行為反彈。三是建立了生態環境保護專家證言制度，聘請環境保護、林業、農業、土地等方面的專家，成立環境保護審判專家咨詢委員會，以幫助解決案件審判中的一些專業性問題。

其四，生態環境保護中的檢察職能發揮情況。檢察機關在生態保護中可以發揮的職能包括檢察預防、打擊環境犯罪以及檢察監督職能。*檢察機關的公益起訴資格尚在試點階段，故暫不列入本文調研考察范圍。檢察預防是檢察機關的衍生職能，是指檢察機關深入分析本區域內環境職務犯罪、環境污染犯罪等犯罪的基本規律，開展犯罪預防信息調查，針對犯罪多發、易誘發領域，向有關部門提出預警和決策參考，對環境類犯罪的外部環境進行清理的職能。東營市人民檢察院曾在2011年開展了全市范圍內的環境執法調研，并完成了相關調研報告，得到了省、市領導的批示，為環保部門提供了決策參考。打擊環境犯罪是檢察機關的核心職能，檢察機關在環境職務犯罪，如貪污受賄、失職瀆職罪的偵查起訴階段，以及破壞生態環境類犯罪的公訴階段都扮演著十分重要的角色。該檢察院還建立了對破壞生態環境犯罪案件的介入偵查制度，提前介入偵查，引導取證，提高了起訴效率，最大限度地保護了公眾的生態環境權益。檢察監督是檢察機關的高級職能，檢察機關充分運用檢察建議，對區域內的生態環境保護予以監督，確保生態環境保護的法律效果和社會效果提升。

2、黃河三角洲的生態環境司法保護存在的問題分析：

第一，生態環境的司法保護路徑不暢，維權成本偏高。面對生態環境糾紛，當事人是否選擇尋求司法保護通常取決于當事人的生態環境權利維護意識和當事人對選擇司法保護救濟方式的成本預估。現階段，大部分生態環境糾紛案件當事人已經具有了一定的維權意識，對司法救濟的權威性也有一定程度的認同，然而尋求司法保護的成本過高，往往成為打擊當事人選擇司法保護積極性的重要原因。司法實踐中，生態環境司法保護成本之所以高，除了取證、鑒定等成本偏高，以及專業律師稀缺，聘請成本偏高以外，更為重要的一個原因就是地方保護主義，上述因素都會極大地降低原告對案件勝訴的預期，從而影響其訴訟的決策選擇。實際上，大量的調研數據表明，盡管目前環境審判的專門化已經成為一個基本趨勢，但全國也有許多環保法庭受理的案件量少，甚至在一段時間內無案可辦。環境糾紛的增多與環境糾紛司法保護的稀少形成鮮明對比，這是我們必須關注和思考的現實問題。

第二，生態環境破壞的司法鑒定難度頗大。生態環境破壞的法律責任承擔與破壞行為造成的損害后果有直接關聯，但針對損害后果進行司法鑒定的難度很大。一是缺乏明確可行的鑒定標準，無法為鑒定提供科學合理的鑒定依據。比如在林業生態保護過程中，可能涉及對“失火罪”的偵查起訴，但該罪名的成立如果以林木價值估算，則鑒定難度會大大增加。另一方面則是權威性鑒定機構稀缺，難以滿足日漸增長的環境損害鑒定需求。目前司法部所屬的全國性環境司法鑒定中心僅3家，相對于環境損害鑒定需求而言，缺口很大。

第三，針對生態環境保護的司法服務不到位。由于生態環境糾紛案件的專業性強，取證、鑒定難度大，領域內的專業律師較少，有資質的鑒定中心和專業鑒定技術人員稀缺，難以滿足區域內的生態環境保護司法服務需求。

第四，生態環境公益訴訟中的賠償金處理方式尚需探索。有關生態環境的公益訴訟越來越受到重視，新修訂的《中華人民共和國環境保護法》也專門就公益訴訟的起訴資格進行了限定，但公益訴訟另一個現實問題是，如果法院判決由被告賠償生態環境損失，用以生態修復和治理，那么賠償金應該由誰接管和監督，這將成為影響公益訴訟法律效果的重要方面。

反觀黃河三角洲的生態環境司法保護，我們發現，作為生態環境保護的最后環節，它的保護成效也同樣要受到司法保護體制和機制外的諸多因素影響。例如，公眾的生態環境權益維權意識；地方政府及政府主管部門對生態環境司法保護的支持與配合；專業司法服務人員的培養；作為裁判依據的生態環境立法，尤其地方性法律法規的完善；司法系統依法獨立審判等等，都或多或少地制約著生態環境司法保護的質量和水平。只有全面系統地剖析生態環境保護的各環節，系統地解決存在的問題，才能達至生態環境保護的最佳狀態，促進黃河三角洲區域的可持續發展。

三、黃河三角洲生態保護法律機制的完善

法律機制在黃河三角洲生態保護中的作用毋庸置疑，但相對于現有法律機制所存在的各種問題，其完善將是一項長期而艱巨的任務。為此，我們需要結合在東營、濱州實地調研中獲得的經驗與教訓，提出一些針對黃河三角洲生態保護法律機制完善的宏觀設想和具體性建議，為黃河三角洲未來的生態保護實踐提供參考。

（一）黃河三角洲的生態保護法律機制完善的宏觀設想

構建黃河三角洲生態保護法律機制，首先要統一完善法律機制的一些基本指導思想：

第一，要強化《規劃》中提到的“三個有機統一”的發展意識，即“開發與保護的有機統一，資源與環境的有機統一，以及經濟與生態的有機統一”。我們在調研中發現，無論黃河三角洲區域內的生態環境有著多大幅度的改善，區域內的各級地方政府還是會在面臨經濟發展與生態保護的沖突時，難作取舍；甚至，生態保護最需要抵制的“單純強調GDP增長”的執政理念也還在左右著不少政府領導的管理決策。我們需要意識到，科學的“發展觀”不僅對于普通公眾而言至關重要，對于地方政府領導而言更是意義非凡。只有確保在生態保護中始終堅持正確的發展理念，黃河三角洲生態保護的法律機制完善才有可能變成現實。

第二，要堅持系統、協調的法律機制完善模式。黃河三角洲的生態保護法律機制要完善，不僅要堅持立法、執法和司法機制的系統完善，還要堅持黃河三角洲生態系統內的各市縣區、各主管部門，以及行政執法與司法保護間的協作管理的制度完善。只有著眼大局，加強合作，才能爭取到黃河三角洲區域內最大的生態環境利益，也才能讓各市縣區、各部門都享受到區域整體生態環境改善帶來的巨大紅利。

第三，要堅持法律機制完善過程中的體制機制創新，努力創建具有典范意義的“黃河三角洲生態保護的法制模式”。《規劃》中提出要充分發揮黃河三角洲高效生態經濟區的示范作用，這也意味著，在生態保護的法律機制完善方面，黃河三角洲地區要大膽創新，勇于探索，為全國高效生態經濟區的建設，以及區域生態保護效果的提升提供有價值的建議。

（二）黃河三角洲的生態保護法律機制完善的具體性建議

除去一些技術性因素，以及自然地理環境所決定的生態恢復難題外，黃河三角洲的大部分生態環境破壞問題已經得到了一定程度的緩解，對此，生態保護的法律機制功不可沒。基于這樣的理論前提和基本邏輯，如果要保持《規劃》實施以來的生態修復功效，并讓黃河三角洲的生態環境持續得到有效改善，那么，有針對性地對目前存在于黃河三角洲生態保護法律機制中的問題，提出具有可操作性的建議就顯得十分必要。

1、黃河三角洲生態立法的完善建議。黃河三角洲的生態立法完善要著重解決三大問題：一是立法形式的問題；二是立法內容的問題；三是立法技術的問題。

首先，在立法形式上，針對黃河三角洲轄區內核心城市不享有地方立法權的特殊情況，一方面，省人大以及省政府要加快已列入立法計劃的黃河三角洲生態立法的出臺進程，確保黃河三角洲區域內有充足的用以專門調整黃河三角洲生態保護的法律法規資源。比如，由東營市提交的《山東黃河三角洲國家級自然保護區條例》。另一方面，貫徹落實全國人大常委會已頒布或新修訂的生態環保法律，例如，針對2015年實施的《中華人民共和國環境保護法》，省人大及省政府要抓緊修訂或制定相應的地方性法規或規章，為黃河三角洲的生態保護提供最新的配套指引。與此同時，省人大及省政府要高度重視黃河三角洲區域生態立法的重要性，在實施立法計劃時，充分考慮各地區之間的生態保護的協同與合作，清除地方保護主義在區域立法中的殘留。

其次，在立法內容上，一方面，對于目前黃河三角洲生態立法中缺失的內容，要在廣泛調研、充分論證的基礎上，適時地以單獨的地方性法規、規章，或在其他地方性法規、規章中新增內容的形式加以規定。如考慮在東營建立國際碳排放交易所和排污權交易市場，并研究制定相關的法規規章；考慮推動《山東省環境保護條例》的修訂，并借此時機，將高端污染防治的政策措施增加進該條例中，等等。另一方面，對于目前黃河三角洲生態立法中表述模糊、操作性差的規定，相關立法部門可以考慮進行進一步的細化或修訂。比如，針對黃河三角洲各類型生態的生態補償機制，省人大及省政府可以考慮在東營建立油田、濕地等生態類型的生態補償機制試點的基礎上，結合現有規范性文件，委托省財政廳、省環保廳、省海洋和漁業廳、省林業廳等相關部門，共同制定統一的《黃河三角洲生態補償暫行條例》，以彌補黃河三角洲生態補償機制缺乏高層次法律依據的缺憾，并解決目前黃河三角洲各生態類型的生態補償辦法零亂的矛盾。此外，針對東營市油田生態補償過程中，礦山地質環境治理保證金收取難度大的困境，相關立法部門可以考慮轉換思路，根據《國務院關于促進資源型城市可持續發展的若干意見》（國發[2007]38號）的規定，在《黃河三角洲生態補償暫行條例》中新增“油田發展準備金制度”，按照油田銷售收入稅前提取一定比例資金作為準備金，以解決油田產業的可持續發展問題。

除此之外，在黃河三角洲生態立法完善的過程中，對于立法技術性問題，相關立法部門還要注意以下幾點：一是盡可能以地方性法規或規章的方式，完成對現有規范性文件的整合，形成幾部具有代表性、綜合性和可操作性的黃河三角洲生態立法，如《黃河三角洲生態補償暫行條例》。二是在法規規章制定時，要明確以“黃河三角洲”作為法規規章的主題，并在法規規章的標題中明確標出，以便于相關執法、司法部門以及社會公眾進行法律檢索。

2、黃河三角洲生態執法效率提升的建議，可以考慮的切入點有這樣一些：

第一，要建立穩定的生態執法協調機制，解決黃河三角洲不同地域間的執法沖突問題。依托省和濱州市藍黃兩區建設辦公室以及東營市黃河口三角洲建設辦公室的現有體制，會同黃河三角洲規劃范圍內的其他主管機構設置，考慮設置黃河三角洲“區域間生態執法合作領導小組”，在山東省黃河三角洲高效生態經濟區建設辦公室的統一領導下，吸收各轄區內黃河三角洲建設部門的領導參與管理，在應對跨界生態環境污染事件時，進行民主決策，共同解決區域間的生態執法沖突。

第二，加大對環境執法部門的經費投入和隊伍建設，確保執法資源的充足。黃河三角洲區域內的各級地方政府要根據轄區內生態環境污染的實際情況，制定科學的經費預算。要確保執法所需的設施設備完全，人員編制合理。對于經費和人員確實緊缺的地區，要借助事業單位改革的時機，拓寬經費來源渠道。對于專業性、技術性不強，處罰較輕的生態環境行為和多發領域，要大力創新社會聯動機制，實施志愿者生態環境監管計劃，或聘請符合條件的社會組織或個人，輔助行使部分環境執法的職能。對于成本偏高，使用幾率較小的檢測、鑒定設備，可以考慮借助科研單位、高校實驗室等的現有資源，避免資源的閑置和浪費。

第三，要建立科學合理的生態環境質量監管和執法效果考核機制，賦予環保局相應的生態執法權，強化其在生態環境綜合執法中的主導地位。要改變現行生態環境執法中存在的環保局職權與職責不對稱的現狀，確保環保部門在環境影響評價等行政許可前置程序中的獨立地位和權威。要引導建立對包括環保局在內的環境執法部門在聯合執法中的執法能力和效果的科學考核機制，避免對各執法部門的考核標準失衡。

3、黃河三角洲生態環境司法保護的完善建議，要重點關注的領域包含以下幾點：

其一，要積極創新生態環境執法、司法間的聯動機制。最大限度避免生態環境違法行為人以繳納行政罰款，替代刑事責任承擔的事件發生。要鼓勵檢察機關及時介入涉嫌環境犯罪的生態環境違法行為處理，及時調查取證，提高立案效率。

其二，要積極宣傳，并大力支持環境公益訴訟。結合新修訂的《中華人民共和國環境保護法》，司法部門要加大對公益訴訟起訴資格等問題的普及宣傳，并積累此方面的典型性案例，一方面積極報備最高人民法院的指導性案例，另一方面作為社會宣傳的重要素材。要積極探索公益訴訟中的各類難題的破解方式，尤其對當前比較突出的公益訴訟賠償金如何處理的問題，要吸收借鑒其它地區的成功經驗，諸如建立環境公益訴訟專項基金等，確保公益訴訟的現實效果。

其三，要大力引導針對生態環境糾紛案件的司法服務。激勵律師積極參與對生態環境糾紛案件的法律援助，并為符合公益訴訟起訴資格的環境公益組織提供訴訟資源和策略上的支持。

此外，要積極尋求生態環境糾紛案件的審判機制和方式創新。充分利用各種訴訟及非訴方式，及時有效地防止環境損害的危害擴大。加強生態環境糾紛案件審判理論的學習和審判實務經驗的交流，確保此類案件的公平高效的審理。

四、結語

黃河三角洲生態保護的法律問題研究之所以重要，是因為該研究具有鮮明的示范意義。在生態保護方面的成功經驗，不僅對于我國生態保護建設，甚至對于世界其他地區的生態保護建設都具有不可小覷的參考價值。黃河三角洲生態保護的法律實證研究之所以重要，是因為只有實證研究，才能檢驗并發現現有生態保護法律機制中存在的問題，并獲得有益的建議，為法律機制的完善提供幫助。

由于黃河三角洲所轄行政區劃的復雜性，本研究的調研對象選擇了濱州以及東營兩市作為主要范本，并參考了其它區縣的實踐經驗。綜觀全文，我們需要再次強調的是，影響生態保護效果的因素是多元的，但從導致生態環境破壞的成因分析，我們發現，法律機制的完善是確保生態保護可持續的重要突破口，也是唯一能夠在相對較集中的時間實現的。因此，分別從生態立法、生態執法，以及生態環境司法保護的機制出發，找尋目前存在的問題，并探索合理的建議，這對于黃河三角洲未來的生態保護建設，尤其《規劃》遠期愿景的實現，具有重大價值。

[責任編輯：吳 巖]

Subject:On the Empirical Research of Ecological Legal Protection in Yellow River Delta——From the Perspective of the Implementation Effect of < The Plan for Developing Yellow River Delta into Efficient and Ecological Economic Zone >

Author & unit:Lü Fang （Law School, Shandong Normal University, Jinan Shandong 250014, China）

Law has contributed much to the ecological protection in Yellow River Delta. Since the implementation of the plan for developing Yellow River Delta into an efficient and ecologically economical zone in 2009, the eco-environmental quality of YRD has been improved greatly, and most of the obligatory targets in the Plan have been achieved in advance. However, there are some problems that have arised when the Plan is being implemented, which involve ecological legislation, execution and judicial protection. For this reason,we should further improve the ecological legislation of the Yellow River delta,improve Law enforcement effectiveness and strengthen the judicial protection of ecological environment.

the Yellow River delta; ecological protection; ecological legislation

2015-07-10

本文系2013年中國法學會項目《生態保護的法律問題實證研究——以黃河三角洲生態為樣本》[CLS（2013）C51-2]和2013年教育部人文社會科學青年項目《生態產品政府責任研究》（13YJC820101）的階段性研究成果。

呂芳（1980-），女，湖北宜昌人，山東師范大學法學院講師，山東大學（威海）法學院博士研究生，研究方向：環境法學、法理學。

D922.68

A

1009-8003（2015）05-0133-10