對榆林市榆陽區農村土地流轉工作的調研

蔣宏

摘 要 為了加快農村土地流轉，陜西省榆林市榆陽區積極落實政策，加強政策宣傳，健全土地流轉機構，培育新型經營主體，支持和鼓勵土地流轉工作，通過以村組主導、企業帶動、產業關聯、土地入股、大戶承包等具體做法，全區農村土地細碎化整治和承包經營權流轉工作取得了顯著的綜合效益。有力帶動了其他產業的發展，促進了農民增收，提升了土地生產力水平。

關鍵詞 農村；土地流轉；陜西省榆林市榆陽區

中圖分類號：F321.1 文獻標志碼：C 文章編號：1673-890X（2015）03--03

陜西省榆林市榆陽區總面積7 053 km2。全區轄21個鄉鎮、10個街道（鎮）辦事處，488個行政村、45個社區居委會，戶籍總人口54.6萬人，其中農業人口34.9萬人；耕地總面積7.27萬hm2，農戶承包耕地5.8萬hm2，占耕地總面積的83%。2014年，全區農業總產值達40億元，農村居民人均純收入12 656元/a。

改革開放以來，榆陽區經濟顯飛躍發展，但三農問題卻始終是制約區域經濟發展的主要因素。為了實現“四化”同步發展，全面建成小康社會，落實《中華人民共和國農村土地承包法》、農業部《農村土地承包經營權流轉管理辦法》等法律法規和政策，農村土地承包權流轉勢在必行[1-2]。

1 農村土地流轉現狀

2008年，榆陽區被確定為陜西省農村改革試驗區，承擔“農村耕地細碎化整治”試驗項目。2010年，榆陽區委、區政府按照依法、自愿、有償的原則，尊重農民主體地位，制定出臺了農村土地承包經營權流轉工作實施方案，區財政每年安排200萬～300萬元用于土地流轉工作考核獎勵，有力推動了農村耕地細碎化整治和承包經營權流轉。截至2014年12月，全區累計完成土地流轉和細碎化整合4.83萬hm2，占耕地總面積的68%，涉及21個鄉鎮、3個鎮辦事處、488個行政村、3.2萬戶農民。其中，耕地細碎化整治面積達1.87萬hm2，形成集中連片流轉13.33 hm2以上樣板田9 333.33 hm2，基本消滅了667 m2以下零星地塊。流轉形式主要以互換和轉包為主；流轉期限以5～10 a中長期流轉為主；土地流轉后以種植糧食作物為主占50%，林果種植占35%，蔬菜種植占5%，其他占10%。

2 政策落實情況

2.1 加強政策宣傳

大力宣傳《土地管理法》《農村土地承包法》《土地經營權流轉管理辦法》等法律法規，每年編制《農村土地承包經營權流轉工作手冊》，將最新的土地流轉政策匯編成冊，印發放各鄉鎮、辦事處和廣大農戶，這一舉措備受省市兩級的贊賞并建議全省推廣。

2.2 健全土地流轉機構

按照土地流轉管理機制建設要求，區級成立農村土地流轉服務中心，各鄉鎮成立了農村土地流轉工作站，村上成立了農村土地流轉服務分站；同時，為了及時解決土地流轉中出現的矛盾和問題，成立了農村土地承包糾紛仲裁委員會。

2.3 積極培育新型農業經營主體

積極培育以龍頭企業、家庭農場、農民專業合作社、種糧大戶為主的新型經營主體，促進規模經營。

2.4 支持和鼓勵土地流轉

區政府連續3 a都出臺了《榆陽區農村土地承包經營權流轉工作考核獎勵辦法》，區財政每年拿出200萬～300萬元，獎勵流轉大戶、合作社、龍頭企業及先進鄉鎮、村組。對集中連片流轉土地13.33～33.33 hm2以上，流轉期限在5 a以上的種糧大戶、農業產業化龍頭企業和農民專業合作社，一次性給予500元獎勵（承包方300元，受讓方200元）。在土地流轉面積較集中的村組，采取捆綁各類農業項目資金的辦法，實行重點扶持。

3 主要做法

通過5 a的實踐，探索形成了5大土地流轉和細碎化整合模式。

3.1 村組主導型

村組根據發展需要，組織開展土地細碎化整治。如馬合鎮村組自發完成土地細碎化整合1 886.67 hm2、流轉675.2 hm2，占全鎮耕地面積的75%。

3.2 企業帶動型

農業龍頭企業為擴大生產規模，集中流轉村民承包地。如陜西大地種業公司流轉小紀汗鄉大紀汗村集體土地153.33 hm2，承包期10 a，每年190元/667 m2，建成了全市仍之全省一流的優質馬鈴薯種植基地。此外，該村每年通過種植基地的勞務收入達到60萬元以上。當前，全區共有13家農業企業累計流轉農村集體土地面積5 733.33 hm2，占流轉總面積的12.2%。

3.3 產業關聯型

鄉鎮村組為發展主導產業或擴大現有產業規模，通過互換、轉包等方式流轉土地。如魚河鎮寺伙溝村流轉土地26.67 hm2，占全村耕地的57%，集中發展設施蔬菜產業，建成全國溫室蔬菜“一村一品”示范村。同時，帶動全鎮土地流轉，建成6個設施果菜基地，總面積達280 hm2。

3.4 土地入股型

農戶以土地承包經營權作價入股專業合作社，每年按股比獲得該地塊農業生產純收益。如劉千河辦事處新寨村、余興莊辦事處趙家峁村組建專業合作社，在保留農民二輪土地承包地權屬不變的前提下，將可耕地作股收回村上，由合作社統一經營，年底按收益分紅。

3.5 大戶承包型

種糧大戶或企業老板，承包農村土地，投資農業產業。如民營企業老板集中流轉余興莊辦事處原李官溝村整村土地506.67 hm2，用以發展生態經濟林和特色種養殖業。

4 取得成效

近年來，榆陽區農村耕地細碎化整治和承包經營權流轉工作取得了顯著的綜合效益。

4.1 有力帶動產業發展

形成了魚河峁鎮白家溝村、劉千河鄉新寨村小雜糧示范，魚河鎮寺伙溝村、南沙村設施果菜，清泉鄉趙家溝村、尹家溝村大蔥和香谷米種植，古塔鎮羅鹼村大扁杏和馬鈴薯種植，芹河鄉酸梨海則村草莓采摘等一批現代農業示范基地和“一村一品”示范村。

4.2 有力促進農民增收

全區農村居民人均年純收入由2008年的4 185元，增長到2014年的12 656元。一些土地流轉較好的村組，農業發展迅速，農民收入增速較快。其中，大紀汗村通過向大地種業公司流轉土地，使人均增收1 500元；新寨村通過專業合作社流轉土地，人均增種農田1.47 hm2，年增收超過1萬元；魚河鎮設施蔬菜基地每畝年均純收收達到3萬～5萬元。

4.3 有力提升土地生產力水平

土地流轉后，龍頭企業和種糧大戶加大投入，加強基礎設施建設，改善種植條件，提高土壤肥力，帶動土地等次提升。全區近一半流轉土地配建了噴灌、滴灌、多管井等灌溉設施，北部草灘區流轉土地土壤改良率達到90%以上，良種種植率和道路通暢率分別達到100%，道路硬化率達到60%，機械化率達到80%。

5 存在的主要問題

5.1 農民對相關法律掌握不到位

農村土地承包經營權確權登記工作起步晚，群眾對《土地管理法》《農村土地承包法》《土地經營權流轉管理辦法》等法律法規政策掌握不到位，不敢大面積流轉。

5.2 流轉范圍窄，區域性差異大

土地流轉范圍主要體現為“三多三少”，即親戚、朋友或熟人之間流轉多，向企業、個人老板、種糧大戶流轉少；耕地流轉面積多，荒地、旱地、漁塘等非耕地流轉少；本村本組之間流轉多，向外鄉、外村流轉少；同時，土地流轉區域性差異較大，北部草灘區地勢平坦、交通方便、農田基礎設施條件較好，且耕地集中，適宜機械化作業，土地流轉形勢看好；而南部山區溝壩地少，土地分散，無灌溉條件，即使廉價租金也無人耕種，因此流轉難度大。

5.3 成片流轉難

土地是農民賴以生存最基本的生產資料，是“命根子”，特別是近年來榆陽區征用土地頻繁，大多農民盯牢征地補償款，寧可粗放經營，也不愿將土地流轉出去。

5.4 農業投資風險大，吸引業主開發難

由于農業是弱勢產業，生產周期長，成本高，許多企業、個人老板對投資農業開發極為慎重。2015年受市場經濟運行下行的影響，城市務工農民就業難，返鄉農民多，對土地流轉工作造成一定影響。

6 建議

榆陽區作為榆林乃至陜西農業大縣區之一，發展現代農業優勢得天獨厚，前景廣闊，被陜西省現代農業發展規劃列為省級產糧大縣區和羊子、蔬菜生產重點區域，是建設“陜北糧倉”的核心板塊。進一步抓好土地流轉和規模經營，充分釋放農業生產力，推動農業生產的規模化、機械化、集約化、標準化和現代化，已成為榆陽農業轉變方式、調整結構的重要任務。當前和今后一段時期，榆陽區將著力抓好以下幾項工作。

6.1 切實解決好流轉規模小、產業不配套、經營機制陳舊、生產資料集成低等制約流轉效益的突出問題

當前，全區4.83萬hm2流轉土地中，13.33 hm2以上成片流轉面積僅0.93萬hm2左右；北部草灘區流轉相對順利，南部山區流轉難度較大；流轉程序不夠規范，手續不夠完善、檔案不夠健全；鄉鎮之間進度不平衡，馬合、岔河則、古塔等鄉鎮土地流轉進展較快，成效明顯，城區周邊的鄉鎮土地流轉普遍緩慢。為此，2014年區委、區政府出臺的《關于加強“三農”工作的實施意見》中明確指出，要加大獎補和扶持力度，每年安排不少于200萬元財政專項資金，重點對集中連片流轉土地33.33 hm2以上的出（受）讓方給予獎補，到2020年，使集中連片流轉土地33.33 hm2以上樣板田達到1.33萬hm2，占到全區農戶承包耕地總面積的20%。

6.2 學懂吃透土地流轉政策，最大限度調動群眾積極性

堅持依法、自愿和有償原則，鼓勵以土地入股、反租倒包、土地銀行等多種形式土地流轉。嚴禁農用地非農化，不鼓勵工商企業大面積、長時間流轉農村土地，不允許以土地作價入股企業，不能以土地抵押。2015底，榆陽區全面完成農村土地承包經營權確權登記頒證工作，試點開展并逐步推開農村土地承包經營權抵押融資工作。

6.3 堅持因地制宜、分類指導、整合推進、重點扶持

堅持因地制宜、分類推進，在北部風沙草灘區進一步抓好土地細碎化整合，推進適度規模的家庭農牧場建設；在南部山區重點抓好整村、整組、整山流轉，推廣典型模式，鼓勵農民以土地入股專業合作社，減少土地撂荒，增加農民財產性收入。農業企業、專業合作社、家庭農場、專業大戶等經營主體通過土地流轉發展多種形式規模經營，除享受財政獎補外，在農業產業項目建設、農田水利基建、農機農資良種補貼及科技服務、市場平臺建設上給予優先支持，引導和推動土地規模化流轉，力爭使全區土地流轉率保持在90%以上。

參考文獻

[1]姚永康，呂曉三子.影響現代農業發展的土地流轉制度分析[J].生產力研究，2012（10）：24-27.

[2]劉濤.小農改造、土地流轉與農業的現代化之路[J].內蒙古社會科學：漢文版，2012（33）：108-113.

（責任編輯：趙中正）