國家治理體系與治理能力現代化研究綜述

劉 晴

(四川大學公共管理學院，四川成都 610064)

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國家治理體系與治理能力現代化研究綜述

劉 晴

(四川大學公共管理學院，四川成都 610064)

國家治理；治理內涵；治理模式；治理法治化

通過查閱相關文獻，對學術界關于國家治理體系與治理能力現代化的研究文獻進行梳理，本文分別從國家治理內涵、治理模式、治理法治化和治理路徑四個視角進行研究，并分析不同學者在國家治理問題上的見解。可以看出我國的國家治理是在探索中不斷前進的，國家治理體系和治理能力現代化問題是我們黨和政府在社會主義現代化建設和深化社會改革過程中尤為關注的焦點，而黨領導國家建設和引領社會發展的使命，也決定了必須要探索與中國道路相契合的國家現代化治理。目前學術界對國家治理現代化的研究還存在一定的不足和需要改進的地方。

2013年11月9-12日，中共十八屆三中全會通過的《關于全面深化改革若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)，明確將“完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化”作為全面深化改革的總目標，首次在黨的歷史性文獻中明確了“國家治理”的理念，這對于當代中國的發展轉型、中國特色的社會主義現代化事業的建設，乃至人類政治文明的發展，都具有重大的理論價值和現實意義。國家治理現代化的目標，是國家治理體系現代化與治理能力現代化的有機統一，不能將二者分割開來分別進行。在我國現階段的社會轉型深水期，推進國家治理體系和治理能力的現代化，既是全面深化改革的目標，也是當代中國民主政治發展的必然要求；推進國家治理體系和治理能力現代化，對于我們轉變思維方式、革新傳統觀念、探求改革路徑等方面提出了許多新的要求。本文以國家治理為主線，分別對國家治理的內涵、國家治理模式、國家治理法治化和國家治理路徑四個方面的相關文獻進行歸類綜述，在分析的基礎上提出研究存在的不足以及今后發展的方向，以對我國當前所處的深化改革階段的國家治理提供相應借鑒。

國家治理問題是學術界長期關注的焦點。十八屆三中全會首次提出了“國家治理體系與治理能力的現代化”，更引發了學術界的重視。在中國知網上檢索“國家治理”，顯示有5591篇相關文獻。通過對國家治理內涵、國家治理模式、國家治理法治化和國家治理路徑四個維度分別進行國家治理文獻檢索，得出了以下文獻篇數統計表。

表1 國家治理體系與治理能力學術文獻篇數統計表[1]

可以看出，在十八屆三中全會之后至今一年多的時間里，無論是核心期刊還是普通期刊，國家治理文獻的總量都超出在此之前所有的文獻數量。說明在深化社會主義改革的今天，國家治理的現代化問題不僅在黨和政府引起重視，在學術界也引起了關注的熱潮。

一、基于國家治理的內涵的角度

改革開放以來，為適應經濟社會的發展，我國進行了多次政治改革，體現在國家對社會的控制程度減弱，公民政治參與方式和手段增加，更加注重司法公平公正，推進法治取代人治等等方面。目前學術界對于國家治理的內涵暫無明確定義，學者大多從國家治理與其他概念的比較中進行涵義解讀。國家治理與國家統治是兩個不同的概念，根據俞可平的觀點，治理與統治既有相通之處也有實質性的區別，主要表現在五個方面。第一，權利主體不同。治理的主體是多元的，而統治的主體是單一的。第二，權力的性質不同。治理可以是強制也可以進行協商，而統治體現了更多的強制性。第三，權力來源不同。治理的來源包括法律，還包括其他的非國家強制的契約，統治的權力來源是具有強制性的法律。第四，權力運行的向度不同。治理的權力運行不是固定的自上而下，而有可能是平行的，統治一定是自上而下進行的。第五，二者作用范圍不同。治理是以公共領域為邊界，統治則只是以政府權力所及為邊界，前者的范圍要大很多。[2]方濤從馬克思主義國家學說的角度分析了我國從“國家統治”到“國家治理”的發展。十八大首次使用“國家治理”的概念，在十八屆三中全會中又首次提出把“推進國家治理體系和治理能力現代化”作為全面深化改革的總目標，在他看來，這兩個理論的提出，是馬克思與中國特色社會主義相結合的產物和馬克思主義中國化的重要成果，是對馬克思主義國家學說的重大發展。他認為，馬克思恩格斯創立了國家的本質是階級統治的工具學說，列寧豐富和發展了無產階級專政學說，毛澤東等中國共產黨人在馬克思主義國家學說的基礎上，提出了人民民主專政理論，改革開放以來，中共通過推進政治制度改革，加強社會主義民主和法治，進一步豐富了馬克思主義國家學說，而十八屆三中全會提出的推進“國家治理體系和治理能力現代化”理論，又把馬克思主義國家學說發展到了一個新階段。[3]從統治到治理，是我國社會政治和國家治理發展的標志。國家治理不是空頭支票，一般說來，國家治理應當包含治理主體、治理客體、治理目標、治理方式和治理手段五項要素。[4]姜明安認為，我國國家治理的現代化使得治理要素發生了變化：治理主體由單一走向多元，治理客體由被動、單向走向立體、主客體互動，治理目標由維護統治秩序走向以人為本，治理方式由神秘走向規范、透明，治理手段由人治走向法治。[4]這些都使現代化的國家治理與過去傳統的國家治理形成鮮明的對比。

深化改革和治理的推進，“多中心”治理使得黨和政府進行國家治理不再像過去那樣單方面進行，而需要越來越多的與社會相聯系。陳慧榮從國家與社會之間的關系角度分析解釋我國國家治理。她認為，國家與社會共促互進，國家建設與國家治理特別需要處理好國家與社會的關系。具體說來包括兩方面，其一，國家對社會既要超越又要滲透，國家治理需要理性化的超越關系和人情，需要自主性的超越社會團體；同時國家的治理需要社會網絡來貫徹國家意志，國家持續的自主性和有效的權力滲透也離不開社會的配合。其二，社會可通過法治或問責制等對國家權力進行制衡，國家與社會分享治理權力也可使國家權力鞏固、國家治理水平提高。[5]總的來說，國家治理需要具有長遠的戰略思維視角，充分發揮國家能動性，積極擴大公民參與，實現國家與社會的合作共治。朱天飚認為，從統治者部分接納社會到全部接納社會，期間經歷了一個從國家統治到國家治理的模式轉型，他從新自由主義的角度分析了民族國家和資本主義之間的互動歷史，并得出國家治理的轉型就是在如何控制資本主義的反思中完成它的根本變化，即將民眾的參與作為國家治理的核心部分，這才是國家治理的根本所在。[6]隨著信息化時代的到來，互聯網不僅與社會、經濟、文化息息相關，對我國的社會政治也逐漸滲透進來，不可避免的對我國國家治理產生影響。王國華認為處在深化改革和互聯網迅猛發展的中國，在進行國家治理過程中遇到了一些特殊的新挑戰。根據調查和分析，他認為我國互聯網有發展快，規模大，覆蓋廣，滲透深，網民多等特征，與此同時，我國又處在經濟的快速發展期、社會的急劇轉型期、利益的快速分化期、價值多元期和矛盾多凸顯期，特殊的國情碰上了互聯網這個新工具、新平臺，造成了我國社會發展和國家治理的新的基礎、背景和條件。在這種環境下，面臨的挑戰包括：信息傳播、媒體輿論格局完全被顛覆，“人人都是通訊社”；網民言論自由開放，使得無論正誤的信息都易被放大、強化；主流文化和思想被質疑、解構，思想意識形態安全受到挑戰；社會解構與社會力量被解構和重組。他認為，如果不能準確把握互聯網的發展態勢或不善于引導網絡輿論，互聯網將給我國社會政治帶來多重危機，對我國的社會穩定、政治安全和國家治理造成嚴重的挑戰。但他同時指出，互聯網也是一把雙刃劍，如果能充分發揮互聯網的作用，它也將能成為推動我國經濟發展和社會進步的強大動力。[7]可以看出，信息化的發展對于國家政治也是一種機遇和挑戰。

二、基于國家治理模式角度

建國以來，黨和政府為適應經濟社會發展的新形勢，在各個不同時期都與時俱進的對國家治理模式進行了全新選擇，這對我國社會主義民主政治發展與和諧社會的構建都有極大的推進作用。邵鵬認為，國家治理模式的形成和演化是社會的經濟基礎、政治體制和文化觀念等諸多因素共同作用的產物。他認為中國自近代以來，一直走的是“后發外生型”的現代化道路，即不是自發生成，而是對西方發達國家的挑戰的一種積極回應。他提出了我國自建國以來共形成了三個階段的國家治理模式。第一階段即新中國剛成立時采用的是黨和政府全能主義的國家治理模式，全能型國家治理模式適應了建國初期國家工業化的發展戰略，并為政府管理經濟和社會能力的提高，積累了豐富的經驗。但由于它基本摒棄市場和社會的作用，造成行政負擔過重，社會創新力嚴重不足。在1978年改革開放以后，計劃經濟向市場經濟改革，中國政府在進行多次行政改革后，全能型政府逐漸轉向經濟績效型政府，這就形成了第二階段的發展型國家治理模式，這一階段將經濟發展放在了首要的位置，在強政府的巨大威力下，我國取得了舉世矚目的經濟奇跡，但后來由于強政府的作用，也產生了許多“強政府悖論”的危機事態。進入21世界，為適應全球經濟的發展，政府適時提出了“服務型政府”的概念，這一時期的我國處于轉型時期，需要建立現代政治秩序來保持社會穩定，因此，第三階段是“政府主導—官民協同”的多中心治理為特征的“管理—服務型”的多中心治理模式。[8]他的劃分方法是從歷史維度進行的，體現出了我們黨和政府在國家治理方面的與時俱進和發展。

政治上的首要問題就是政治制度化的發展落后于社會和經濟變革。[9]國家治理模式是與一個國家具體的社會經濟條件相適應的。作為治理對象的經濟社會以及人民群眾的文化水平和要求都是在不斷發展變化的，國家的治理模式也需要隨之改變。劉智峰認為，現代國家治理的模式正進行著五個向度的轉型。第一，治理權從國家轉向國家，也就是從國王的國家轉換為人民的國家；第二，治理的范圍從無限治理轉向有限治理，就是國家需要放手進行“有節度的治理”，這與邵鵬提出的我國建國以來的全能型國家治理模式也是相對應的；第三，治理方法從權力治理轉向法治治理，需要把政治權力的治理行為納入法治的規范中，使治理行為合法化，即權力的治理到法治治理的轉型，實質是治理的脫政治化和法治化的過程，是規范和約束治理權的過程；第四，治理主體從國家治理轉向社會治理，隨著土地、資本和勞動力的商品化，市場經濟和社會經濟的領域日益擴大，國家治理必須引入社會的維度，近些年提出的“市民社會”概念實質就是對國家治理權力的一種限制；第五，治理權利從治理者的權力轉向被治理者的權利，康德理想的治理模式中提出自主的進行統治而又是共和制就是能使一個民族得以滿足于自己的體制的東西[10]，可以看出，國家的治理必須要有人民的主動參與。劉智峰也提出，國家治理的轉型不是單線的或非此即彼的，而是復雜的具有包容性的，需要不斷豐富和完善。[11]國家治理的轉型不僅體現了我國經濟社會的快速發展，也體現出國家治理需要與時俱進、不斷發展。

當代中國，黨的領導是國家治理現代化的一個重大問題。張明軍認為，國家治理模式一般以治理手段為主要劃分標志，可以劃分為三種基本類型：政策主導的治理、法治主導的治理和民主主導的治理。他提出，法治治理的本質意義在于對公平和正義的保障，是社會穩定、有機運轉、公平正義的最后一道防線，在國家治理中占有相當重要的位置。黨的十八屆三中全會提出“推進法治中國建設”，要求“必須堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設”。這三個“依法”和三個“法治”的思想，是中國特色社會主義建設中執政黨治國理政實踐探索的提煉，對推進國家治理現代化至關重要。堅持以法治為主導的國家治理模式將是中國共產黨國家治理模式的現代化選擇。同時，邵鵬也提出，法治主導與民主主導并不是截然對立的。現代意義上的社會實踐，法治與民主總是連在一起，民主要求法治，法治體現民主，在國家治理中，依法執政離不開民主執政，依法治國離不開民主管理，法治建設中民主建設不能缺位。[12]從治理手段層面來看，國家治理應當是法治與民主相結合，其發展方向應當是在保障法治的基礎上，不斷提升民主治理手段發揮的作用。

三、基于國家治理法治化角度

“組織理論之父”馬克思·韋伯提出合法的統治類型包括：傳統型統治、法理型統治和卡利斯瑪型統治(個人魅力型)，[13]而法理型統治類型就是他所描述的“法治國”理想統治，也為后來西方的依法治國理念奠定了基礎。法治與國家治理息息相關，在現代社會，法治是國家治理的基本方式，是國家治理現代化的重要標志，國家治理法治化是國家治理現代化的必由之路。近年來越來越多的學者在對國家治理理論研究中更多的將關注點放在了法治化之上。張文顯提出現代法治的核心要義是良法善治，國家治理現代化的實質與重心，是在治理體系與治理能力兩方面充分體現良法善治的要求，他認為現代法治為國家治理注入了良法的基本價值，包括秩序價值、公平價值、人權價值、效率價值與和諧價值；同時也為國家治理提供了善治的創新機制，包括以人為本、依法治理和公共治理，需要分別從國家治理體系和治理能力著手，實現國家治理現代化。[14]法治是人民在黨的領導下治國理政的基本方式，在黨的十八屆四中全會中也做出了全面推進依法治國的戰略部署，胡穎廉從法治作為國家治理現代化的基礎和保障地位角度進行分析國家治理現代化。他認為國家現代化中包含著國家治理體系的現代化，國家治理體系的現代化必然包含著國家的法治化。在治理體系的變革上，法治成為現代化的重要標志，也以其基本制度，為國家治理體系的現代化建構了最基本的模型，因此法治是國家治理體系現代化的基石。同時，在法律層面上，國家治理能力實際上就是法治能力，在今天主要就是運用法治思維和法治方式深化改革、推動發展、化解矛盾。維護穩定的能力，在此層面來講，法治也是國家治理能力現代化的基石。[15]唐皇鳳從構建法治秩序角度解讀法治中國對國家治理現代化的影響。他認為“法律和秩序”是一枚硬幣的兩面，因為強有力的秩序通常意味著更有力的管制和對違法犯罪更嚴厲的懲罰，現代政治共同體的生存、維系與發展仰賴在于法律和秩序的存在。在此基礎上，他提出法治秩序對于國家治理的重要作用表現為法律規范完整性為國家治理提供了法律依據、法治理想的滲透和傳播為國家治理注入活力和生機、法治是協調現代國家治理體系中最根本的一對矛盾關系(國家權力和公民權利)的重要工具、現代法律制度的發展趨勢昭示著國家治理現代化的戰略路徑。最終他得出的結論是在中國特有的國家治理現代化邏輯中，法治化是國家治理體系現代化的根本保障，構建法治秩序實為中國國家治理現代化的必由之路。[16]莫紀宏從法治精神的角度解讀國家治理體系與治理能力的現代化問題。他提出“國家治理體系與治理能力現代化”可以從不同角度進行認識，但從保證國家軟實力“現代化”具有可持續性的長遠發展戰略角度來看，“法治精神”才是判定“國家治理體系與治理能力現代化”最有效的的評價標準。“法治精神”在國家治理體系中的體現集中表現為憲法和法律具有最高權威，法制保持高度統一，一切社會關系都毫無例外地被納入憲法和法律的范圍加以調整，依法建立各項制度具有可靠性、穩定性和可預測性。“法治精神”就是要保證一切國家機關及其工作人員能夠運用“法治思維和法治方式”來處理在國家治理中出現的各種復雜問題，“國家治理能力現代化”的核心內涵就是“運用法治思維和法治方式”解決重大和復雜社會問題的能力。[17]

在國家治理現代化推進過程中，也有越來越多的學者關注起軟法(Soft Law)的地位和作用。根據姜明安的觀點，我國目前最主要的軟法形式包括：公法的基本原則；已經形成和正在形成的憲法和行政法慣例；執政黨的黨內法規；憲法、法律中的宣示性、倡導性條款；已經形成和正在形成的公民社會規則；司法判例；行政執法基準這七種。[18]在國家治理現代化過程中，姜明安認為軟法主要在以下幾個方面發揮作用，在推進依法治國過程中規范國家公權力的行使，在推進執政黨依法執政中規范執政黨的行為；在推進依法行政和法治政府建設中規范行政行為；在推進參與民主、協商民主中規范公民社會行為；在保障富強中國、民主中國和法治中國建設中平衡改革、發展、創新與法治的關系。同時他提出軟法是由特定的共同體制定并在特定的共同體范圍內實施的，如果超越了范圍，軟件就不具有效力。[18]徐漢明認為國家治理法治化現代化需要國家治理者與社會協同參與者運用法治思維、法治方式，將“軟法”與“硬法”相結合，構建結構嚴密、規范有序、協調運行的經濟、政治、文化、社會及生態文明治理體系，其中的軟法指的就是鄉規民約。[19]由此可見軟法作為新型的國家治理法治化現代化的工具，其地位是不容忽視的。但在具體執行中，由于軟法的制定主體多元性和制定主體的利益驅動，其各自制定的軟法有可能違法國家法制統一的原則，制定出各種非法之法、非正義之法，導致國家法制的混亂。[18]因此國家應當規范軟法的設定權限和軟法的執行，完善軟法的監督管理機制。

四、基于國家治理路徑角度

在如何進行現代化的國家治理問題上，鄭言和李猛提出，應當推行全面性目標的國家治理，提高國家治理的實際效果。他們認為，推進國家治理體系和治理能力的現代化從本質上說就是為了發展和完善社會主義制度，包括社會主義市場經濟體制、社會主義民主建設、社會主義文化繁榮、保護生態環境、創新社會建設以及提升黨的執政能力等一系列目標，這要求我國的國家治理不應該局限于一個領域或幾個領域，而是推進對所有領域的治理。需要黨和政府從全局出發進行科學的頂層設計，對改革目標之間的矛盾和沖突進行分析，并對實際的治理效果進行評估，從而提升國家治理的合理性。[20]在十八屆三中全會中關于國家治理的現代化提出了“國家治理體系現代化”和“國家治理能力現代化”兩個方面的問題，在高小平看來，治理能力現代化是把治理體系的體制和機制轉化為一種能力，發揮治理體系功能，提高治理能力。在治理體系現代化的實現路徑上，他認為應當堅持解放思想、解放和發展社會生產力、解放和增強社會活力相結合；堅持頂層設計與摸著石頭過河相結合、推進治理制度創新；堅持發揮市場和社會在資源配置中的決定性作用與更好發揮政府作用相結合，這三個結合是“治理”的本質屬性在管理方法上的實現路徑。[21]離開制度談治理顯然是不合理的。辛向陽提出推進國家治理的現代化，必須以完善和發展中國特色社會主義制度為基礎，具體就是“型治”、“善治”和“法治”，就是在定型中推動制度完善發展，善于在重要領域和關鍵領域深化改革，并在推動法治中國的建設中完善制度，[22]就是要建立與改革和治理同步協調的國家制度。國家治理離不開治理主體，俞可平認為，治理主體的素質對國家治理的效果有著決定性的影響。他認為國家治理的路徑也可以從提升中共干部教育培訓的角度進行，通過解放思想，轉變觀念，修養黨性，堅定信念等方便來提升黨員干部的執政能力和治理能力。要推進干部培訓教育體制的改革創新，[23]促進中共干部培訓體系的現代化，在很大程度上有助于我國國家治理的現代化。于洪波認為，我國是現代化的后發國家，現有的治理體制和模式仍以傳統性為主要特征，他認為我國現階段的國家治理路徑應從以下幾個方面著力：解放思想，沖破束縛；頂層設計，統籌規劃；制約和監督權力運行；法治化的國家治理；建立中國特色的治理評估體系；培育和弘揚社會主義核心價值觀。[24]國家治理現代化是一個時代命題，需要舉全國之力，全民之力，走出中國特色的治理路徑。

五、研究中存在的問題及今后努力的方向

現代性孕育著穩定，而現代化過程卻滋生著動亂。[9]國家治理現代化的問題是一個系統多方面統籌的問題，不能一蹴而就。總的來說，需要在完善法治化的基礎上，不斷提升治理的民主性和有效性，實現國家治理體系與治理能力的現代化。通過查閱眾多文獻，可以認識到當前我國的國家治理正在探索中不斷前進，但綜合文獻，根據筆者分析總結，現將研究不足及今后努力的方向歸納如下。

第一，關于國家治理的內涵問題，學界的認識較籠統，暫無明確定義。現有關于國家治理內涵的研究主要是通過將國家治理同其他概念進行區分，或者對國家治理特征進行闡述，從而得出國家治理的內涵，但仍未對“什么是國家治理(What)”做出明確的回答。在實際的國家治理實踐中，相關部門在對國家治理的具體傾向和條例認識基礎上就可以進行相應的執行活動，但在學術研究，尤其是理論研究中，概念的界定就很有必要了。“概念作為反映事物本質屬性的思維形式，是進行科學研究的邏輯起點，是科研應該解決的首要問題。”[25]因此，對于國家治理的具體內涵還需要學界繼續研究。

第二，研究視角多為宏觀和中觀，缺少微觀具體分析。通過分析國家治理現代化研究文獻，大多學者是根據十八屆三中全會提出的“治理體系和治理能力”進行研究，或者將“治理體系”與“治理能力”選其一分別研究，研究的重點也大多是從制度、模式等較寬泛的宏觀角度進行。作為深化改革與轉型攻堅的現代中國，迫切需要一些具體的治理方案，指導處在一線的實際執行部門進行國家治理工作。

第三，對基層政府，尤其是縣級政府治理能力研究的文獻較少。國家治理的貫徹需要自上而下進行，頂層設計再好，貫徹執行不利也是得不出成就的。中國擁有2861個縣級區域，作為農業大國，中國的基層社會被視為國家政治穩定的基礎，農村基層治理也被視為國家治理的基石。[26]同時，任何國家治理都是基于本土的歷史文化資源之上，都是基于傳統和歷史之上的治理。[27]國家治理實質上是各個地方的治理，治理面對的都是各個地方的實際情況。因此，基層政府的治理能力研究有待深入。

第四，國家治理的研究方向應當是“中學為體、西學為用”。國家治理的概念起源自公司治理，是從西方發展而來的，因此西方的相關理論因運用于實踐的時間久而相對成熟，相比之下，我國對此研究較晚。一些學者直接將西方的理論照搬過來，并沒有思考西方的理論是否適應我國國情，沒有實現“本土化”。習近平在2013年8月19日的全國宣傳思想工作會議上講話指出：“每個國家和民族的歷史傳統、文化積淀、基本國情不同，其發展道路必然有著自己的特色。”因此，任何治理都不可能是某一種具有普適性模板的翻版，簡單地說，治理是“地方性”的——民族的、地域的、地方的，[27]治理都是對一定地域的治理，這必然要將被治理地域的實際情況考慮在內。我國處在全面建設社會主義現代化的轉型期，這一國情跟我國的過去不同，跟資本主義制度下的西方不同，需要我們在引進西方先進理論的同時，適應本國國情，進行“本土化”的國家治理。

此外，目前學術界對于國家治理中保障弱勢群體利益的研究仍鮮有文獻。那些為了公共利益而被犧牲了自身利益的群體的利益該如何保障，例如在三峽大壩建設或者城市基礎設施建設中被遷移的那部分人的利益應當如何更好的保護，應當如何完善我國的民主制度，應當如何切實的執行，我們也希望能夠盡快看到此類著作的問世。

[1]中國知網(CNKI),www.cnki.net/2014-12-24. 注：因中國知網檢索只能確定到年份，筆者根據具體觀察進行文獻統計，文獻數量并非完全精確到月日，只能大致看出發文情況。

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(責任編輯：白 林)

2015-05-05

劉晴(1990-)，女，安徽宿州人，四川大學公共管理學院碩士研究生。研究方向：政府行為與政策。

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1008-5955(2015)02-0044-06