行政規劃裁量基準初探

孟鴻志

（東南大學 法學院，江蘇南京 211189）

行政規劃裁量基準初探

孟鴻志

（東南大學 法學院，江蘇南京 211189）

行政規劃裁量基準是全部行政裁量基準制度的重要組成部分。上升到國家戰略和依法治國層面的行政裁量基準制度，是包括行政規劃在內更為廣泛的一種體系化、多元化的制度。行政規劃法及其裁量基準具有獨特的法律個性，其規范構造通常不是采用“要件-效果”范式，而是采用“目的-手段”范式，其裁量基準建構也不是采用“情節細化”與“效果格化”的邏輯，而是遵循“目的細化”與“手段細化”的路徑。對規劃裁量的法律治理可以采用內外監控、“他制與自制”并舉的混合規制模式。

行政規劃；裁量基準；規范構造；治理模式

中共十八屆四中全會關于《全面推進依法治國若干重大問題的決定》再次重申并明確要求：“建立健全行政裁量權基準制度，細化、量化行政裁量標準，規范裁量范圍、種類、幅度”。由此，建立健全行政裁量基準制度將上升到國家戰略層面，成為推進依法行政、加快建設法治政府的重要舉措。行政法學必須站在四中全會的新高度，全面審視和回應“行政裁量權基準制度”這一重大課題。毫無疑問，上升到國家戰略和依法治國層面的行政裁量基準制度，絕不僅僅是針對以往普遍存在的行政處罰裁量基準制度，而是包括行政規劃在內的更為廣泛的行政裁量領域（如行政許可裁量基準、行政征收裁量基準、行政強制裁量基準、行政給付裁量基準等）。換句話說，被冠以“行政裁量”的基準制度應當是一種體系化、多元化（或類型化）的制度，而且不同行政行為之間的裁量基準制度存在很大的個性差異，行政處罰裁量基準只不過是典型行政行為中的一種裁量制度。但遺憾的是，我國行政執法實踐乃至學界把主要興趣和目標都聚焦到行政處罰領域，對其他行政領域中的裁量基準制度缺少系統的梳理和個性化研究。到目前為止，除行政處罰裁量基準外，其他行政行為的裁量基準理論文章寥若晨星，這在行政規劃領域表現的更為突出。這種研究現狀至少在理論上是不全面的，在實踐上也難以全面回應構建行政裁量基準制度的需求。受行政規劃性質的決定，行政規劃裁量的空間、范圍和幅度更大，裁量的目的、手段與方法更具個性和復雜性，因而對行政規劃裁量控制的“基準制度”也應當有別于傳統的行政裁量基準制度。本文正是基于行政規劃裁量的特殊性，對規劃裁量基準制度做一初步探討。

一、行政規劃行為是否有必要適用裁量基準

在現代漢語中，對“基準”一詞的解釋偏重于工程技術詞義，通常是指“機械制造中，用來確定零件或部件上某一幾何元素（點、線、面）的位置所依賴的另外一個作為標注起點的幾何元素（點、線、面）”*《辭海》，上海辭書出版社2000年版，第1552頁?！，F實生活中，該詞匯已由工程技術領域廣泛擴展到銀行、價格、甚至法律等領域。裁量基準語境下的“基準”一詞，一般等同于“準則”、“標準”或“規則”，旨在限縮、控制和規范裁量權的行使。*參見周佑勇：《行政裁量基準研究》，中國人民大學出版社2015年版，第9頁。

行政裁量基準，是近年來中國本土實踐中“自下而上”逐步建立和發展起來的一種新型制度。以2004年浙江省金華市公安局正式下發的《關于推行行政處罰自由裁量權基準制度的意見》為起點，行政處罰裁量制度迅速在全國各地行政機關獲得推廣和應用，并對行政執法實踐產生了重大影響。*2004年2月浙江省金華市公安局率先在全國推出了《關于推行行政處罰自由裁量權基準制度的意見》, 并陸續出臺了對賭博、賣淫嫖娼、偷竊、無證駕駛、違反互聯網營業場所規定等常見違法行為的行政處罰裁量權基準。隨后，全國各地行政執法實踐陸續出臺各類行政處罰裁量基準。截至2014年底，僅省、自治區和直轄市一級出臺的有關行政裁量基準總則性規定就有25個，這其中直接使用“行政處罰裁量”名稱的有19個，其他6個雖名稱上叫“行政裁量權”，但主要也是針對行政處罰裁量的規定。此外，以《湖南省行政程序規定》為代表的地方行政程序立法中也有相關裁量基準的規定。這種“自下而上”、“自我規制”的制度創舉，在理論和實踐中引發了諸多新問題，從而引起了黨和國家的高度重視，也引起了學界的關注和討論。中央層面自2006年以來先后正式出臺的五個重要文件中，都明確提出了規范行政裁量權的要求和規定。*這5個正式文件分別為：2006 年中辦、國辦聯合發布的《關于預防和化解行政爭議健全行政爭議解決機制的意見》、2008 年國務院發布的《關于加強縣市政府依法行政的決定》、2010年國務院《關于加強法治政府建設的意見》、2013年中共十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》、2014年中共十八屆四中全會通過的《全面推進依法治國若干重大問題的決定》。除上述5個文件外，2009年國務院法制辦還專門下發了《關于規范行政裁量權的指導意見》（征求意見稿）。而在學界討論中，贊成者、質疑者甚至否定者均有之，但總的趨向是肯定性態度為主*我國目前對行政裁量基準的研究，多數學者持肯定態度，代表性學者如周佑勇教授、黃學賢教授等；部分學者持質疑態度，如余凌云教授、王錫鋅教授、朱新力教授等；少數學者持否定態度，如關保英教授等。，且研究的領域主要集中在行政處罰裁量基準問題上*但也有少數學者開始研究行政處罰裁量基準之外的行政規劃裁量基準和行政許可裁量基準，如駱梅英教授發表的《行政許可標準的沖突及解決》（《法學研究》2014年第2期）。。受本文主題和篇幅所限，本文作者無意于討論行政裁量基準制度的利弊之爭，但卻非常主張以肯定和積極的態度，去全面審視和構建行政裁量權基準制度，這也是回應中共十八大四中全會要求的“建立健全行政裁量權基準制度”這一重大命題而必須持有的態度。

行政規劃是行政主體為實現特定的行政目標而對未來一定時期內擬采取的方法、步驟和措施依法作出的具有約束力的設計和規劃。*參見孟鴻志：《行政規劃》，載應松年主編《中國當代行政法》，中國方正出版社2005年版,第1038頁。由于行政規劃是關于未來的一份藍圖，是目的與手段、政策與技術、預測與選擇的綜合機能體，因而有著不同于傳統行政處罰、行政許可等典型行政行為的特征。行政規劃的制定和實施過程涉及到多元利益的調整，因而在具體內容上又富有專門的技術性和政策性判斷。這種雙重屬性決定了行政規劃在編制和執行中存在著廣泛的創造空間，即規劃裁量?！靶姓ǖ木裨谟诓昧俊?楊建順：《行政規制與權利保障》，中國人民大學出版社2007版，第104頁。，現代行政規劃的功能決定了規劃裁量充斥在行政規劃的全部過程中，具有相當的廣泛性和內在的必然性。*參見孟鴻志：《行政規劃裁量與法律規制模式的選擇》，載《法學論壇》2009年第5期。行政規劃的制定機能正是一種基于行政機關廣泛的規劃裁量權的強力形成權能，以至于常常被稱為“第二立法權”或“第四種權力”。*楊建順：《日本行政法通論》，中國法制出版社1998版，第567頁。從這種意義上講，行政規劃行為很大程度上即是規劃裁量的過程，行政規劃權即規劃裁量權。只要有裁量權就會有裁量的濫用，就像絕對的權力導致絕對的腐敗一樣。受行政規劃自身屬性的局限，加之我國已有的行政規劃立法不夠完善，實踐中大量的行政規劃還游離于法律的控制之外。如從法的制定層面講，現有的行政規劃立法缺乏統一性和確定性。目前關于行政規劃的立法基本上分散于各單行的法律、法規和規章中，整個行政規劃缺少一部統一的規劃法的指引，從而導致各分散的立法在立法目的、規劃性質和形式、編制規劃的基本原則、規劃的程序、規劃管理體制以及法律責任與救濟等方面沒有統一的標準可循。同時，幾乎所有涉及行政規劃的法律條文表述都極具抽象性，行政規劃的規則相比其他規則具有更大的開放結構，其意思中心被限定得很小，從而造成了法律的不確定性。從法的實施層面講，行政規劃裁量雖然可以使不確定的法律概念通過結合事實、考量多重因素進行確定化，但充滿彈性和抽象的法律概念也會導致裁量空間過大、裁量標準不一問題，使規劃裁量走向任意甚至專橫。以現行《城鄉規劃法》為例，該法第三章“城鄉規劃法的實施”中所規定的“妥善處理”、“統籌兼顧”、“優先安排”、“因地制宜”等不確定性條文，在實踐中不具有可操作性，何謂“妥善處理”，何為“優先安排”等，具有很大的裁量空間。這必然會導致行政規劃裁量種種失范現象。*參見孟鴻志：《行政規劃裁量與法律規制模式的選擇》，載《法學論壇》2009年第5期。

行政規劃制定法上的缺陷以及規劃裁量行為的運行現狀，不僅為完善相關規劃立法提供了空間，也為行政規劃基準制度的構建提供了必要性和可行性。近年來，我國各地推出的行政裁量基準，就是旨在法律規定的空間內，依據立法者的意圖以及行政法上的基本原則并結合執法經驗，通過設定更為細化的裁量權行使規則和標準加強對裁量權的規范和控制。盡管目前這種裁量基準主要集中在行政處罰領域，但就其“行政自制”、“細化規則”和“補充法律”的原理和功能，完全可以適用于行政規劃的裁量領域。行政規劃由于是政策性的規劃藍圖，其法律規范構造更加抽象，因而制定更為明確、細化和可操作的行政規劃裁量標準，以規范行政規劃裁量范圍、種類、幅度，具有特殊的意義。規范和控制行政規劃裁量的具體標準，雖然有別于一般的行政裁量基準（如行政處罰裁量基準），但它應當是全部行政裁量基準制度的重要組成部分。

二、基于行政規劃裁量基準文本的考察

行政規劃是一種特殊的行政行為，因而在裁量基準上與傳統的行政行為（如行政處罰）有著很大的差異。這可以從行政規劃裁量基準的文本現狀和行政規劃裁量基準的獨特個性兩個層面加以分析。

筆者以行政規劃中最具典型意義的城市規劃領域為考察視角，并借助北大法寶數據庫、百度、谷歌等搜索引擎，以“裁量基準”、“規劃”、 “標準”、 “城鄉規劃”、“城鄉規劃裁量”、“城市交通規劃”為關鍵詞進行檢索。從檢索的資料可以看出，規制有關城市規劃裁量標準的文本名稱呈現多樣性。其中，嚴格以“裁量基準”或“標準”命名的規范文本僅有《上海市城鄉規劃違法建設行政處罰裁量基準實施辦法》（2015年）、《重慶市規劃局行政處罰裁量基準》（2015年）和《河南省住房和城鄉建設系統行政處罰裁量基準（試行）》（2012年）。其他則采用了“自由裁量權規定”，或“規劃技術標準與準則”、“建設標準”等。經過類型化梳理后，相關的裁量標準包括：（1）涉及規劃行政處罰的標準：主要有住房和城鄉建設部《關于規范城鄉規劃行政處罰裁量權的指導意見》（2012年）、《金華市區規劃行政處罰自由裁量辦法（試行）》（2006年）、《宜昌市城市規劃部門行政處罰自由裁量權實施標準》（2009年）、《吉首市城市規劃管理局行政處罰裁量權基準制度（試行）》（2012年）、《清遠市城鄉規劃局規劃管理自由裁量權規定（試行）》（2011年）、上海市規劃和國土資源管理局《上海市城鄉規劃違法建設行政處罰裁量基準實施辦法》（2015年）等；（2）涉及規劃行政處分的準則：主要有監察部、人力資源和社會保障部、住房和城鄉建設部《城鄉規劃違法違紀行為處分辦法》（2013年）、《四川省城鄉規劃違法違紀行為行政處分規定》（2009年）等；（3）涉及編制規劃的指導意見：主要有《建設部關于貫徹實施<城鄉規劃法>的指導意見》（2008年）、江蘇省住房和城鄉建設廳關于貫徹實施《江蘇省行政規劃條例>的指導意見》（2010年）、國家發改委《關于加強城市軌道交通建設管理的通知》（2015年）、交通運輸部《城市公共交通規劃編制指南》（2014年）等；（4）涉及規劃的技術標準：主要有《建設部關于國家標準<城市居住區規劃設計規范>》（2002年）、《建設部關于發布<工程建設標準體系>（城鄉規劃、城鎮建設、房屋建筑部分）通知》（2003年）、《建設部關于發布<工程建設標準強制性條文>（人防工程和城鄉規劃部分）的通知》（2000年）、住房和城鄉建設部《城鄉規劃工程地質勘察規范》（2012年）、《珠海市城市規劃技術標準與準則》（2015年）、《蘇州市城市規劃若干強制內容的規定》（2013年）、《昆明市城鄉規劃管理技術規定》（2012年）、《廣州市城鄉規劃技術規定（試行）》（2012年）、《威海市城市規劃管理技術（土地使用、建設管理）》（2015年）、《石家莊市城鄉規劃局城市土地利用和建筑管理技術規定》（2014年）、住房和城鄉建設部《城市道路交通設施設計規范》（2011年）、《城市對外交通規劃規范》（2013年）等；（5）涉及編制規劃的程序：主要有《廣州市城鄉規劃程序規定》（2011年）、《保定市城鄉規劃分級決策與審批規定》（2014年）、住房和城鄉建設部《城市綜合交通體系規劃編制辦法》（2010年）、《城市綜合交通體系規劃編制導則》（2010年）、國家發改委《城市軌道交通編制和評審要點》（2015年）、《四川省城市公共交通規劃編制導則（試行）》（2006年）等。

通過對上述文本的類型化分析，我國行政規劃裁量基準呈現如下基本現狀：

一是現有城市規劃裁量基準的文本主要集中于城鄉規劃主管部門的行政處罰領域，其處罰裁量基準一般也遵循“情節細化”和“效果格化”的技術構造，與其他行政處罰裁量基準無異。這種適用行政處罰意義上的裁量基準，即指行政機關根據授權法的旨意，對法定授權范圍內的處罰裁量權予以情節細化和效果格化而事先以規則的形式設定的一種具體化的判斷選擇標準，其目的在于對處罰裁量權的正當行使形成一種法定的自我約束*參見周佑勇：《行政規劃裁量基準研究》，中國人民大學出版社2015年版，第37頁。。例如《河南省住房和城鄉建設系統行政處罰裁量基準》（試行）中的《<中華人民共和國城鄉規劃法>行政處罰裁量標準》第2條，即是將《城鄉規劃法》第64條規定的“責令停止建設；尚可采取改正措施消除對規劃實施的影響的，限期改正，處建設工程造價 5%以上 10%以下的罰款”細化為三種情形，分別為：“輕微違法行為的表現情形，責令停止建設，限期改正，處建設工程造價5%以上6%（含6%）以下的罰款；一般違法行為的表現情形，責令停止建設，限期改正，處建設工程造價6%以上8%（含8%）以下的罰款；嚴重違法行為的表現情形，責令停止建設，限期改正，處建設工程造價8%以上10%（含10%）以下的罰款。”

二是被冠以行政規劃“裁量基準”的文本缺乏。行政規劃裁量不同于傳統意義上的行政裁量。傳統意義上的行政裁量（如行政處罰裁量）需要處理的是諸多既成事實，并多以普通行政信息為支撐，而行政規劃裁量需要處理眾多設想性事實及伴隨的創造性判斷，所依賴的考量因素涉及較多科技風險與專業知識，此類事實信息的辨識不能單憑客觀證據佐證，往往涉及大量主觀成分的介入。*參見馬馳騁：《行政規劃裁量理論特性研究》，載《重慶交通大學學報（社科版）》2012年第1期。如城鄉規劃中前期調研所要處理的事實信息，對其進行收集與處理就涉及對當時當地社會發展現狀、環境承載能力以及人民期待等自主性判斷，在上述判斷選擇中所遵循的具體化標準就應當是城市規劃的裁量基準。但文本考察的結果恰恰揭示了這一層面的標準并沒有冠以“裁量基準”名稱。造成這一現象的原因并非是實踐中城市規劃裁量基準的缺乏，而是緣于城市規劃裁量基準并非采用傳統意義上的裁量基準文本范式。如《清遠市城鄉規劃局規劃管理自由裁量權規定》中第12條*第12條核發規劃條件應當符合以下規定：（一）應當依據控制性詳細規劃或者村莊規劃提出；尚無經批準的控制性詳細規劃的地塊，應當依據經批準的修建性詳細規劃或者規劃建設方案提出。（二）具體內容和指標確定應當符合有關法律、法規、規章、規范性文件和標準的要求。（三）屬于單獨申領規劃條件的建設項目，申請人應已取得經有關部門批準、核準或備案的立項文件，或建設用地已納入市儲備用地出讓計劃。規劃條件以書面形式核發。規定了核發“規劃條件”應當符合的要求，第13條*第13條 規劃條件中公共服務設施及其建設規模，應當按照控制性詳細規劃或者村莊規劃確定?？刂菩栽敿氁巹澔蛘叽迩f規劃中未明確的，應當按照國家標準《城市居住區規劃設計規范》關于公共服務設施的設置要求，并且結合周邊地段已建成或已規劃配套的公共服務設施確定。、14條*第14條 單獨核發規劃條件時，確定用地規模，應當符合本規定第7條的規定。、15條*第15條 單獨核發規劃條件時，劃定用地紅線應當符合以下規定：（一）應當符合城鄉規劃。（二）應當以現狀實測地形圖為依據，按照地塊四至范圍已建成的市政道路邊線、自然地形地貌、現狀建筑、圍墻等劃定。（三）四至范圍應當與相鄰地塊用地界線合理銜接。（四）應當結合城鄉規劃確定的地塊邊線劃定；在用地規模遠小于所在規劃地塊用地面積的情況下，應當盡可能使地塊一側或兩側臨規劃道路，同時盡可能保證地塊形狀規整，以利剩余地塊的開發和建設。分別規范了規劃條件中的“公共服務設施及其建設規?！薄ⅰ坝玫匾幠！?、“用地紅線”的具體裁量依據，第21條*第21條 凡有下列情形之一的不得增加容積率：（一）同一項目用地已完成部分建設，并已公告預售，剩余用地申請調整容積率的。（二）違法建設項目。（三）與城市規劃相沖突的。（四）公示時利害關系人反對強烈并有充分理由的。（五）組織論證無法通過的。（六）兩年內已增加容積率一次的。（七）法律規定不得調整容積率的其他情形。還規定了增加容積率的禁止性情形。由此可見，上述條款對《城鄉規劃法》第38條中的“規劃條件”進行了細化，并對其中涉及的具體要求提供了相對可操作的客觀標準，應當屬于城市規劃裁量基準范疇。

三是從規劃控制角度上看，行政規劃裁量基準實際上存在三種模式的理解。第一種模式是立法規則，即是指立法層面設定的標準，包括法律、法規和規章。如《城鄉規劃法》以及各省制定的相應實施條例（地方性法規）和實施規定（地方政府規章）。第二種模式是細化相關法律責任的裁量基準，如細化《城鄉規劃法》的法律責任部分的行政處罰裁量基準和行政處分準則，其中的行政處罰部分在現實中常常被冠以“裁量基準”名稱，因而在形式上與傳統的行政裁量基準（即行政處罰裁量基準）是一致的。第三種模式是除上述兩種模式之外的其它行政規范性文件，即有關制定行政規劃本身意義上的細化標準，現實中常常表現為指導性規則和技術標準。筆者認為，從裁量基準“行政自制”、“規則細化”和“法律補充”的功能上看，第一種模式即立法規則通常不是行政裁量基準，第二種模式雖然發生在規劃領域且符合傳統裁量基準的形式，但多數表現為相關法律責任的裁量基準，因而不是行政規劃行為本身意義上的裁量基準。而只有第三種模式才屬于行政規劃的裁量基準，筆者探討的行政規劃裁量基準就是指第三種模式的裁量基準，它在實踐中雖然沒有被冠以裁量基準名稱，但屬于真正意義上的行政規劃（即制定或修改行政規劃）裁量基準。

三、行政規劃裁量基準的獨特法律個性

行政規劃裁量基準與一般行政裁量基準之間既有聯系，又有區別。從相同點上看，行政規劃中有關法律責任的裁量基準與普通的行政處罰裁量基準是一致的，呈現出技術上的“裁量性”、形式上的“規則性”和功能上的“自制性”的統一。一是兩者使用的技術均為“情節的細化”和“效果的格化”，其實質都是利益衡量的過程，它既沒有創設新的權利和義務，也沒有采取純粹法律解釋的方法，而是使用了利益衡量的方法。二是兩者均以規則的形式表現出來，但性質上并不屬于立法性規則，而是行政機關制定的內部行政規則。因為立法性規則必須創設相對人的權利和義務，具有普遍法律效力并為司法所統一適用。*參見周佑勇：《行政規劃裁量基準研究》，北京:中國人民大學出版社2015年版，第39頁。三是兩者裁量基準的設定并非純粹為了“通過‘規則細化’甚至‘量化’的方式而壓縮、甚至消化自由裁量”*王錫鋅：《自由裁量權基準：技術的創新還是誤用》，載《法學研究》2008年第5期。，其內在目的在于保證裁量權的正當行使，或者說對裁量權的正當行使形成一種“自我約束”和“自我規制”。*參見周佑勇：《行政規劃裁量基準研究》，中國人民大學出版社2015年版，第42頁。上述三個層面的法律屬性在城市規劃處罰裁量基準文本中皆能夠充分體現，其裁量基準遵循著“情節細化”和“效果格化”的技術構造、兼具“行政自制”和“規則之治”的雙重品質。

但從差異性上看，行政規劃裁量基準又具有不同于一般行政裁量基準的獨特法律個性。

第一，從裁量的空間上看，傳統或一般的行政裁量往往是針對在具體案件中個別的公益與私益進行權衡比較，如行政處罰裁量適用的是對個案利益衡量，而行政規劃裁量所需要考量的利益范圍更廣，需要評價的利益更多元、更復雜。行政規劃裁量與一般意義行政裁量之間的區別不僅在量上，即法律賦予規劃裁量的空間明顯要大于行政裁量，而且在質上亦有不同。*參見郭慶珠：《行政規劃及其法律規制研究》，中國社會科學出版社2009年版，第234-237頁。因此，傳統的行政裁量理論并不能完全適用于規劃裁量的實踐。行政規劃裁量是行政機關在法律的框架內，就擬定規劃、變更規劃以及執行規劃中有關規劃的目標、手段和內容等所形成的判斷、選擇和作出正當決定的權力，主要包括形成規劃的裁量權、變更規劃的裁量權以及執行規劃的裁量權。*孟鴻志：《行政規劃裁量與法律規制模式的選擇》，載《法學論壇》2009年第5期。因此，行政規劃裁量往往包含更多的“創造性”和“形成性”要素，而絕不僅僅止于規范的執行要素。

第二，從法律規范和裁量基準的技術構造上看，傳統意義上的法律規范構造通常采用“要件-效果”范式，其裁量以滿足法律的相關構成要件為標準而產生特定的法律效果，因而其具體化的裁量基準也常常呈現出“情節細化”或“效果格化”的邏輯結構。有學者進一步指出，設定裁量基準的方式是進行“要件-效果”的補充規定，除了“情節的細化”外，還必須有“效果的格化”與之相對應，才能構成完整的裁量基準。*參見周佑勇：《行政規劃裁量基準研究》，中國人民大學出版社2015年版，第41頁。“效果的格化”似是構成裁量基準的必要條件。對此，筆者持商榷態度，因為“要件-效果”的規范構造并不能囊括行政行為的全部，至少行政規劃行為就無法完全適用。事實上，規劃法的構造一般采用“目的-手段”范式，其裁量主要是根據規劃法的目的而設計達致目的之手段、方法和步驟 ，規劃裁量不存在法律要件構造與法律效果確定這一過程，因而規劃裁量基準的邏輯結構通常是遵循“目的細化”和“手段細化”的路徑，重點針對規劃法中不確定概念的具體化。如城市規劃法中普遍包含不確定概念，這些不確定概念不能成為要件構成部分，其作用不在于涵攝具體事實，而是對規劃行為與規劃裁量的引導和指引。

第三，從裁量基準的性質和類型上看，規劃裁量基準與一般裁量基準也有諸多不同。行政規劃的性質雖存在理論之爭*行政規劃的性質及表現形態多種多樣，如“政策性行為說”、“立法行為說”、“具體行政行為說”、“機能說”、“分別歸類說”、“內部行為與外部行為說”、“拘束性與非拘束性（指導性）說”等等（參見孟鴻志著：《行政規劃》，載應松年主編《中國當代行政法》，中國方正出版社2005年版，第1044-1046頁）。，但其具有的更廣泛的裁量性、多元化和綜合性的獨特個性是不爭的事實。而且，行政規劃常常表現為一種事先的、積極的抽象行政行為，它在一定時間內是一系列后續行為的指南和依據，其形式常常表現為“規范性文件”，是多次參照的“準法律”。因而作為“法律”框架下規制行政規劃（“準法律”）的裁量基準在性質上不能簡單劃一，它表現為制定主體、規劃目標、規劃原則、手段方式、持續時間、效力范圍等諸多因素的多元化，以及目標設定與手段結合上的綜合性，它兼具抽象性與具體性、法律性與事實性的綜合法律屬性。而傳統的裁量基準，雖然具有“自治性”、“規則性”和“裁量性”的特征，但都是針對具體行政行為的細化規則，即針對個案裁量的基準。而且，即使是針對典型具體行政行為的裁量基準也不可能是統一的模式，不同類型具體行政行為的裁量基準（如行政處罰裁量基準、行政許可裁量基準、行政征收裁量基準、行政給付裁量基準）都存在不同的個性，因此不能用現有的行政處罰裁量基準模式代替其他行政行為的裁量基準。以行政許可裁量基準為例，其與行政處罰裁量基準就存在很大差異。行政許可裁量基準一般是許可機關對相對人是否獲得許可的審查與判斷標準，是對許可法定條件和程序的解釋和細化。正如有學者指出的：相對以往被大量討論的行政處罰裁量基準而言，許可領域充斥著要件裁量，而處罰領域往往以結果裁量為主，與合法性問題相比，許可更關乎正當性評判。許可裁量基準因承擔更多的政策功能而以提供申請人行為的可預測性為目標。許可具有授益性，并為符合申請的相對人設定承擔的成本，因而許可的審查標準需要明確為申請人提供行為指引。處罰則相對更依賴于被處分人情況的個案判斷并以平等適用為目標。處罰具有負擔性，處罰基準的公布仍需防范使不受制裁的違法行為明確化的風險。許可標準的運作機理，多表現為“自上而下”的階梯式規則體系，這些規則形式多樣、名稱不一，既有法律法規也有技術標準。*參見駱梅英：《行政許可標準的沖突及解決》，載《法學研究》2014年第2期。而行政處罰裁量基準多表現為“自下而上”的行政規范性文件，其名稱通常冠以“裁量基準”。

四、建立健全行政規劃裁量基準的保障機制

對行政規劃裁量能不能規制，選擇什么樣的模式進行規制，規制到何種程度是適當的和可行的，這些一直都是困擾人們的難題。*孟鴻志：《行政規劃裁量與法律規制模式的選擇》，載《法學論壇》2009年第5期。筆者認為，行政規劃制定法上的缺陷以及規劃裁量行為的運行現狀，既為完善相關規劃立法提供了空間，也為行政規劃裁量基準制度的構建提供了必要性和可行性。對規劃裁量的法律治理也可以采用內外監控、“他制與自制”并舉的混合規制模式。

（一）完善相關的組織法，為規劃裁量權的正當行使設定組織法上的邊界

雖然行政機關應擁有廣泛的規劃裁量空間，但并不意味著其權力的行使不受任何限制。行政規劃裁量的失范與組織法的不完善有密切的關系?！案鶕鹘y的法律保留論，難以要求非拘束性行政計劃必須有法律依據，但是，從行政計劃在現實中的重大功能來看，是不應該使其完全脫離法律統治的，一般認為，為防止行政廳任意制訂計劃，制約行政廳的計劃裁量權，行政計劃最起碼要有組織法上的根據?！?參見楊建順：《日本行政法通論》，中國法制出版社1998年版，第567頁。行政規劃的組織法形式既包括憲法性的組織法，也包括分散在各單行規劃法中的組織法規范，如《城鄉規劃法》。完善有關行政規劃的組織法，至少要遵循以下原則：一是重要的行政規劃權特別是具有拘束力的行政規劃權必須由法律明確授權；二是進一步明確規劃機關的權限分工和法律責任，違反職權法定的越權規劃，當屬無效，應承擔相應的法律責任。

（二）制定行政規劃法，為規劃裁量權的正當行使設定統一的原則和程序規則

所謂制定行政規劃法就是指在行政規劃領域中也制定一部類似于《行政處罰法》一樣的基本法。由于行政規劃的特殊性質，由組織法或分散的單行實體法對行政規劃內容完全加以制約是不可能的，即使實體法很健全，其對行政規劃權的規制也是有限度的。因而對行政規劃的規制模式應從實體法控制轉移到實體與程序控制相結合上。因此，在我國制定統一的行政規劃基本法以及統一的行政裁量基準制定程序規則，是非常必要的。其中統一的行政規劃法所要解決的核心問題是：第一，確立行政規劃的基本原則，包括依法規劃原則、科學規劃原則、公眾參與原則、利益平衡原則、信賴保護原則等。第二，要確立規劃程序中最重要的聽證制度和說明理由制度。第三，確立行政規劃裁量的制度邊界。雖然行政規劃內容不可能都由法律全面作出明確的規定，但從行政規劃在現實中的重大影響來看，不應該留下法律控制的盲區。統一的行政規劃法應從規劃關系主體、規劃權限以及編制規劃的目的和手段等方面進行規制。這就要求：（1）合理劃分行政規劃關系主體的權利義務。以保障行政規劃關系主體及社會公眾參與規劃的制定，保障他們基于信賴保護原則而在規劃法律關系中享有的基本權利。（2）規制行政規劃裁量權的邊界。行政規劃法至少應從以下幾個方面對行政規劃裁量權進行原則性規制。一是法律依據的規定。行政規劃法應當盡量采取明確式的授權，以保證規劃權力來源合法、明確。二是避免法律沖突的規定。即要求規劃的內容原則上不能與法律、法規相抵觸，上下級機關之間的規劃內容不能抵觸，上級機關的規劃是下級機關規劃的考量界限。部門規劃的內容要與相同位階全局的規劃保持一致。三是法律保留事項的規定。凡屬法律保留的事項，行政規劃機關必須遵守，所制定的行政規劃內容不能侵犯諸如公民基本權利等重要事項。四是集中事權的特別規定。行政規劃所特有的法律效力之一就是集中事權的效力，它使得規劃在實施過程中無須再經由其他機關許可。因此并非所有的行政規劃都能適用該項制度，必須要有法律的特別授權規定。（3）規制行政規劃權行使的目的和手段。目的是行為的靈魂所在，“我的目的構成規定著我的行為的內容”。*[德]黑格爾：《法哲學原理》，范揚、張企泰譯，商務印書館1961年版，第124頁。對于行使公共權力的行政規劃來說，其目的尤其重要，它決定了行政規劃的合法性與正當性問題。因此對行政規劃的法律規制還應包括在法律上明確規定制定規劃時應予考慮的行政目的。以往我國許多法律都是籠統地規定諸如制定規劃要與經濟和社會發展相適應，而沒有詳細規定制定規劃所要達到的基本目的和所要采取的基本手段。在實踐中，由于法律缺少這方面的規定，在擬定行政規劃之初，在目的的正當性和手段的可行性方面就缺少相關的參考因素。因此，行政規劃法對制定規劃時應實現的目標和基本條件等盡可能作出明確規定，從而使行政機關在規劃正式擬定前，就必須考慮相關法律目的的規定，衡量擬制定行政規劃的目標是否具有合理性和合法性，是否具備實現它的現實基本條件等。

（三）以“目的細化”與“手段細化”的技術構造，建立健全行政規劃裁量基準制度

在完善行政規劃相關立法前提下，行政規劃裁量基準的建構應遵循“目的細化”與“手段細化”的技術構造。（1）完善“目的細化”規則。目的細化主要表現為正當程序對行政規劃裁量的要求，因此完善目的細化規則應當引入正當程序的原理和規則。其主要內容包括：一是行政規劃裁量客觀公正、避免偏私；二是對當事人不利的決定必須規定聽證程序；三是保證利害關系人公平參與。（2）完善“手段細化”規則。手段包括方法、步驟、措施、范圍、內容、時間等具體范疇。行政規劃的過程是一個利益識別、分析、選擇、整合、表達的過程，手段的細化規則應貫穿行政規劃的全部。筆者認為，可以從利益衡量上去細化手段規則：一方面在規劃形成上細化利益衡量的過程，具體可分為利益調查與匯集、利益分析與評估、利益的權衡與協調。另一方面規定規劃形成后的衡量瑕疵，比如該衡量的沒衡量、衡量的錯誤評估或比例失調。此外，在手段細化中，還必須考慮相關法律原則的適用，其中最為重要的就是比例原則的適用。具體又包括：一是手段適當，即規定所采取的行政措施必須能夠實現行政目的或至少有助于行政目的達成并且是正確的。也就是說，在“目的-手段”的關系上，必須是適當的。二是手段必要，即在能達成法律目的諸方式中，應選擇對相對人權利最小侵害的方式。三是手段均衡，即所采取的措施與其所達到的目的之間必須合比例或相稱。（3）合理運用法律解釋技術。對行政規劃裁量中涉及的不確定法律概念，可以在上述規則和原則的指導下，合理運用法律解釋技術。在具體的概念解釋中，仍需要結合目的、手段進行利益衡量。

（四）完善相關的監督和救濟制度，為規制規劃裁量權的不當行使設定全程監控和救濟途徑

有權力必有監督，有侵害必有救濟，無論是何種性質的行政規劃都會對社會產生不同程度的影響，因此，行政規劃的制定和實施，必須建立完善的監控體系及其救濟制度，包括權力機關監控、行政層級監控、審判監控以及社會監控四種類型。不同類型的監控具有不同的功能和作用。其中，權力機關的監控是最權威、最強有力的，其可通過審查、批準、決定、撤銷等方式對行政規劃從源頭上實施監控。完善人大對行政規劃（含預算）的監督，重點是確立審查的標準和切實有效的監督程序。行政層級監控是最直接、最便捷的監督。完善行政層級監督應主要通過確立行政規劃備案審查機制、拓展行政規劃復議審查以及建立一系列有關行政機關的自律機制來實現。審判監控涉及到行政權與司法權的分配問題，應通過完善《行政訴訟法》和《國家賠償法》以及建立相關的補償制度的途徑，將影響重要的、有處分性的拘束性規劃納入到行政救濟體系中。

[責任編輯：王德福]

Subject:On the Standard of Administrative Plan Discretion

Author & unit:MENG Hongzhi（Law School, Southeast University, Nanjing Jiangsu 211189, China）

The standard of the administrative plan discretion is an important part of the administrative discretion. As the standard of administrative discretion system becoming part of the Country Strategy and the institution of lawfully manage state affairs, it turns into a more aide-ranging, systematization, many-faceted system, and the administrative plan is a part of that system. The law of administrative plan and its standard of discretion is unique, its specific paradigm is ‘purpose and means’ instead of the ‘conditions and effects’. The formation of the standard is not based on the logic way of ‘specific conditions’ and ‘reticulation effects’, but to ‘specific purpose’ and ‘specific means’. The legislative regulation mode can combine the mixed the mode of inside-control and outside-control with the mode of the self-control and others-control.

administrative plan; the standard of administrative discretion; normative structure; regulation mode

2015-10-08

本文系國家社科基金重點項目《城市交通規劃法治問題研究》（12AFX006）的階段性成果。

孟鴻志（1959-），男，河北保定人，東南大學法學院教授、博士生導師，研究方向：憲法學與行政法學。

D912.1

A

1009-8003（2015）06-0031-08