法國對外援助的經驗教訓及其借鑒意義

季開勝

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法國對外援助的經驗教訓及其借鑒意義

季開勝

法國具有長期對外援助的歷史。在對外援助中，法國積累了豐富的實踐經驗，這些經驗主要是，堅持普遍與重點相結合的地區援助政策，重視法國文化傳播，推進對落后國家的氣候援助，注重發揮非政府組織作用，建立援助評估制度，加強與國際組織的合作等。但法國對外援助也有一些教訓和問題：援助目標過多，援助機構復雜，與受援國關系不對等，導致受援國產生援助依賴。我國深化援外方式改革，應注意吸取法國的經驗教訓，進一步完善我國的對外援助管理體系，靈活確定重點援助國別，引導企業主動履行社會責任，加強與受援國的文化交流，謹慎處理對外援助中的多邊合作關系。

法國 對外援助 經驗教訓 借鑒

[Résumé]L’aide humanitaire à l’étranger est une tradition fran?aise. Tout au long de son histoire, la France acquiert de riches expériences qui sont comme suit: la couverture planétaire n’excluant pas la focalisation régionale, l’insistance sur le rayonnement culturel, la promotion de la coopération climatique, le développement des ONG, l’évaluation de l’efficacité de l’action et le renforcement des collaborations avec des organisations internationales. Il y a également des handicaps qui ont été constatés: multiplication excessive des pays cibles, complexité des organismes et inégalités dans les coopérations avec les pays aidés.

對外援助是法國外交的重要組成部分，是法國維持大國地位及國際影響力的重要工具。作為老牌的資本主義國家，二戰前的法國在國外尤其是非洲擁有大量的殖民地。二戰后，殖民地國家紛紛獲得獨立，法國為了維護自身傳統利益，通過對外援助這種形式繼續與前殖民地國家保持緊密聯系。上世紀九十年代以來，法國通過調整援外戰略，使其對外援助遍及世界各大區域，但援助重點仍然集中于非洲。法國在長期的對外援助過程中，積累了豐富的實踐經驗，也有一些值得注意的教訓和問題。法國對外援助的經驗教訓對我國深化援外方式改革，具有重要借鑒意義。

一、 法國對外援助的發展歷程

法國具有長期對外援助的歷史，其援助遍及世界各大區域。由于法國與非洲之間存在特殊的歷史聯系，因而長期以來，法國一直把非洲作為對外援助的重點區域。

法國在非洲原有21個殖民地，其面積相當于19個法國，占非洲總面積的37%。法非合作始于1958年的非洲獨立浪潮。法國為了保持在原殖民地的利益，在政治上啟用了“法蘭西共同體”，在經濟上設立了非洲法郎區，企圖以此留住剛獨立的國家。

上世紀60年代，法國的雙邊對外援助資金幾乎全部用于其前海外領地，很少用于與法國沒有歷史淵源的國家。當時法國為了維護其國家或私人企業利益，將50%以上的雙邊援助設計為帶有附加條件的援助，要求相應的援助資金只能用于購買法國的產品或服務。

1973年，法國與非洲法語國家共同創立了法非首腦會議。由于歷史關系，非洲法語國家的憲法和政治體制大多以法國為模式，經濟上普遍接受法國援助，國內大都有法國駐軍，法國文化對非洲影響也很大。法國也一直將非洲視為自己的“后院”。法非首腦會議的創立，使法國與非洲法語國家在政治、經濟、軍事、文化等方面的聯系更加緊密。

20世紀末，法國對非政策發生重大變化，法非關系從“父子關系”轉變為“兄弟關系”。其主要標志是法國總統希拉克于1995年執政后提出的“法國新非洲政策”，該政策將法國與非洲之間傳統的“托管式”關系定位為“新型合作伙伴關系”。1998年，法國又將對非政策從“守勢”調整為“攻勢”，即從鞏固和加強與法語非洲國家的傳統關系，走向發展和擴大與英語非洲、阿語非洲及葡語非洲的全方位合作關系，從“單純的經濟援助”轉向“援助、投資、合作相結合”。同時法國還調整了對外援助的地區政策，即由原來的“陣營國家”(法語國家)和“陣營外國家”的二元分法，轉變為“優先團結地區”政策。

進入21世紀，法國不斷出臺對外援助新政策，援助力度進一步加大。2001年，法國總理若斯潘宣布減免100億歐元的非洲債務。2002年，法國又宣布了對外援助的10項計劃，主要內容是，5年內向發展中國家提供的援助增加50%；向撒哈拉以南非洲提供的援助達到總援助額的44%；向北非和中東地區提供的援助達到總援助額的20%；鼓勵法國志愿者參與對外援助行動；強化援助監督。2002年，法國將“優先團結地區”政策包含的國家調整為54個，受援國分布范圍更廣：次撒哈拉非洲和印度洋40個，北非3個，近東和中東3個，印度半島3個，加勒比海3個，拉丁美洲1個，太平洋1個。這54國一起分享了法國政府提供的“優先團結基金”。法國政府還將其設置的“新興國家儲備金”，提供給中國、埃及、印度、印尼、哈薩克斯坦、土耳其等15個新興工業國使用。

2004年，法國國際合作與發展部際委員會決定設立30個伙伴框架文件，集中援助“千年發展目標”確定的項目，以確保法國公共援助的戰略導向。

2007年，薩科齊在競選法國總統時，提出要構建一個涵蓋南歐、北非和部分中東國家的“地中海聯盟”援助框架。在其當選總統后，法國開始圍繞“地中海聯盟”框架實施對外援助。

法國對外援助始終以非洲為重點。2008年，法國對外援助的前十大接收國中有五個在非洲。法國對亞洲和大洋洲國家的援助也較多。

法國對外援助以雙邊援助為主。2009年，法國的雙邊援助占其總援助額的55.7%。近年來，法國的多邊援助也在快速增長，法國主要通過歐洲機構和世界銀行參與多邊援助，同時也向許多非洲機構提供捐款，也以派出專家顧問的形式參與國際機構的對外援助。

2013年，法國總理埃羅領導的國際合作與發展部級委員會制定了新的對外援助計劃：將對外援助集中于亟需資金的最貧困國家，其中85%投向非洲和地中海國家，獲得優先重點援助的是16個非洲國家。另外，埃羅也將拉美和加勒比地區唯一的法語國家海地以及亞洲的阿富汗、也門、巴勒斯坦列入了受援國行列。

二、 法國對外援助的主要經驗

對外援助作為法國外交戰略的重要組成部分，一直受到法國政府高度重視。法國在長期的對外援助過程中，積累了豐富的實踐經驗，主要有以下幾個方面。

1．堅持普遍與重點相結合的對外援助政策

由于與非洲的特殊歷史聯系，法國的對外援助特別側重非洲國家。1998年之前，法國把受援國劃分為“陣營國家”和“陣營外國家”兩類。“陣營國家”包括37個原法國殖民地國家和后來加入的非洲國家，其它受援國稱為“陣營外國家”。1998年之后，法國開始調整對外援助地區政策，將原來“陣營國家”和“陣營外國家”的劃分政策，轉變為“優先團結地區”政策。“優先團結地區”不僅包括最不發達的法語國家，也向非法語國家開放。“優先團結地區”內的國家可以獲得最優惠的援助資金。1999年，法國首次確定了“優先團結地區”國家，包含61國，除了原37個“陣營國家”外，增加了很多撒哈拉以南非洲國家。2001年，法國將53%的雙邊援助用于了“優先團結地區”國家?！皟炏葓F結地區”包含的國家名單每年都要調整。2004年，“優先團結地區”國家名單調整為55個，其中43個屬于非洲國家。2008年，法國對撒哈拉以南非洲的援助達到總援助額的41.8%，加上對非洲中部、東部和北部的援助，法國對整個非洲的援助占其總援助支出的比重達到66.57% 。[1]黃梅波、許月蓮：“法國對外援助：近期狀況及走向”，《國際經濟合作》2011年第4期，第37頁。2013年，法國對援助政策作了一次較大調整，將援助的優先重點放在了16個非洲國家。[2]龍劍武：“法國宣布對外援助重點放在16個非洲國家”，來源：中國新聞網，2013年8月1日。http://www.chinanews.com/gj/2013/08-01/5108588.shtml

2．重視法國語言文化傳播

擴大法語使用范圍、傳播法國文化、保護文化多樣性是法國對外援助的重要目標。在這一目標指導下，法國將大部分對外援助給予了前法國殖民地國家、附屬國和其他將法語作為官方語言的國家，而且在幾乎每一項援助項目中都設置有“教育”和“文化”方面的內容。二戰后法國重建非洲超國家金融體系——法郎區，其主要目的也是出于文化方面的考慮。法國通過長期開展大規模對外援助，加強了與全球法語區國家的文化聯系，維持和提升了法國在這些國家中的形象。在當今許多非洲國家，人們可以像收看本國電視節目一樣自由方便地收看法國國際臺、法語國家電視臺播出的節目，當地電視臺的許多節目也來自法國。當地人當天即能在書報亭買到從巴黎空運來的《世界報》、《費加羅報》等法國報刊。法國通過對外援助傳播語言文化，進一步擴大了法國影響，是法國一項具有戰略意義的舉措。

3．持續推進對發展中國家的氣候援助

法國把對發展中國家的氣候援助作為追求大國地位和增強國際影響力的重要途徑。在法國氣候援助中，法國開發署和法國全球環境基金承擔著主要援助任務。從已有的實踐看，法國對外氣候援助主要有兩個特征，一是援助的重點在非洲。這與法國的外交重心相一致。在法國全球環境基金組織開展的氣候援助項目中，非洲項目占據了其全部項目的52 %。二是注意發揮法國企業的技術優勢。法國政府認為，通過企業技術轉移等方式實施氣候援助，有助于這些企業被發展中國家所接受，有助于法國企業占據更大市場份額，因而法國政府對法國企業參與氣候援助持積極態度。近年來，法國開發署與其他國際援助方一道，為印度尼西亞、墨西哥、越南、毛里求斯等發展中國家提供了大量的氣候治理援助，為激勵國際和國家財政流向氣候變化領域做出了重要貢獻，受到了聯合國和國際社會的積極評價與廣泛贊譽。

4．注重發揮民間或非政府組織在對外援助中的作用

為了降低援助項目的管理成本，提高援助實效性，法國政府積極支持民間或非政府組織參與對外援助，即政府制定援助計劃，交由民間或非政府組織具體負責落實。民間或非政府組織參與對外援助有其自身優勢：它們具有較強的專業性和創新能力，工作積極投入，效率較高，且能提出很多建議；它們深入受援地區，致力于在法國和受援國之間建立某種聯系，并在法國社會中宣傳對發展中國家進行援助的必要性。近年來，法國各類民間和非政府組織，如企業、工會、大學、醫院等，都參與了對外援助，在人道主義援助和發展援助領域的表現非?；钴S，且有相當的影響，無國界醫生組織曾獲得諾貝爾和平獎即是明證。民間或非政府組織已成為法國對外援助領域的一支重要補充力量。

5．加強與國際組織和其他援助國之間的協調與合作

法國對外援助有自己的戰略，但也比較重視與聯合國、經合組織和其他援助國之間開展協調與合作。在落實聯合國發展援助政策方面，法國與聯合國的援助項目緊密配合，為受援國提供必要的經濟、技術和文化援助。法國與經合組織在發展援助領域的合作也非常密切。為提高援助效率，減少援助項目重復和資源浪費，經合組織援助委員會特別強調援助國之間要加強協作。有法國參加的第三屆援助有效性高層論壇通過的《阿克拉行動議程》，進一步強調了援助國之間加強協調、開展合作的重要性。此外，法國政府與國際貨幣基金組織、世界銀行、歐盟、非洲地區組織以及德、美、智利等國在援助領域也保持著密切合作。

6．建立對外援助評估制度

自20世紀80年代起，為檢查援助項目進展情況及項目實施質量、總結援助經驗，法國開發署建立了對外援助評估制度。其評估主要由法國開發署的專家組進行。法國開發署的各項援助項目，事先要根據國際慣例和法國對外援助國別政策，在資金、技術及環保等方面進行評估。項目完成后，專家組還要進行跟蹤評估，以評價項目的經濟效益和影響力。無論是評估項目的挑選，評估過程的實施，還是評估報告的撰寫，都由評估專家組獨立完成。在2005年有100多個國家參加的第二屆援助有效性高層論壇通過《巴黎有效援助宣言》后，經合組織及其下屬的發展援助委員會為跟蹤宣言落實情況，專門制定了相應的評估辦法。法國為落實巴黎宣言還制定了一個援助效果行動計劃，該計劃圍繞五個核心承諾的12個建議，特別強調能力建設、提高援助的可預見性和促進分工及互補，該計劃于2006年12月生效。[3]黃梅波、許月蓮：“法國對外援助：近期狀況及走向”，《國際經濟合作》2011年第4期，第40頁。評估制度的建立，提高了法國開發署的援助效率，也使法國企業社會責任政策受到重視。

三、 法國對外援助存在的問題與教訓

法國在長期的對外援助中積累了豐富的實踐經驗，但也存在一些值得注意的問題和不足，存在著應該認真汲取的深刻教訓。

1．對外援助領域過寬

法國對外援助涉及的領域非常廣泛，每個領域都有相應的援助目標。2005年，法國政府制定了涉及七個領域的援助戰略，七個領域分別是：教育，健康和防治艾滋病，水和污水，農業和食品安全，環境和生物多樣性，撒哈拉以南非洲基礎設施的發展，私人部門的發展。2008年，法國確定了對外援助的三大目標：促進增長、減少貧困和提供全球公共物品。在2000年聯合國千年首腦會議上，世界各國一致通過了包括八個方面的千年發展目標：消滅極端貧窮和饑餓，普及初等教育，促進兩性平等并賦予婦女權力，降低兒童死亡率，改善產婦保健，與艾滋病、瘧疾和其他疾病作斗爭，確保環境的可持續能力，全球合作促進發展。法國作為發達國家正式作出承諾，通過積極開展對外援助實現千年發展目標。另外，法國對外援助還有一項極為重要的內容：傳播法國文化與保護文化多樣性。這是法國與其他國家在對外援助上的一個重大區別。由于法國對外援助領域過寬，范圍太廣，有限的援助資源不能集中使用，在很大程度上削弱了援助的整體效果。

2．援助機構設置復雜

法國對外援助組織機構可分為四個層面：政策層面、執行層面、與民間社會合作層面及技術支持層面。每個層面又包含多個機構。在政策層面，包括國際合作發展部際委員會、合作和法語共同體合作秘書處、戰略引導和規劃會議三個機構。在執行層面，包括國際合作發展總理事會、財政經濟政策總理事會、法國開發署、移民融合與民族認同合作部四個機構。在與民間社會的合作層面，包括國際合作高級理事會、發展合作委員會、基層發展合作國家委員會三個機構。在技術支持層面還包括四個機構。

在機構的功能定位上，國際合作發展部際委員會由法國總理任主席，統領法國對外援助政策設計，但該委員會只是不定期舉行會議，迄今從未提出過有關對外援助的立法建議。國際合作高級理事會在理論上可以增加法國對外援助的透明度和多樣性，但該委員會只作為一個協調和意見建議機構。法國開發署在理論上是一個發展援助實體，但就其實際功能看，它更接近一個借貸銀行，該部門負責人還必須向外交部和經濟金融與工業部長匯報工作，在駐發展中國家大使機構設置中，該部門隸屬文化辦公室之下，其行動受到極大限制。

法國對外援助機構繁多，可以說是世界上最為復雜和碎片化的援助機構體系。這樣的機構設置不僅增加了機構之間工作協調的難度，影響對外援助效率，而且由于機構職能存在交叉重疊，也造成了援助資源浪費。

3．與受援國之間關系不平等

法國對外援助的出發點是維護自身利益、提升本國影響力，這必然造成法國與受援國之間關系不平等。為維護自身利益，法國在提供援助時往往堅持“法國主導”，即以一種居高臨下的姿態，要求受援國必須將全部或部分援助金用于購買法國產品和服務。很多援助不是根據受援國的實際需要提供，受援方在援助方式、內容等方面都處于被動地位。[4]周寶根：“西方對非援助的教訓及借鑒意義”，《亞非縱橫》2009年第4期，第50頁。這種雙邊地位不對等的援助方式，引起很多受援國不滿。為改變這種狀況，近年來法國在對外援助上進行了一些改進，例如，在政治上提出要與非洲國家建立平等的“兄弟關系”或“新型合作伙伴關系”，在經濟上不再硬性要求受援國購買法國產品。但由于法國在對外援助上仍然附加一些政治條件，在經濟上則采取迂回或隱蔽的方式實現自身利益，因此，所謂平等的“兄弟關系”或“新型合作伙伴關系”也僅僅是一種形式，并未真正改變雙邊地位不對等的事實。

4．受援國產生了援助依賴

上世紀六十年代以來，法國每年安排大量資金用于對發展中國家援助，但長期援助的結果卻是使許多受援國特別是非洲國家產生了嚴重的援助依賴。援助依賴通常指受援國長期受到外來援助，一旦這種援助停止，其國內發展戰略和政策就難以制定，公共機構和社會經濟體系也無法正常運轉。援助依賴一般有兩種表現：一是長期依靠外來援助導致受援國缺乏自主發展意愿；二是受援國即使有發展意愿，但外來援助沒有培養起受援國的自我發展能力。造成非洲國家形成援助依賴的原因有很多，包括多數非洲受援國沒有建立現代國家體系、外來援助占受援國GDP比重過高、沒有設置援助期限等，但最主要的原因恐怕是法國把對外援助看作是提升法國國際影響力的重要工具，把有特殊歷史聯系的非洲國家納入優先援助的戰略。在非洲發展的“能力”建設上，法國傾向于國家層面的官員培訓，而輕視地方自治能力，特別是“草根社會”能力建設。[5]余南平：“法國在南部非洲國家的影響力塑造——以法國對非洲援助為視角”，《歐洲研究》2012年第4期，第102頁。由于不愿培育非洲國家自主發展能力，法國長期的對非援助不但沒有有效促進非洲發展，反而在一定程度上抑制了它的發展。

四、 法國對外援助的經驗教訓給我國的借鑒與啟示

法國自實施對外援助以來，對外援助就成為其外交戰略的重要組成部分，提升了法國的國際地位和影響力。我國與法國的對外援助理念有相似之處。法國在對外援助上的豐富經驗和深刻教訓，對我國深化援外體制改革，轉變援外發展方式，具有重要的借鑒和啟示意義。

1．完善我國對外援助管理體系

法國對外援助實行中央集權式管理，其決策機構是總理任主席的國際合作與發展部際委員會，部際委員會聯合秘書處由外交部和經濟財政就業部組成，主要負責設計法國國際合作和對外援助具體政策。法國開發署負責實施雙邊援助。國際合作與發展部際委員會及海外屬地部際委員會在對外援助政策制定與執行中發揮協調作用。但由于法國援助機構復雜繁多，機構職能交叉重疊，在一定程度上影響了援助效率。法國的經驗教訓值得借鑒。目前我國對外援助管理體系是，在商務部設置任務小組，定期召集與對外援助有關的機構磋商援外領域相關問題，援外政策由商務部負責設計，并提交國家發改委審批，外交部、財政部等重要部門的作用未受到應有重視。隨著我國國際事務參與程度不斷提高，援助規模不斷擴大，我國對外援助管理體制亟需改革。建議在國務院下直接設立對外援助高層委員會，全面負責對外援助各項事務，明確各機構職責分工，加強各部門工作協調，以更好地促進我國對外援助事業發展和援助效率的提高。

2．靈活確定重點援助國別

法國實行普遍與重點相結合的對外援助地區政策。自上世紀末期以來，法國的“優先團結地區”政策就一直是其最重要的對外援助地區政策。法國每年都把50%以上的援助資金用于“優先團結地區”國家。因為法國與非洲的特殊關系，納入“優先團結地區”的國家大多為非洲國家。但“優先團結地區”內的國家名單并不固定，法國每年都要對名單進行調整，目的是使受援國珍惜使用有限的資金，提高資金使用效果。2013年，法國對援助政策作了一次較大調整，把援助的優先重點全部放在16個非洲國家。我國在對外援助地區政策上也應借鑒法國做法，區別輕重緩急，劃清主次，靈活確定援助的重點地區、重點國家，對在政治、經濟、外交等領域與我國關系密切的落后國家，進行重點援助。當然，出于人道主義考慮，對那些正處于危機且亟需救援的國家，也進行適當援助。

3．引導企業主動履行社會責任

把對外援助和環境保護緊密結合起來，注意維護受援國生態安全，已成為世界各國的普遍共識。我國對外援助已取得巨大成就，但由于在某些援外項目上存在環保問題，受到一些發達國家詬病。法國在對外援助中重視環境保護和可持續發展、積極倡導企業主動履行社會責任的做法，值得我國借鑒。我國今后在對外援助問題上，也要把環境保護和企業履行社會責任放在非常重要的戰略地位，采取積極政策措施。首先，對從事對外援助的國內企業進行教育，提高企業環保意識，引導其從純粹的“經濟人”向“道德人”轉化。其次，制定和完善援外企業環保指導方針及企業社會責任評估辦法，加強對援外企業環保環節的審查與監督。同時，積極鼓勵援外企業幫助受援國發展民族經濟，吸收當地人就業，增加當地政府稅收；向受援國轉移適用技術，為受援國培訓人才，提高受援國自主發展能力，增強受援國“造血功能”；尊重當地風俗，遵守受援國法律，積極參與公益事業，與當地人民和睦相處，樹立我國援外企業良好形象。

4．對外援助與文化交流相結合

長期以來，法國開展對外援助時重視傳播法國文化、加強法語培訓、宣傳法國形象，這些做法促進了受援國對法國的了解，提升了法國的地位，擴大了法國的國際影響。我國應學習和借鑒法國的做法與經驗。在當今世界大多數受援國經濟都有了一定程度發展的情況下，我國對外援助也應作適當調整，援助重點不應繼續放在扶貧上，而應逐漸轉向教育、科技、文化等方面的交流合作。我國應發揮自身語言、文化、教育、科技等方面優勢，加強與受援國在技術、管理、人力資源培訓、中文教學等領域的合作。通過“請進來”和“走出去”，即通過邀請受援國專業人員來華培訓和派出我國相關專家到受援國交流合作，來提高受援國技術和管理水平。同時與受援國之間開展人文交流，在受援國開辦好“孔子學院”和“孔子課堂”，傳播中華文化，夯實我國與受援國之間友好合作的社會基礎。

5．加強與國際援助組織之間的交流與合作

法國是一個外交獨立性很強的國家，但法國在對外援助上也很重視與國際援助組織之間的協調與合作。這給我們以啟示。長期以來，我國獨立自主地開展對外援助并取得了巨大成就，卻引起了一些發達國家不安。他們憑借手中的話語權，以中國援助不透明等為借口，詆毀我國的對外援助。為減輕我國的國際壓力，扭轉輿論上的被動處境，也為了更好地學習、借鑒其他國家或國際組織在對外援助上的成功經驗，我國今后應逐步加強與國際援助組織之間的交流合作，向他們闡明我國對外援助的原則與目的，同時也借助合作進一步提高我國援助的效率和水平。當然，在交流合作中，我國要繼續堅持自己的自主性和主動性，防備發達國家憑借其主導的國際援助體系和話語權，通過政策協調和項目合作等手段，迫使我國承擔額外的國際責任，達到其制約我國援外戰略的目的。

（責任編輯：羅國祥）

上海對外經貿大學經濟與社會發展研究所