論中國對條約中爭端解決條款的保留及其完善對策

王 勇

（華東政法大學國際法學院，上海，201620）

“保留”是指一國或一國際組織在簽署、批準、正式確認、接受、核準或加入條約，或一國發出繼承條約的通知時所作的單方面聲明，不論其措辭或名稱如何，該國或該組織意圖藉此排除或更改條約中某些規定對該國或該國際組織適用時的法律效力。1969年的《維也納條約法公約》雖然正式確立了條約保留的“和諧一致原則”，但是在條約保留的具體規則方面卻留下了很多空白之處，從而給各國的條約保留實踐帶來諸多不便。聯合國國際法委員會致力于條約保留規則的完善，并且于2011年正式通過了關于條約保留的《實踐指南》作為示范法。《實踐指南》為條約保留設計了很多具體的規則，其中包括關于條約中爭端解決條款的保留規則。中國迄今為止已經對26個條約中的爭端解決條款提具了保留。中國如何在立足于本國國情的基礎上，參照《實踐指南》的規定，完善我國關于條約中爭端解決條款的保留規則，這是一個非常值得研究的問題。

一、中國對解決爭端條款保留的基本情況分析

截至2009年12月底，中國已經參加的，且對于解決爭端條款作出保留的條約有26個，分別是：《維也納條約法公約》《消除一切形式種族歧視國際公約》《消除對婦女一切形式歧視公約》《禁止酷刑和其他殘忍、不人道或有辱人格的待遇或處罰公約》《制止危及海上航行安全非法行為公約》《世界氣象組織公約》《保護工業產權的巴黎公約（1967年斯德哥爾摩修訂文本）》《〈防止傾倒廢物及其他物質污染海洋的公約〉1996年議定書》《核材料實體保護公約》《核事故或輻射緊急情況援助公約》《及早通報核事故公約》《關于防止和懲處侵害受國際保留人員包括外交代表的罪行的公約》《聯合國人員和有關人員安全公約》《聯合國打擊跨國有組織犯罪公約》《國際水道測量組織公約》《關于難民地位的議定書》《聯合國特權和豁免公約》《專門機構特權和豁免公約》《防止及懲治滅絕種族罪公約》《關于航空器內的犯罪和犯有某些其他行為的公約》《關于制止非法劫持航空器的公約》《關于制止危害民用航空安全的非法行為的公約》《1971年精神藥物公約》《經〈修正1961年麻醉品單一公約的議定書〉修正的1961年麻醉品單一公約》《反對劫持人質國際公約》《聯合國禁止非法販運麻醉藥品和精神藥物公約》。中國尚未參加，但是為香港特別行政區作出的解決爭端條款保留的條約有3個，分別是：《關于國境自由的公約和規約》《關于國際性通航水道制度公約和規約》《〈統一提單的若干法律規則的國際公約〉及一九六八年和一九七九年議定書》。

中國對解決爭端條款保留所涉內容主要有以下三種類型:第一種類型是中國對國際法院解決爭端方式的保留，且中國所做的保留主要是針對國際法院訴訟管轄權的保留。例如，1984年11月14日，第六屆全國人民代表大會常務委員會第八次會議決定加入《保護工業產權的巴黎公約》（1967年斯德哥爾摩修訂文本），同時對該公約的第28條第1款予以保留。①《保護工業產權的巴黎公約》（1967年斯德哥爾摩修訂文本）第28條第1款規定：兩個或兩個以上本同盟成員國之間對本公約的解釋或引用有爭議不能協商解決時，任一有關國家可根據國際法院規約向國際法院起訴，但有關國家同意通過其他辦法解決時除外。向法院起訴的國家應通知國際局；國際局應將此事提請本同盟其他成員國注意。又如，全國人大常委會于1985年6月18日決定加入《1971年精神藥物公約》，中國政府交存的加入書載明：對該公約第31條第2款持有保留。②《1971年精神藥物公約》第31條第2款規定：依照此種爭端倘不能依照上開之方式解決爭端兩方中之任何一國作此請求時，應提交國際法院裁決。此外, 中國也有對國際法院咨詢管轄權提具保留的例子，但僅涉及3個公約：一個是《聯合國禁止非法販運麻醉藥品和精神藥物公約》，該公約第32條第3款規定：如某一第26條（C）項所述的區域經濟一體化組織為不能以本條第1款所規定方式解決之爭端的當事方，該組織可通過聯合國某一會員國請求理事會證求國際法院根據國際法院規約第65條提出咨詢意見，此項咨詢意見應視為裁決意見。第二個是《聯合國特權和豁免公約》，該公約第8條第30節規定：除經當事各方商定援用另一解決方式外，本公約的解釋或適用上所發生的一切爭議應提交國際法院。如聯合國與一個會員國間發生爭議，應依照憲章第96條及法院規約第65條請法院就所牽涉的任何法律問題發表咨詢意見。當事各方應接受法院所發表的咨詢意見為具有決定性效力。第三個是《聯合國專門機構特權與豁免公約》，該公約第32節規定：除經當事各方商定援用另一解決方式外，本公約的解釋和適用上所發生的一切爭議應提交國際法院。如專門機構與一會員國間發生爭議，應依照憲章第96條和法院規約第65條以及聯合國與有關專門機構所訂協定的有關規定，請法院就所牽涉的任何法律問題發表咨詢意見。當事各方應承認法院所發表的咨詢意見具有決定性效力。第二種類型是中國僅對國際仲裁解決爭端方式的保留，這種類型僅有兩例：一個例子是中國對《世界氣象組織公約》第29條的規定的保留，另一個例子是中國對《防止傾倒廢物及其他物質污染海洋的公約》1996年議定書關于國際仲裁條款的保留。第三種類型是中國對國際法院和國際仲裁兩種解決爭端方式均提出保留。這兩種方式在有些條約中是任意選擇的關系，沒有先后之分。例如，中國政府決定加入《核材料實體保護公約》的同時，聲明不受該公約第17條第2款所規定的兩種解決爭端程序的約束。[1]此外，中國在加入《核事故或輻射緊急情況援助公約》和《及早通報核事故公約》時也作出了類似的聲明。這兩種方式在有些條約中是有序選擇的關系，有先后之分，即爭端當事國先選擇國際仲裁的方式，如果仲裁不成，則采取國際法院的方式。例如，中國政府于1980年9月10日交存《關于制止非法劫持航空器的公約》時聲明對該公約第12條第1款予以保留，該款規定：如兩個或幾個締約國之間對本公約的解釋或應用發生爭端不能以談判解決時，經其中一方的要求，應交付仲裁。如果在要求仲裁之日起六個月內，當事國對仲裁的組成不能達成協議，任何一方可按照國際法院規約，要求將爭端提交國際法院。此外，中國對于《反對劫持人質公約》《制止危及海上航行安全非法行為公約》《禁止酷刑和其他殘忍、不人道或有辱人格的待遇或處罰公約》等公約也作出了類似的保留。

中國對解決爭端條款提具保留的主要原因是：（1）中國一貫主張和堅持以協商或談判的方法解決國際爭端。[2]利用協商和談判的方法解決爭端具有很多優點，主要優點有：一是直接性，即不借助于第三方，爭端當事國自己掌握主動權、決定權；二是靈活性，爭端各當事方可以互諒互讓，有所妥協，以達成雙方都可以接受的解決方案；三是有效性，即用協商與談判方法達成的解決方案，易于得到履行，能夠徹底解決爭端。而且中國在實踐中通過談判與協商的方式解決了諸如邊界爭端、重大外交糾紛等很多棘手的問題。正是基于上述原因，中國一直很青睞協商與談判的方式。（2）出于種種原因，中國對國際法院和國際仲裁解決國際爭端的方式采取較為“消極”的態度。中國迄今未接受“國際法院”的任擇強制管轄權，中國在實踐中也沒有提交國際法院或國際仲裁解決國際爭端的先例。

中國對解決爭端條款作出保留的主要決定機關是全國人大常委會。根據我國憲法的規定，全國人大常委會是我國批準條約和重要協定的機關。全國人大常委會在批準條約和重要協定的同時作出保留的決定，既體現了我國作出保留決定的較為慎重態度，又可以快速高效率地作出保留，還可以節約我國的行政資源。此外，中國政府對解決爭端條款提具保留完全采取書面形式。

二、中國關于條約中爭端解決條款保留的局限性

第一，中國關于條約中爭端解決條款采取一概保留的做法過于武斷。國際社會中各國的保留實踐以及《實踐指南》日益要求締約國關于爭端解決條款采取非常謹慎的態度；爭端解決條款本身即構成條約不可分割的一部分，不便輕易地被締約國保留或擱置；國際司法機構和國際仲裁機構也在發生著積極的變化，并且重新獲得多數國家的認可。在上述背景下，中國關于條約中的爭端解決條款采取一概保留的做法，確實是不適當的，也引起了一些國家的非議。

第二，我國關于條約保留的立法完全空白，且沒有說明保留理由。我國關于條約保留的法律處于完全空白的狀態，一方面，我國實踐中關于條約的保留行為很不規范；另一方面，我國提具保留時幾乎從不說明作出保留的理由或原因，不易于其他國家理解和接受。上述情況也是我國關于條約中爭端解決條款保留的局限性問題。

第三，沒有回顧審查已經作出的保留。雖然我國已經對26個條約提具了關于條約中爭端解決條款的保留，但是我國從來沒有回顧和審查上述保留。上述保留是我國基于當時國家政治法律因素考慮而作出的。然而，時過境遷，其中某些保留可能已經完全過時了，從而根本沒有必要維持了。通過回顧審查，我國可以及時撤回或修正這些保留。在這一點上，《實踐指南》也是要求締約國注意“被遺忘的保留”[3]，以便及時予以撤回。

第四，我國尚沒有全面深入地研究《實踐指南》的規定。國際法委員會用了18年時間編纂成功的《實踐指南》，內容豐富，評注詳盡，且獲得了各國的基本肯定，已經成為了條約保留的示范法規則。中國應該大力學習研究，吸收其精華部分，為我所用。

三、中國有必要調整與完善對解決爭端條款的保留

自1949年新中國成立以來，我國對于條約中關于國際仲裁或國際法院的解決爭端的條款幾乎采取了一概保留的做法，鮮有的一個例外是中國沒有對《聯合國海洋法公約》第十五部分規定的解決爭端機制采取保留，因為《聯合國海洋法公約》實際上并不允許保留。③《聯合國海洋法公約》第309條規定：除非本公約其他條款明示許可，對本公約不得作出保留或例外。但是《聯合國海洋法公約》沒有哪一條是明示許可保留的，因此，《聯合國海洋法公約》實際上并不允許保留。筆者認為，中國很有必要調整并完善對條約國際解決爭端機制條款的保留。理由如下：

第一，冷戰結束以后，國際法院與常設仲裁法院均發生了顯著變化，從而日益獲得各國的信任與好評。冷戰以前，國際法院的西方國家籍法官占多數，受案范圍也有限，而且受案數量也很少。冷戰結束以后，來自發展中國家的法官占了多數，法院的受案范圍也由傳統的領土爭端擴大到侵犯主權、環境損害、投資爭議、判決的執行、主權豁免、外交人員豁免等方面。相應地，國際法院的受案數量也大大增加。另一方面，盡管冷戰以前的常設仲裁法院處于與國際法院類似的境地，但是冷戰以后的常設仲裁法院也發生了顯著的變化。現在，常設仲裁法院已經可以給國際法主體與國內法主體提供廣泛的服務，這些服務不僅包括仲裁，還包括和解、調查、斡旋和調停。[4]此外，仲裁法院的規則也更加靈活和人性化。2007年，常設仲裁法院還在新加坡設立了“亞洲常設仲裁法院”，從而可以更加便利地為亞洲國家提供仲裁服務。

第二，我國政府對國際法院和常設仲裁法院的態度也在不斷變化與調整中。中國政府過去一直對國際法院和常設仲裁法院采取完全拒絕與排斥的態度。1989年，中國政府宣布，今后對于涉及國際法院的條款，中國將采取不一概保留的態度，同年11月起，中國參加了五大國就加強國際法院作用的磋商。[5]迄今為止，我國已經先后派出倪征燠、史久鏞、薛捍勤擔任過國際法院法官。其中，史久鏞還在2003年當選為國際法院院長。中國政府還指出：除涉及中國重大國家利益的國際爭端仍堅持通過談判協商解決外，對于中國簽署、批準或加入的國際公約，有關經濟、貿易、科技、航空、交通運輸、文化等專業性和技術性的公約一般可以不作保留。[6]613在中國與常設仲裁法院的關系上，冷戰結束以后，在中國簽署、批準或加入國際公約時，也開始對一些規定有仲裁解決爭端的條款不再保留。[6]612從1993年11月開始，中國正式恢復在常設仲裁法院的活動，并且指派了中國籍的仲裁員。④1993年11月22日，時任中國外交部長錢其琛致函法院秘書長，通知中國恢復在該法院的活動，并指派李浩培（去逝）、邵天任、王鐵崖（去逝）和端木正（去逝）為仲裁員。2009年5月4日，時任中國外交部長楊潔篪致函法院秘書長，通知中國政府指派邵天任、許光建、薛捍勤和劉楠來為仲裁員。

第三，《實踐指南》⑤聯合國國際法委員會于1993年將條約保留問題列入其議程，并且任命阿蘭.佩萊先生為專題報告員。截止2011年底，報告員已經提交了17份關于條約保留的《實踐指南》（以下簡稱《實踐指南》），該報告基本完成并等待各國表決通過。聯合國國際法委員會在此專題上的不懈努力，不僅對條約保留問題本身，乃至對于整個條約法的發展來說意義十分深遠。《實踐指南》作為條約保留的示范法，獲得大多數國家的肯定和支持。對于解決爭端條款的保留作出了詳細規定，填補了之前的空白，且對于中國也有重要的參考價值。⑥2011年《實踐指南》準則草案（3.1.5.7）規定：對關于解決爭端或監測條約實施情況的條約規定的保留，就其本身而言，并非與條約的目的和宗旨不符，除非：(一)保留旨在排除或更改條約的存在理由所必需的一項規定的法律效力；或(二)保留的效果是，使作出保留的國家或國際組織在其原先已經接受的一項條約規定方面，不受解決爭端或條約實施情況監測機制的約束，而有關條約的根本作用正是為了實施這一機制。《實踐指南》認為，雖然關于解決爭端的保留本身并不被禁止，但是這種保留存在違反條約目的與宗旨，從而被判定無效的可能性。總之，《實踐指南》要求締約國在對于解決爭端的條款采取保留時，必須十分小心謹慎。

四、完善中國應對解決爭端條款保留的具體對策

第一，中國今后對于解決爭端條款作出保留時應該全面考慮，再三斟酌之后再作出決定。我國過去對解決爭端條款采取一概保留的做法，這種做法既簡單粗放，又無形中大大增加了我國通過談判方法解決爭端的工作量，今后我國應該采取非常謹慎的態度，權衡利弊以后，再作出保留決定。

第二，中國應該積極制定條約保留法律規則，為作出解決爭端條款的保留提供法律依據。“沒有規矩，不成方圓”。我國在條約保留實踐上的隨意且粗放的做法亟待法律加以規范。在立法方面，可以考慮先制定一個暫行條例，等到時機成熟以后再制定一部條約保留法。該法一定要立足于我國的基本國情，并積極參考借鑒條約保留《實踐指南》的規定。

第三，我國對于解決爭端條款作出保留應該盡可能說明理由。我國過去在作出保留時，一般都不說明理由。這種做法實際上很不利于其他締約國理解中國作出的保留的初衷，并支持中國作出保留。中國說明保留的理由，還能夠促成與其他締約國就保留問題展開對話，成效顯著。

第四，中國可以考慮撤回對國際法院咨詢管轄權的保留。根據《聯合國憲章》第96條的規定，聯合國大會、安全理事會、經濟及社會理事會、托管理事會、大會臨時委員會、要求復核行政法庭所作判決的申請委員會以及經大會授權的16個聯合國專門機構和其他機構，可以就執行其職務中的任何法律問題請求國際法院發表咨詢意見。國家不能請求國際法院發表咨詢意見，也不能阻止國際法院發表咨詢意見，包括任何個人、包括聯合國秘書長，也都無權請求國際法院發表咨詢意見。[6]591因此，即使中國對國際法院的咨詢管轄權提出保留，也無法阻止國際法院作出咨詢意見。此外，國際法院的咨詢意見具有重要的法律意義⑦國際法院咨詢意見具有重要的法律意義：一方面，從法律上為國際爭端的和平解決提供法律意見和依據，特別是幫助安全理事會和大會履行對于提交它們的爭端進行和平解決和報告的義務，甚至有時對爭端的解決發生決定性的影響或效果；另一方面，對國際法的發展有重要的影響。，且對于當事國不具有強制執行的性質。因此，中國可以考慮撤回對國際法院咨詢管轄權的保留，即撤回《聯合國特權和豁免公約》《專門機構特權和豁免公約》《聯合國禁止非法販運麻醉藥品和精神藥物公約》3個公約對國際法院咨詢管轄權的保留。

第五，在我國對國際法院訴訟管轄權和常設仲裁法院的保留方面，我國應該區分不同的情況采取不同對策。對于反恐和打擊跨國犯罪類條約的保留，我國一向執行的很好，一般不存在被訴的風險，所以應該積極撤回此類保留；對于經濟、貿易、科技、航空、環境、交通運輸、文化等專業性和技術性的公約，我國可以考慮逐步撤回此類保留。理由是上述條約主要是專業技術性的，如果發生爭議以后，通過國際法院或國際仲裁的方式不僅可以便捷有效地解決爭端，而且該解決爭端機制對于條約有效運作具有重要意義，構成條約不可或缺的組成部分。反之，如果一味通過談判的方式不僅會大大增加我國的外交工作量，也不一定能便捷有效地解決爭端；對于國防、外交類條約中的此類保留，由于涉及我國的重要國家利益，建議繼續保留；對于人權類條約中的此類保留，應該區分情況，如果是不涉及我國重要國家利益的，應該撤回保留，如果涉及我國重要國家利益的，不要撤回保留。當然，撤回對上述保留應該逐步穩妥地進行，從而不斷積累經驗，創立更好地解決國際爭端的機制。

第六，我國要大力加強對《實踐指南》的學習和研究，培養精通現代條約保留制度的外交人員和相關工作人員，促使我國在條約保留方面走向法制化與現代化，增強與其他締約國的交流協商，從而更有效地處理條約保留問題。

[1]國務院關于加入核材料實體保護公約的決定[J].中華人民共和國國務院公報,1989:23.

[2]趙建文.國際法新論[M].北京:法律出版社,2000:593.

[3]ILC.ILC Reports[R].A/66/10/Add.1,United Nations,2011:195.

[4]謝曉慶.解決國家間爭端的常設仲裁法院[N],人民法院報,2004-12-08.

[5]管建軍.國際法院的“復興”和我國的對策[J],法學,1996:4.

[6]王鐵崖.國際法[M].北京:法律出版社,1995.