高等教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基本原則

別敦榮，韋莉娜，唐漢琦

（高等教育質(zhì)量建設(shè)協(xié)同創(chuàng)新中心，福建 廈門 361005）

現(xiàn)代化是當今時代我國社會發(fā)展的重要主題。 教育， 尤其是高等教育既是國家現(xiàn)代化的主要動力源泉，又是國家現(xiàn)代化不可缺少的社會領(lǐng)域。 高等教育治理現(xiàn)代化是高等教育現(xiàn)代化的一項重要內(nèi)容，治理體系和治理能力現(xiàn)代化是兩大優(yōu)先方面。 然而，對許多人來說，“ 治理”仍然是一個新名詞。 當人們帶著原有的高等教育管理思維進入到一個以“ 治理”為主的話語體系中時，多少會存在一些不適應(yīng)，尤其對“ 高等教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化”這個在近期才開始出現(xiàn)的新術(shù)語仍有種找不著北的感覺。 因此，在推進高等教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化之前，首先需要明確行動的基本原則， 以便對其行為予以規(guī)范與指導(dǎo)。 這些基本原則是在構(gòu)建高等教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化過程中必須遵循的基本行動準則，能夠指引高等教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化的進程朝著既定的軌道有序地展開，最終實現(xiàn)高等教育治理的現(xiàn)代化。

一、科學(xué)治理原則

科學(xué)治理是指遵循高等教育發(fā)展規(guī)律，運用科學(xué)理念、科學(xué)思維和科學(xué)方法與手段來處理高等教育體制機制改革問題。 科學(xué)治理原則與高等教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在要求息息相關(guān)，高等教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化的過程包含了高等教育治理體系和治理能力的科學(xué)化過程。 英國學(xué)者富勒曾說：“ 科學(xué)是全球治理的工具。 ”[1]追求科學(xué)，是高等教育治理過程的必然要求。

我國高等教育治理發(fā)展的歷史，是一部努力以科學(xué)為指導(dǎo)展開改革實踐探索的歷史。 在科學(xué)治理原則的指導(dǎo)下，我國高等教育體制機制改革實踐取得了許多重大突破和可喜成果。 在改革開放之初，國家對于高等教育體制改革決策就已開始從過去政治為主導(dǎo)的經(jīng)驗決策向科學(xué)決策轉(zhuǎn)變。 尤其是1985年以后，開始注重在科學(xué)研究的基礎(chǔ)上做出有關(guān)高等教育體制重大改革的各項決定[2]。 這主要表現(xiàn)為：在客觀總結(jié)以往高等教育體制中存在的重大問題和失誤、科學(xué)分析其中所昭示的深刻經(jīng)驗教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，探索符合新時期國家社會發(fā)展需要的高等教育體制。1985年發(fā)布的《 中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》（以下簡稱《 決定》）就明確提出：“ 要尊重教育工作的規(guī)律和特點，堅持實事求是，一切從實際出發(fā)……改革既要堅決，又要謹慎，注重試驗。 ”[3]這些都體現(xiàn)了不是盲目地、憑以往的管理經(jīng)驗來解決高等教育體制改革問題，而是在科學(xué)理念指導(dǎo)下，按照一定的科學(xué)方法做出改革決策?！?決定》 在充分總結(jié)和詳細剖析當時我國教育體制存在的各種弊端之后，就高等教育體制改革出臺了一些具有開拓性的政策， 如實行“ 兩級管理、三級辦學(xué)”、擴大高校辦學(xué)自主權(quán)、成立國家教育委員會等，為我國高等教育治理體系的建立奠定了重要基礎(chǔ)。 1986年發(fā)布的《 高等教育管理職責(zé)暫行規(guī)定》，則進一步對《 決定》中的有關(guān)政策條款做了明確規(guī)定。 20世紀90年代以后，國家提出有關(guān)高等教育體制改革的政策和措施都遵循了這一原則。1993年出臺的《 關(guān)于中央部門所屬普通高等學(xué)校深化領(lǐng)導(dǎo)管理體制改革的若干意見》、《 關(guān)于普通高等學(xué)校內(nèi)部管理體制改革的意見》、《 中國教育改革和發(fā)展綱要》（以下簡稱《 發(fā)展綱要》）等一系列文件，都強調(diào)了在建設(shè)有中國特色社會主義理論的指導(dǎo)下，建立與社會主義市場經(jīng)濟體制和政治體制、科技體制改革相適應(yīng)的新的高等教育體制。 進入21世紀以來，國家堅持從實際出發(fā)，進一步深化改革，緊緊抓住現(xiàn)實問題出臺新的管理政策，如在2010年發(fā)布的《 國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》（以下簡稱《 教育規(guī)劃綱要》） 中明確提出要通過建立教育咨詢委員會，以“ 提高政府決策的科學(xué)性和管理的有效性”[4]。 在廣泛征求公眾意見的基礎(chǔ)上，改革政策得以出臺。 將各種意見收集起來， 集思廣益， 有助于保證科學(xué)決策。同樣，在政策的執(zhí)行上，也采用了科學(xué)的方法。 在改革實施過程中采取先試點、后推廣的方式，在改革試點取得成功經(jīng)驗的基礎(chǔ)上才將新政策全面推廣。 若在推廣過程中遇到新問題， 也會視具體情況及時對政策進行修正或完善。 正是因為遵循了科學(xué)治理的原則，采取了民主決策、實踐探索、經(jīng)驗總結(jié)、修訂完善、穩(wěn)步推進的實施路徑，我國高等教育體制改革方能取得重大進步， 高等教育治理體系和治理能力方能得到明顯改善。

科學(xué)治理是我國高等教育治理體系建設(shè)和治理能力發(fā)展的方向。 應(yīng)當承認，改革開放30多年來，盡管高等教育體制機制改革取得了重要進展，但仍存在不少問題，有些問題的出現(xiàn)主要是由于沒有遵循科學(xué)精神的指引和科學(xué)方法的指導(dǎo)。 例如，高等學(xué)校黨政領(lǐng)導(dǎo)體制改革，由于缺少科學(xué)的論證，導(dǎo)致未能沿著明確的方向進行[5]。 還有一些改革，雖然目標設(shè)計合理，但由于未能遵循科學(xué)的方法，實踐過程中沒有抓住問題的要害，推進緩慢，成效不明顯。 例如，在高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)問題上，盡管在改革開放之初就提出了建立學(xué)術(shù)委員會等學(xué)術(shù)機構(gòu)以改善高校內(nèi)部管理的要求，但在實際的改革實踐中，由于缺乏合理有效的推行方法，至今學(xué)術(shù)委員會制度仍很不完善，教授治學(xué)仍難以落實[6]。 因此，科學(xué)治理原則仍有著重要的現(xiàn)實意義， 對高等教育體制機制改革具有重大指導(dǎo)意義，高等教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)必須在科學(xué)治理原則指導(dǎo)下穩(wěn)步推進。

遵循科學(xué)治理原則，推進高等教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化，就是要在科學(xué)精神、科學(xué)理念、科學(xué)方法的指導(dǎo)下，利用科學(xué)的技術(shù)和工具，解決高等教育辦學(xué)和管學(xué)中存在的各種問題，包括一些深層次的問題。 首先，要有科學(xué)精神，大膽解放思想，不斷開拓創(chuàng)新，勇于實踐探索。敢于承認、面對與批判阻礙高等教育健康發(fā)展的各種體制和機制問題，努力尋求更合理、更科學(xué)的路徑，構(gòu)建良治、善治的高等教育體制機制。 第二，要認真研究高等教育發(fā)展規(guī)律，運用科學(xué)的思想觀念和理論指導(dǎo)高等教育體制機制改革，推進高等教育治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。第三，利用科學(xué)技術(shù)和手段，建立結(jié)構(gòu)合理、功能優(yōu)化、關(guān)系協(xié)調(diào)的高等教育治理體系，提高高等教育治理能力。 第四，用治理理論武裝高等教育治理主體， 在治理實踐中鍛煉治理主體的能力，不斷提高高等教育治理水平，從而保證高等教育持續(xù)健康發(fā)展。

二、民主治理原則

民主治理原則即在推進高等教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化的過程中，發(fā)揚社會主義民主，尊重高等教育利益相關(guān)者的意愿， 尊重他們平等參與的權(quán)利，使他們積極、主動地參與到高等教育辦學(xué)、管學(xué)過程中來，協(xié)同治理高等教育各項事務(wù)。 遵循民主治理原則， 其基本要求是保證高等教育治理過程是民主的，結(jié)果符合民意與人心所向。

改革開放以來， 國家民主政治進程逐步深化，高等教育辦學(xué)與管學(xué)的民主化從理念到實踐逐步得到認同，民主治理成為高等教育體制機制改革的基本指導(dǎo)原則。 改革開放以前，我國高等教育管理是集中集權(quán)式的，主要表現(xiàn)在：中央及職能部門總攬全國高等教育； 高校黨政主要領(lǐng)導(dǎo)包攬學(xué)校辦學(xué)和管理的權(quán)力。 十一屆三中全會以后，解放思想、實事求是成為改革開放的思想基礎(chǔ)，權(quán)力下放、民主參與成為政治、經(jīng)濟、科技、教育改革的重要任務(wù)。 在此背景下，高等教育體制機制改革全面展開，民主治理由此成為高等教育體制機制改革以及推進高等教育治理的重要原則。1985年《 決定》的頒布是高等教育治理的重要開端，也是高等教育民主治理思想的體現(xiàn)?！?決定》 有三大亮點。 一是開啟了民主決策的新方式。《 決定》的頒布過程是一次成功的民主治理的嘗試，決策過程改變了以往單純的行政決策方式，學(xué)術(shù)界、高教界和社會方面的訴求受到重視。 二是提出了擴大高等教育的管學(xué)、辦學(xué)主體的總體框架。 在宏觀層面，提出了建立“ 兩級管理、三級辦學(xué)”的高等教育體制；在微觀層面，使高等學(xué)校擁有辦學(xué)自主權(quán)。 三是鼓勵各級政府、師生員工、社會各方面共同致力于高等教育的發(fā)展。 稍后發(fā)布的《 發(fā)展綱要》延續(xù)了《 決定》的政策要求，提出“ 鼓勵和提倡廠礦企業(yè)、事業(yè)單位、社會團體和個人根據(jù)自愿、量力原則捐資助學(xué)、集資辦學(xué)，不計征稅”[7]。 民主治理思想對高等教育體制機制改革發(fā)揮了深刻影響，帶動了更多高等教育團體和個人參與到高等教育的辦學(xué)中，使高等教育辦學(xué)更具活力，逐漸形成了多主體共同參與高等教育治理的局面。

在30多年的高等教育改革中，民主治理思想已經(jīng)成為政府和高校不斷深化辦學(xué)和管學(xué)體制改革、推進治理體系和治理能力現(xiàn)代化的主要指導(dǎo)思想。 在宏觀方面，政府不但放松了對民間資本投資舉辦高等教育的管制， 調(diào)動了民眾參與舉辦高等教育的積極性，構(gòu)建了規(guī)模相當可觀的民辦高等教育體系，而且重構(gòu)了高等教育管理體系， 調(diào)整了國家教育部與其他部委、中央政府與地方政府、政府與高校之間的關(guān)系，弱化了集權(quán)管理，加強了地方和高校的管理權(quán)限，使地方和高校在高等教育規(guī)制與統(tǒng)籌、自主辦學(xué)等方面具有了更大的靈活性。 在微觀方面，高校完善了教職工代表大會制度， 擴大了基層院系管理和辦學(xué)的權(quán)限范圍，強化了教授治學(xué)的機制，使高校內(nèi)部的辦學(xué)和管學(xué)更具活力，高等教育各直接利益相關(guān)者擁有了一定的話語權(quán)和民主參與權(quán)。 30多年來，民主治理而非集權(quán)管理，已經(jīng)成為高教界的共識。 不只是原先處于弱勢的高校、教師和學(xué)生對此有著強烈的訴求，政府部門也有著高度的共識。 所以，在制定《 教育規(guī)劃綱要》時，政府除按常規(guī)聽取各級各類高校和地方的意見和建議外，還史無前例地將草案向全社會公布，廣泛地征求海內(nèi)外人士的意見和建議，力圖在最大范圍內(nèi)匯集民意，使《 教育規(guī)劃綱要》充分地反映民意。 可以說，《 教育規(guī)劃綱要》 的制定過程是一次高等教育民主治理的典范嘗試，開啟了國家高等教育政策制定的民主治理模式。 再如，重視教師在高校辦學(xué)和管理中的重要作用是高等教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。 除建立健全教職工代表大會制度外，政府和高校還從學(xué)術(shù)治理角度不斷加強學(xué)術(shù)委員會制度，又從政策、法律上明確學(xué)術(shù)委員會建制的合法性和應(yīng)有地位，進而直接要求規(guī)范學(xué)術(shù)委員會運行程序，使學(xué)術(shù)委員會成為教授治學(xué)的主要機制。 除《 高等教育法》的明確規(guī)定外，教育部更出臺了《 普通高校學(xué)術(shù)委員會規(guī)程》，指導(dǎo)高校加強學(xué)術(shù)委員會的組織建設(shè)，從而更好地發(fā)揮教授治學(xué)的作用。

在看到民主治理取得重要進步并開始對高等教育發(fā)展發(fā)揮積極作用的同時，也應(yīng)該看到高等教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化的任務(wù)還非常艱巨，尤其是在民主治理體系和能力建設(shè)方面， 仍有很長的路要走。 主要表現(xiàn)在：第一，民主治理體系還很不完善。 我國高等教育已進入大眾化中后期階段，已成為民眾共同的基本需要之一。 然而，民主參與高等教育治理的體制機制仍處于初步發(fā)展階段，《 教育規(guī)劃綱要》的制定并沒有常設(shè)的民主參與機制， 屬于一事一策的做法。 已經(jīng)建立起來的國家教育咨詢委員會等組織并沒有定期或不定期的工作情況發(fā)布制度，主要職能屬于服務(wù)行政的咨詢解釋范疇，沒有成為民眾的民主治理組織。 在高校內(nèi)部，盡管建立董事會或理事會的要求已經(jīng)提出來了，部分高校也進行了初步的嘗試，但總體上仍處于政策或輿論呼吁階段，未取得實質(zhì)性的進展；即便學(xué)術(shù)委員會的建設(shè)，仍處于摸索階段，只有少數(shù)高校試圖通過完善學(xué)術(shù)委員會組織及其工作機制來改善其內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。 第二，民主治理能力還很薄弱。 民主治理不僅需要建立相關(guān)的組織機制，還需要參與治理的各主體提高治理認識， 加強治理能力，遵循治理原則和規(guī)范，充分發(fā)揮民主治理在高等教育發(fā)展中的作用。 在宏觀治理中，政府主管部門和行政領(lǐng)導(dǎo)仍以行政權(quán)力施加影響，將民主參與主體看作是為其服務(wù)的組織和人員——想利用的時候就召集會議，不想利用的時候就擱置不理； 順從自己意愿的就聽，不順從的就不聽。 在高校內(nèi)部，黨政領(lǐng)導(dǎo)和行政職能部門領(lǐng)導(dǎo)仍以行政方式對待民主治理， 不習(xí)慣傾聽，不熟悉協(xié)商，更不愿意包容和采納不同意見。 正因為如此，在宏觀和微觀的高等教育治理中，治理能力和水平都還很低。第三，民主治理缺乏必要的保障。由于治理只是一種改革要求，不論是政府還是高校，既沒有明確的時間表， 更缺少剛性的目標定位和問責(zé)機制。 所以，不論在宏觀層面還是在微觀層面，應(yīng)付的多，真做的少。 雖然一些政策法規(guī)做出了明確的要求和規(guī)定，但因缺少督導(dǎo)和檢查，實施效果并不盡如人意。 因此，進一步加強民主治理，仍是完善高等教育治理必須遵循的原則。

堅持民主治理原則，推進高等教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化仍應(yīng)系統(tǒng)謀劃，注重實效，重點突破，逐步完善。 第一，加強民主治理教育，強化高等教育民主治理意識。 通過開展民主治理專題報告會、集中培訓(xùn)、經(jīng)驗交流等系列教育活動，使高等教育治理主體了解高等教育民主治理的內(nèi)涵、價值、目的與意義，形成有關(guān)民主治理的正確認識和觀念，增強民主治理的意識和責(zé)任，以合理的方式實施和參與民主治理。 第二，完善民主治理組織機制， 構(gòu)筑高等教育民主治理體系。建立健全高等教育民主治理的各級各類組織機構(gòu)，形成較為完備的規(guī)章制度體系， 明確各組織機構(gòu)的性質(zhì)、職權(quán)、責(zé)任與工作規(guī)程，實現(xiàn)高等教育民主治理組織的有效運行。 第三，提高民主治理能力，發(fā)揮高等教育民主治理作用。 加強治理主體關(guān)于民主治理理念和方法的學(xué)習(xí)，全面提高主體實施和參與民主治理的能力和水平。 在宏觀治理中，政府主管部門和行政領(lǐng)導(dǎo)能平等對待各參與主體，樂于吸納不同主體的智慧和經(jīng)驗，集思廣益，民主決策，實現(xiàn)民主治教。 在微觀治理中，高校領(lǐng)導(dǎo)班子能真正放權(quán)，讓廣大教職工和學(xué)生等利益相關(guān)主體有效參與到學(xué)校的辦學(xué)和治學(xué)中；同時，師生員工能夠熱心參與民主治理，真正為學(xué)校發(fā)展獻計獻策，實現(xiàn)民主治校。 第四，健全民主治理保障機制，扎實推進高等教育民主治理體系和治理能力現(xiàn)代化。 加強對民主治理過程的指導(dǎo)、監(jiān)督和檢查，通過建立配套的制度體系對民主治理進行必要的規(guī)范和約束，確保民主治理落到實處。

三、依法治理原則

建立高等教育治理體系、 提高高等教育治理能力，既要合理合情，又要合法。 鄧小平曾經(jīng)說過：“ 為了保障人民民主，必須加強法治，必須使民主制度化、法律化， 使這種制度和法律不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變，不因領(lǐng)導(dǎo)人的看法和注意力的改變而改變。 ”[8]盡管鄧小平的要求是針對國家民主與法治建設(shè)而言的，其精神同樣適用于高等教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化。只有依法推進高等教育治理，遵循法治要求建立健全高等教育治理體系，提高高等教育治理能力，才能保證治理的合法性、有效性和可持續(xù)發(fā)展。 沒有健全的法制，沒有對法律的充分尊重和嚴格遵守，非但不可能實現(xiàn)高等教育治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，而且還可能使高等教育陷入亂治的局面。

改革開放以來， 我國高等教育法制建設(shè)從無到有、從少到多、從單一到體系化，初步構(gòu)建了高等教育法律體系，依法管學(xué)、依法辦學(xué)、依法治教、依法治學(xué)不斷深化，高等教育的法治基礎(chǔ)初步確立起來了。 改革開放初期，我國在高等教育領(lǐng)域并沒有制定成文的法律，主要依據(jù)有關(guān)政策和行政規(guī)章管學(xué)和辦學(xué)。 然而，政策和規(guī)章往往因人事更迭而多變，且政策所涉及領(lǐng)域一般比較狹窄和具體，致使高等教育辦學(xué)和管學(xué)比較明顯地存在人治的現(xiàn)象。 改變?nèi)酥蔚木置?，實現(xiàn)從人治向法治轉(zhuǎn)變，成為高等教育法制建設(shè)的重要任務(wù)。 1980年，全國人大通過《 中華人民共和國學(xué)位條例》（以下簡稱《 學(xué)位條例》），揭開了高等教育法制建設(shè)的大幕。 從1993年《 中華人民共和國教師法》獲得通過，1995年《 中華人民共和國教育法》頒布，1996年《 中華人民共和國職業(yè)教育法》發(fā)布，到1998年《 中華人民共和國高等教育法》（以下簡稱《 高等教育法》）頒發(fā)，我國初步建立了高等教育法制體系， 奠定了依法治教、依法治學(xué)的法律基礎(chǔ)。 2003年生效的《 中華人民共和國民辦教育促進法》（以下簡稱《 民辦教育促進法》）進一步拓展了高等教育法制領(lǐng)域。 這些法律文件的頒布和實施，改變了我國高等教育辦學(xué)和管理長期無法可依的局面。 改革開放以來，我國經(jīng)濟社會發(fā)展開始向現(xiàn)代化目標邁進， 改革開放的精神不僅體現(xiàn)在經(jīng)濟、文化、科技和教育體制改革中，而且深刻地融入各時期制定的與高等教育相關(guān)的法律中。 比如，《 學(xué)位條例》規(guī)定，國務(wù)院設(shè)立學(xué)位委員會，學(xué)位授予單位設(shè)立學(xué)位評定委員會，并組織學(xué)位論文答辯委員會。 這些法律規(guī)定一改以往大學(xué)辦學(xué)完全由政府或黨委相關(guān)部門審核、批準的慣例，將重要的學(xué)術(shù)審議和評定以及相關(guān)學(xué)術(shù)政策的制定置于學(xué)術(shù)治理的架構(gòu)下，開我國大學(xué)學(xué)術(shù)治理的先河。 又如，《 高等教育法》 規(guī)定，“ 國家鼓勵企業(yè)事業(yè)組織、 社會團體及其他社會組織和公民等社會力量依法舉辦高等學(xué)校，參與和支持高等教育事業(yè)的改革和發(fā)展”[9]。 這一規(guī)定不僅從法律上認可了民辦高等學(xué)校的合法性，而且為社會力量舉辦高等教育事業(yè)、承擔(dān)支持高等教育事業(yè)發(fā)展的責(zé)任提供了合法依據(jù)，從而為我國建構(gòu)公辦與民辦協(xié)調(diào)發(fā)展的高等教育體系奠定了基礎(chǔ)。 而關(guān)于“ 高等學(xué)校設(shè)立學(xué)術(shù)委員會，審議學(xué)科、專業(yè)的設(shè)置，教學(xué)、科學(xué)研究計劃方案，評定教學(xué)、科學(xué)研究成果等有關(guān)學(xué)術(shù)事項”的規(guī)定為教師參與高校內(nèi)部治理提供了制度保障。 再如，《 民辦教育促進法》規(guī)定：“ 民辦學(xué)校與公辦學(xué)校具有同等的法律地位， 國家保障民辦學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)。 ”“ 民辦學(xué)校應(yīng)當設(shè)立學(xué)校理事會、董事會或者其他形式的決策機構(gòu)。 ”“ 民辦學(xué)校校長負責(zé)學(xué)校的教育教學(xué)和行政管理工作?！盵10]這些規(guī)定為政府和高校之間的關(guān)系提供了一種新的組織方式，使政府對民辦學(xué)校更多地施加治理作用，而非直接的行政管理作用。 因此，依法治理的落實是有法律保障的。

依法治理原則對我國高等教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化發(fā)揮了積極的促進作用， 但客觀上講，由于我國高等教育的法制基礎(chǔ)比較薄弱， 依法治教、依法治學(xué)本身是一項長期而艱巨的任務(wù)。 所以，遵循依法治理原則，進一步推進高等教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化仍然任重道遠。 主要表現(xiàn)為：第一，應(yīng)當進一步健全與高等教育治理相關(guān)的法律體系，加強法律制度的供給。 針對原有法律本身存在的缺陷，結(jié)合治理過程中遇到的新情況、新問題，對現(xiàn)有的法律進行修訂或廢除；對于現(xiàn)有立法中的空白，則根據(jù)治理的需要研究制定新的法律。 比如，隨著高等教育辦學(xué)主體的日益多元化，亟需出臺關(guān)于高等教育投資的專門性法律，還有學(xué)者提出要專門出臺《 撥款法》[11]，等等。 通過完善舊法和出臺新法，建立起與高等教育治理需求相匹配的法律體系， 使人們在治理過程中有法可依、有章可循。 第二，依法推進高等教育治理體系建設(shè)，嚴格落實法律規(guī)定要求。 增強治理主體的法治觀念，將法律作為高等教育治理活動的最高行為準則，切實做到依照各項法律規(guī)定建構(gòu)與優(yōu)化高等教育治理體系。第三，加強執(zhí)法能力建設(shè)，推進高等教育治理能力現(xiàn)代化水平的提高。 進一步明確與細化執(zhí)法的程序和標準，使各治理主體能夠在法定的職權(quán)范圍內(nèi)依照特定程序履行職責(zé)和享有權(quán)利，最大限度地減少各種人為因素對執(zhí)法的影響。 同時，加大執(zhí)法監(jiān)督力度，對于高等教育治理過程中出現(xiàn)的有法不依、執(zhí)法不嚴以及違法行為，將按照相關(guān)規(guī)定予以責(zé)任追究和處罰，確保法律的效力，使高等教育治理能力得到提升。 第四，加強高等教育法制宣傳與教育，營造優(yōu)良的依法治理環(huán)境。 通過各種傳統(tǒng)媒體、現(xiàn)代媒體以及宣講會等途徑開展多方面的法制宣傳，提高高等教育治理主體的法律意識和觀念，使治理主體認識到依法治理的重要意義，將依法治理內(nèi)化為自覺行為，從而形成依法治理的良好氛圍，為加快高等教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供有利的環(huán)境支持。

四、過程治理原則

高等教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化不可能一蹴而就，需要經(jīng)過長期的改革理論研究、政策法規(guī)制定和實踐探索過程。 為了保障高等教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化進程的有效性、連續(xù)性，并最終實現(xiàn)高等教育治理改革的目標， 必須遵循過程治理原則，加強總體設(shè)計以及環(huán)節(jié)與要素控制，使治理體系和治理能力現(xiàn)代化一以貫之，成為高等教育改革與發(fā)展的重要推動力量。 與科學(xué)治理、民主治理、依法治理不同，過程治理主要是針對治理本身而言的。 也就是說，在推進高等教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化過程中，對各治理環(huán)節(jié)、 行為和相關(guān)主體等進行有效控制和督導(dǎo)，以保障治理改革落到實處、產(chǎn)生實效，并能固化下來，成為制度和文化，嵌入高等教育體制和機制，對高等教育發(fā)展發(fā)揮持久的影響。

在我國高等教育政策制定和實施中，常常存在重制定、輕實施的現(xiàn)象。 尤其是在制定和推行初期往往高度重視，但隨著時間的推移，便不再重視，甚至不了了之。 在高等教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化改革中，這種情況也不鮮見。 但隨著治理意識的增強，過程治理開始受到重視，并對高等教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化發(fā)揮積極的促進作用。 主要體現(xiàn)在：第一，加強治理目標的可操作性， 并制定了相應(yīng)的實現(xiàn)路徑。在1985年《 決定》提出擴大高校辦學(xué)自主權(quán)后，《 高等教育法》進一步明確規(guī)定了高校辦學(xué)自主權(quán)的具體范圍，并從高校作為法人組織的性質(zhì)出發(fā)，要求制定章程。 由于缺少過程要求與進程控制，在較長一個時期，不僅高校辦學(xué)自主權(quán)的落實不盡如人意，而且連制定章程的要求也難以實現(xiàn)。 盡管如此，沒有任何組織和人員需要為此承擔(dān)責(zé)任。 這種狀況正在發(fā)生改革。2011年，教育部第21次部長辦公會議審議通過了《 高等學(xué)校章程制定暫行辦法》。 2013年9月，教育部發(fā)布《 中央部委所屬高等學(xué)校章程建設(shè)行動計劃（2013-2015年）》，要求進入國家“ 985工程”的高校在2014年6月底前完成章程起草工作，“ 211工程” 高校在2014年底前完成章程起草工作，其余所有高校在2015年底前完成章程起草工作。 盡管該行動計劃對高校制定章程可能遇到的困難估計不足，但毫無疑問，分階段、有組織地推進治理改革已然是一大進步[12]。第二，加強對高等教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化進程的宏觀指導(dǎo)。建立高校學(xué)術(shù)委員會制度早在1978年教育部發(fā)布的《 全國重點高等學(xué)校暫行工作條例（試行草案）》中就提出來了，后來制定的各種法律和政策文件都進行了重申或規(guī)定，但由于缺少規(guī)范與指導(dǎo)，高校在學(xué)術(shù)委員會制度的建設(shè)上無所依從。 因此，盡管很多高校都建立了學(xué)術(shù)委員會，但未能發(fā)揮其應(yīng)有的作用。 2014年教育部第一次部長辦公會議審議通過了《 高等學(xué)校學(xué)術(shù)委員會規(guī)程》，對學(xué)術(shù)委員會的組成規(guī)則、職責(zé)權(quán)限、 運行制度等做出了具體而詳盡的規(guī)定和要求，為高校完善學(xué)術(shù)委員會制度提供了政策依據(jù)。 第三，加強過程監(jiān)督與評價，保障高等教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化不斷取得進步。 高等教育體制改革是從擴大高校辦學(xué)自主權(quán)開始的，也可以說是從管辦分開開始的。 從管辦分開到管辦評分開，是高等教育治理觀念的一大突破。 建立各自相對獨立的管學(xué)、辦學(xué)和評學(xué)的體系，是高等教育治理體系現(xiàn)代化在新時期的重要任務(wù)。 發(fā)揮管、辦、評三個體系的作用，使高等教育體制能夠更好地適應(yīng)國家經(jīng)濟社會發(fā)展的新要求，則是高等教育治理能力現(xiàn)代化面臨的重要課題。 2010年教育部發(fā)布《 高等學(xué)校信息公開辦法》，2014年又研究制定了《 高等學(xué)校信息公開事項清單》， 為進一步推進管、辦、評分離，加強高校內(nèi)部治理，完善社會監(jiān)督創(chuàng)造了更有利的條件。

盡管堅持過程治理原則來推進高等教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化的實踐只是近幾年才開始的改革努力，但它已為人們所接受，并產(chǎn)生了良好的效果。也正因為如此，重視過程治理仍應(yīng)是高等教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一條基本原則。 惟其如此，治理改革才可能穩(wěn)步推進、取得實效。 雖然高等教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化改革已有30多年的歷史，但各種深層次的矛盾和問題仍然存在。 需要遵循過程治理原則，有組織、有步驟地不斷深化改革。 就過程治理而言，主要應(yīng)當從以下幾個方面努力：第一，研究高等教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化的階段性特點和任務(wù)，明確不同階段的工作重點和主要策略。 當前我國高等教育治理還處于初步發(fā)展階段，治理體系尚不夠完善，治理能力還較為薄弱，需要針對現(xiàn)階段的特點和面臨的特殊問題來確定重點工作任務(wù)，并采取有效的戰(zhàn)略舉措確保現(xiàn)階段任務(wù)的完成。 當高等教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化邁入下一個新階段時，再及時調(diào)整工作重心，轉(zhuǎn)變工作方式，以適應(yīng)新階段的需要。第二，加強各階段工作任務(wù)的落實，切實推進高等教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平不斷提高。 在高等教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化的各個階段，都要明確各自的工作任務(wù)， 并將任務(wù)分解到每一個責(zé)任主體。 各責(zé)任主體按照指定的要求，有計劃、有步驟地開展工作，從而確保高等教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化各階段工作目標的實現(xiàn)。 第三，進一步加強過程監(jiān)督與指導(dǎo)，保障高等教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化改革的實效。 不斷完善現(xiàn)有的監(jiān)督機制，定期對各責(zé)任主體的任務(wù)完成情況進行考核，對任務(wù)完成不達標者將實行責(zé)任追究。 同時，加強外部力量對治理活動的全程動態(tài)監(jiān)控，一旦發(fā)現(xiàn)問題要及時反饋，并給予有針對性的指導(dǎo)，最終形成對高等教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化各階段工作目標、過程及結(jié)果全方位的監(jiān)督保障體系，從而推動高等教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化改革的有效實施。

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[12]別敦榮.我國大學(xué)章程應(yīng)當或能夠解決問題的理性透視[J].中國高教研究,2014（3）:1-7.