中國為什么缺乏數目字管理？*——基于制度分析的視角

盧現祥

十八屆三中全會決定提出加快建立國家統一的經濟核算制度，編制全國和地方資產負債表，建立全社會房產、信用等基礎數據統一平臺，推進部門信息共享。從表面看，這是一個信息基礎建立工作的問題，但從實質上看，這也是一個體制機制問題。這些年來，我們一直在推進這個工作，但為什么困難重重？從早期的住建部全國住房信息聯網緩慢到現在全國不動產登記制度出臺的艱難過程我們可以略見一斑。本文將從制度角度反思我國為什么缺乏數目字管理？歷史學家提出的這個問題還沒有引起經濟學界的足夠重視，缺乏數目字管理并不僅僅是歷史學關注的問題，其實這也是一個經濟問題。缺乏數目字管理并不僅僅存在于中國歷史上，也存在于現實生活中，我國市場化改革、制度創新及政策制定中的一個突出問題就是缺乏數目字管理。

一、數目字管理的形成及制度價值

歷史學家黃仁宇提出的“數目字管理”（Mathematically Manageable）是指將整個社會資源整合進一個數字化的記錄系統，或者說是社會資源自由流動和交換在統計上的反應，這種數字化記錄系統對于發展市場經濟非常重要，它是市場經濟存在的前提條件和重要基礎。在黃仁宇看來，實現數目字管理需要三個條件：技術手段的發展、信貸關系的發展及從事數目字管理的專業人員隊伍。

黃仁宇所說的“數目字管理”并非僅限于數字的統計和量化管理，而且包括管理與制度安排，這些制度安排涉及到國家財政、商業管理、產權的界定與保護等。換言之，數目字管理是技術和制度的統一，數目字管理的目的是降低整個社會運行的交易成本。數目字管理的特征主要包括以下幾個方面：（1）國民經濟中相關數據的全面性和真實性。（2）數字化的記錄系統的透明性和公開性。（3）有完善的數字化記錄系統的機構與制度，如美國憲法對財政支出及公款收支都有嚴格的規定，還規定應經常公布一切公款收支的定期報告和賬目。（4）整個社會對數字化的記錄系統的運用及績效。中國歷史上也搞了一些數字記錄系統，但運用不夠。如從1708年開始花了10年時間清朝政府組織傳教士們繪制中國地圖，即《皇輿全覽圖》，這個成果被清政府作為機密沒有對外公開使用，沒有發揮應有的作用，而那些傳教士們卻充分利用這個成果，并在此基礎上發表了更多的研究成果。

數目字管理是現代經濟體系的組成部分，數目字管理表現為度量衡的統一、土地的商品化、稅收的貨幣化以及人際關系的法律化等等。這里我們還可以把數目字管理劃分為兩個階段，即初級的數目字管理和高級的數目字管理。度量衡的統一只是初級的數目字管理，而土地的商品化、稅收的貨幣化以及人際關系的法律化等則是高級的數目字管理。現代經濟是建立在高級的數目字管理基礎上的，數目字管理與經濟制度是互為支撐的關系。黃仁宇在《資本主義與二十一世紀》中說“雖然這系統也可以通過立法和程序在紙面上產生，它到底要與社會體系相符合，不能完全閉門造車”。任何經濟制度的健康運行離不開與其相適應的操作工具與管理技術的支撐，現代經濟制度必須建立在數目字管理的基礎上。換言之，數目字管理是內生于現代經濟制度之中的，現代經濟制度之所以在整體上高于傳統經濟制度的一個重要原因就是不斷完善的數目字管理促使社會潛力更好地發揮、資源更好地配置。資本主義也是建立在數目字管理基礎之上的，就像威廉姆森所說的，資本主義就是為了節省交易成本，而要節省交易成本必須進行數目字管理，把不可計量變成可以計量的，把模糊的變成清晰的，把質的問題變成量的問題。資本主義的組織過程也是建立在數目字管理不斷完善的基礎上，英國是較早建立數目字管理的資本主義國家。在黃仁宇看來，資本主義是實現“數目字管理”的典范。資本主義、現代化與“數目字管理”三者之間有內在的聯系，資本主義的實質在于技術的應用，而“數目字管理”則是技術應用的支撐體系，現代化社會的分工、合作、創新也就是建立在數目字管理基礎上的。

數目字管理并不僅僅是資本主義社會獨有的，它是現代社會共有的特征。數目字管理的制度價值是指數目字管理對于一國制度構成及制度運行的意義及影響。數目字管理并不僅僅是一國數字化的記錄系統，而且是一國制度構成和運行的基礎。我們所說的制度是經濟運行的質的規定，而數目字管理則是經濟運行量的規定，這兩者的結合及統一則構成社會經濟的制度系統。歐美國家市場經濟及現代商業社會就是建立在數目字管理的基礎上的，宏觀經濟學的發展及計量經濟學在社會科學 （不僅僅是經濟學）的廣泛使用使數目字管理體系更加完善。因此，數目字管理并不僅僅是一個管理問題，而實質上是一個體制制度問題。

從宏觀層面看，宏觀管理及決策的科學化，還有規則及制度的制定都要建立在數據的基礎上；數據的全面性及真實性將決定一國宏觀經濟政策的制定及管理水平；統計學、計量經濟學及宏觀經濟學的發展為現代市場經濟的宏觀運行分析提供了技術上的支撐。市場經濟的本質不是風險而是不確定性，如何減少市場經濟的不確定性？數目字管理可以大大地減少市場經濟的不確定性。數目字管理還可以減少市場失靈和政府失靈，數目字管理水平越高，宏觀調控水平也會越高。黃仁宇把數目字管理上升到國家興衰的層面來看，為什么明朝滅亡？就是因為缺乏數目字管理，沒有數目字管理就會出現“稅收不能合理化”，最終也不可能有比較準確細致的“國家預算”。在這種情況下，也很難有正常的貨幣發行和貨幣穩定。

數目字管理實際上反映了統治者對其領土內所生產和交易的物品之經濟價值進行測量的能力。歷史上，國家首先采取的行動之一就是使度量衡標準化，貨幣是將可稅物品的相對價值標準化的一種機制，統治者的度量能力影響著他能夠向哪種財產征稅以及在哪里征稅。在古代，大多數的稅賦均是對生產進行課稅。對統治者而言，對土地或收入課稅將更有利，但他沒有測量土地價值或收入多少的工具。統治者越有能力測量其政體內產生的實際財富、收入和財產，他就越有能力從國民中汲取稅收②。數目字管理可以大大地提高一國對經濟測量的能力，這不僅豐富了政府決策的技術手段，而且可以減少政府在經濟調控中對經濟的負面影響。

從微觀層面看，數目字管理有利于產權與契約社會的建立，有利于企業和個人追求自身利益的最大化。明晰的產權制度是數目字管理的前提條件，而實現數目字管理又是有效產權與契約制度實施的重要保障。數目字管理與市場經濟是一種互動關系，只有在數目字管理的基礎上理性人才能實現利益最大化。對于企業來講，社會數目字管理的水平越高，企業獲取信息的成本會大大地下降，數目字管理還會為企業的決策提供依據，微觀經濟學中的生產什么、生產多少、為誰生產等問題都與數目字管理有關，市場機制能有效配置資源是建立在數目字管理基礎上的。

從社會治理層面看，數目字管理有利于降低社會運行的交易成本。數目字管理與社會交易規模是相互聯系、相互制約的。在農業經濟時代，生產方式主要是自給自足，用于交易的量并不大，這個時候數目字管理并不重要。但進入工業經濟時代以后，商品經濟越來越發達，交易的規模也越來越大。數目字管理還與諾思所講的為交易服務部門的增加是密切相關的，越來越多的部門為交易服務是數目字管理的必然結果。數目字管理越發達的國家，經濟中總量的交易費用也越大。諾思等人發現為交易服務及經濟運行記錄所耗用的資源占整個國民生產總值的比重從1870年的四分之一上升到1970年的一半以上。經濟規模的擴大必然導致數目字管理水平的提高，而數目字管理水平的提高又有利于經濟規模的擴大。數目字管理可以大大地降低社會經濟運行的交易成本，這既體現在微觀層面，也體現在宏觀層面。

從對權力的制約來看，數目字管理有利于減少腐敗。權力缺乏制約也體現在缺乏數目字管理上，在這種情況下，尋租的空間也就越大。權力的擴大或權力不受制約與缺乏數目字管理是一個問題的兩個方面，不受制約的權力必然導致腐敗，而缺乏數目字管理必然加劇腐敗，數據的不全面或不透明會為腐敗留下活動的空間。為什么在我國官員財產公開如此困難？為什么存在各種各樣的灰色收入？為什么除了稅以外還有各種各樣的收費？為什么除了財政外，還有亞財政？導致這些現象的原因是多方面的，但與缺乏數目字管理是密切相關的。這并不是技術問題，而是利益問題。在沒有數目字管理的條件下，有利于官員實現自身利益最大化。一些官員不愿意把數字說清楚，數字越模糊，官員的權力就越大；數字越不透明，官員操作的空間就越大，實施數目字管理必須先要把權力關進制度的籠子里。以我國現在的房產數據為例，個人擁有多少套住房及相關的房產數據從技術上講是能夠統計出來的，但此前官方從未公布這方面的數據，其實有部門也想把全國的房產信息聯網，但遇到一些地方政府官員的抵制。為什么一些地方政府官員不愿意公開住宅數據？這是因為官員及其與官員有聯系的人不愿意公開這方面的信息。在我國非正式收入、灰色收入甚至腐敗收入與這些房產是密切相關的，權力不受制約的社會很難建立真實的數字記錄系統。

二、中國缺乏數目字管理的制度分析

在黃仁宇看來，近代中國之所以落后，根本原因就在于缺乏數目字管理。與近代相比，我國在數目字管理上達到了初級的數目字管理水平，我國現在在數目字管理方面還是存在一些問題的，主要表現為：統計數據的完整性與真實性不夠；上報數據與實際數據有差異；部門和地方數據的封閉性；個人數據的完整性與真實性缺失；不動產數據、收入數據及財富的數據不完整等。中國為什么缺乏數目字管理？或者說為什么我們沒有建立起數目字管理制度？從數目字管理本身來看，我國在數目字管理的技術層面要好于制度層面，即使已經形成的數目字管理也沒有有效地運行。黃仁宇將明清的中國作為“不能在數目字上管理”的典型，從制度變遷存在路徑依賴的角度來看，我國現在的數目字管理還不發達與這種歷史因素是有關的。

1.數目字技術

在農業社會，由于受技術或成本的影響，一個國家的數目字管理的落后或不健全是必然的。那么是不是技術進步了數目字管理就會自然而然地產生呢？不是的，即使實施數目字管理的技術條件成熟了，但因為權力或利益集團的因素也難以把相關的技術應用于數目字管理。如我國建立的住房信息系統在現代信息技術條件下并不難，但為什么這個系統的建立很困難呢？這就不能僅僅從技術層面去分析了。從歷史上看，我國在數目字的技術層面上是存在缺失的，這種缺失不利于我國實施數目字管理。東西方的差異主要表現在：一是我國諸子百家屬于人文倫理，而古希臘文明提供了科學探索的工具。東西方人存在“思維差異”，如東方人關注環境而西方人關注物體，東方人比西方人更喜歡研究事件之間的關系；西方人喜歡歸類而東方人更強調各類關系；西方人比東方人更喜歡用邏輯規律來理解事件；東方人在遇到對抗時喜歡中庸之道，而西方人更喜歡堅持自己認為正確的觀點③。這種思維方式的差異會在一定程度上影響數目字管理。二是中國古代沒有發展出系統的數學思想，因而缺乏科技研發的有效工具。在歷史上，我們許多生產和生活活動 （如中醫、烹調等）重感覺而輕視精確計量的現象比較普遍，缺乏有效的數學工具是不利于數目字管理的。從認知能力的形成來看，東西方是存在差異的，這種差異會影響實施數目字管理，不承認這些是不對的，我們也沒有必要回避這些，但這些絕不是主要原因。從我國社會科學的發展來看，與西方國家相比也有較大的不同點，我們重視定性的分析而忽視定量的分析，這些都是不利于我國數目字管理的。

實現數目字管理是現代商業社會的內在需要，實施數目字管理除了前述技術層面的因素外，從制度層面看，這種需要可能被三個因素所抵制，這些因素的合力會阻礙數目字管理的出現。一是權力體系，并不是所有的權力體系有利于數目字管理。二是利益集團因素，一些特殊的利益集團形成后他們會與權力結盟，抑制數目字管理的出現。三是制度的性質，如掠奪型制度就不利于數目字管理，而私有財產制度的建立和完善過程就是數目字管理建立的過程。

2.權力體系

中國缺乏數目字管理主要不是技術問題，而是制度問題。在權力缺乏制約的情況下，官員不愿意把數字搞清楚，即使把數字搞清楚了，也不愿意把真實的數字公開。在歷史與現實中，官員可以控制數目字的形成與公開，這是中國缺乏數目字管理的癥結所在。為什么官員不愿意把數字搞清楚并公開呢？這得從權力體系入手。我們可以把權力體系主要分為兩種：（1）不受制約的權力體系，很難形成數目字管理； （2）受制約的權力體系，這種體系容易形成數目字管理。我國歷史上的大多數時期都屬于前者。作為尋租理論之父，塔洛克通過對舊中國的長期觀察后得出結論說：“在中國，那些想要在社會上出人頭地的人，幾乎所有的才能和精力都花在了獲得或者維持權力的惠顧上。生活雖是不確定的，但是對贏者而言獲利頗豐。物質上進步緩慢也是這個體制 （尋租體制）的特征?！雹懿皇苤萍s的權力體系也會形成數目字管理，但這些數目字管理往往是虛假的。

數目字管理有兩種模式，一種是自上而下的數目字管理，在自上而下的管理體系下，中央給地方層層分解任務指標，純靠政治壓力來完成目標，經常會形成上有政策、下有對策的博弈格局。我國歷史上就是這種數目字管理體系，這樣一種社會黃仁宇稱之為金字塔倒砌的社會。這種社會也很難實行數目字管理。另一種是自下而上的數目字管理，西方國家在進入資本主義社會后，權力制約體系逐步形成，它們的數目字管理是自下而上，社會資源的流動記錄系統與地方官員的政績是脫鉤的，這種體制能夠保證地方匯集到中央的數據是真實的，這樣中央政府的宏觀管理與地方的活力就不會產生矛盾。在理論層面，西方學者運用各種統計數據來研究問題的科學性會提高，并更有利于提高數目字管理的水平。從這個層面來看，權力受制約與數目字管理是一個問題的兩個方面，實施數目字管理，權力必然受到制約，而受到制約的權力系統必然是建立在數目字管理基礎上，因此，這兩者是互為因果關系的。加爾布雷斯充分認識到不受制約的權力的負面影響，這不僅因為制度均衡對于社會而言非常重要，而且因為權力會導致腐敗，他認為相互之間具有制衡力的不同社會機制十分重要。他認為美國社會就是依靠推行多種制度的運行來約束和平衡某一種制度可能會帶來的統治和支配地位，從而取得成功。權力不受制約產生于制度結構中完全缺乏制衡力量，而這一問題顯然與民主的缺失有關，而民主實踐這一問題與一個多元化社會中權力制衡的存在和運行密切相關⑤。

3.既得利益集團

壟斷利益集團、特權利益集團、租金利益集團等這些集團是不愿意進行數目字管理的，經濟活動的數目字管理越缺失，就越有利于他們收益的最大化。為什么我國不動產登記條例“難產”？在我國這種部門立法的情況下，數目字的管理就容易與利益掛鉤，從而使數目字管理受到不少既得利益者阻撓。既得利益集團對數目字管理的影響主要表現在兩個方面，即阻礙數目字管理制度的出臺和阻礙數目字管理的實施。

在奧爾森看來，如果一個社會允許某些特殊利益集團具有強權地位，那么他們會拼命剝奪整個社會的利益，但如果有不同的利益集團形成相對均衡的態勢，則會對社會產生正面影響。越是實現數目字管理的社會，越是有利于不同的利益集團形成相對均衡的態勢。利益集團想要政府根據他們的利益重新分配財富，是不愿意進行數目字管理的，因為數目字管理與他們追求非生產性利潤最大化的目標是相沖突的。因此，利益集團會阻礙數目字管理制度的出臺。在缺乏抵御利益集團對經濟負面作用的制度體系的國家里，更容易出現這種現象。

利益集團阻礙數目字管理的實施并不主要是以公開的形式反對，而更多的是以隱藏的形式存在。以不動產登記為例，到底有多少利益集團阻礙不動產登記制度的建立？從政府層面來講，原來多個部門分管的不動產登記要統一起來，面臨著集體行動的困境。2013年11月20日，國務院提出“整合不動產登記職責，建立不動產統一登記制度”。在當今信息時代，這種不動產統一登記制度建立的關鍵并不是技術問題，而是利益問題。不動產統一登記至少涉及三種部門的權力、收費及相關部門人員的工作安排。當有些部門劃歸的利益比原來少了，就會抵制這個工作的進行。從深層次看，這些年來，尤其是改革開放以來，我國不動產的產生和積累在前，而不動產統一登記制度在后，這都會引起抵觸情緒。因此，我國在建立不動產統一登記制度的初期，不宜出臺一些與不動產相關的收稅或收費舉措。

4.產權明晰的財產制度

產權明晰的財產制度是建立數目字管理的制度基礎，也是建立數目字管理的最為根本的原因。產權明晰的財產制度對數目字管理提出了內在的要求，產權越明晰的社會，數目字管理也會越好。在黃仁宇看來，只有有效率的私人財產權才能達到一個能公平而自由交換的程度，也只有在這種條件下才能實施數目字管理。在英國，大約從14世紀開始不動產登記。英國各郡基本把自14世紀以來的遺囑材料完整保留至今，這類登記不僅是數目字管理，而且成為學者們研究當時經濟社會發展的客觀依據。生產要素及財產的界定和保護是資源有效配置的前提條件，也是市場經濟有效運行的條件，數目字管理要解決信息不完全、信息不對稱帶來的問題。西方主流經濟學在研究經濟問題時盡管沒有提到數目字管理，但就像私有產權一樣，數目字管理是他們分析問題的既定條件。

黃仁宇痛感中國傳統社會的產權缺失和國家組織的無效率，但是他沒有發現這兩者之間的關系，其實，產權的缺失正是國家組織無效率的根源所在。國家組織的無效率是國家管制和統籌支配的東西太多，這是建立在對私有產權保護不夠的基礎上的，對私有產權的保護不力就為政府的掠奪創造了條件。這既導致私有產權制度的不健全，又導致社會管理的低效。從歷史上看，王安石變法就是“維持由上端統籌支配而不在下端固定私人財產權”，也就是說，統治者一直注重自上而下的統籌支配資源。這樣，統治者就不注重產權的界定和保護，而明確界定和保護私人財產權是建立數目字管理的基礎，只有那些強調界定和保護私人財產權的社會，才能產生對數目字管理的內在需求。產權界定不清、交易費用太高和缺乏數目字管理這三者之間是有內在聯系的，而這三者中產權界定不清是最主要的。公有產權下總有模糊地帶，而數據不全面或不愿公開是其模糊的表現之一。

從深層次看，缺乏數目字管理與掠奪型制度有著內在的聯系。從制度性質看，我們可把制度分為掠奪型制度與私有財產制度。所謂掠奪型制度實質上是有利于追求統治者收益的最大化，掠奪型制度表現為再分配比重大、管制、尋租及腐敗等，缺乏數目字管理的社會很容易為掠奪型制度的構建創造條件，亞財政、灰色收入等就是掠奪型制度的突出表現。所謂亞財政就是在正式財政之外還有一個非正式財政，灰色收入就是在正式收入外還有一個非正式收入，這些都是缺乏數目字管理的具體體現。

三、國家治理能力和治理體系現代化必須建立在數目字管理基礎上

實施數目字管理是國家治理能力和治理體系現代化的內在要求。如前所述，數目字管理是現代社會的基本構件，宏觀層面的管理和微觀層面的效率都是建立在數目字管理基礎上的。使市場在資源配置中起決定性作用和更好地發揮政府的作用是我國經濟體制改革的方向，如何更好地發揮政府的作用，我認為政府就應該把重點首先放在建立數目字管理上，數目字管理更有利于提高市場在資源配置中的效率。國家治理能力和治理體系現代化的前提就是數目字管理，十八屆三中全會決定提出加快建立國家統一的經濟核算制度實際上就是要建立數目字管理。資源配置無論采取什么樣的方式，都需要數目字管理，如前所述，數目字管理并不是一個簡單的數據和技術問題，它涉及觀念、政策、制度、體制等諸多因素，建立數目字管理是一個系統工程。

1.把數目字管理與官員的政績脫鉤

為什么我們一些數據不真實？為什么我們一些數據不透明？為什么我們的數目字管理建立不起來？這與我們把一些數據與官員政績掛鉤有關。如GDP數據的真實性問題就是源于我們把GDP與官員政績掛鉤，當官員追求GDP目標達不到時他們就會運用權力對數字注水，這會大大降低數目字管理的公信力，把數目字管理與官員政績脫鉤的意義在于減少權力對數目字管理的干擾和影響。要把數目字管理與反腐敗脫鉤，我們賦予一些數據或登記（如不動產）太多的功能，反而不利于數目字管理體系的建立。例如，不動產登記就是一種數目字管理，但是有人總想賦予它太多的功能，如用來反腐敗，甚至想用它來降低房價，這種觀點是不對的。數目字管理作為一種制度，它應該是中性的，它是社會信息有效利用的平臺。每項制度都有其特有的功能，我們不能把一項制度的功能泛化，萬能的制度是不存在的，我們賦予一項制度的功能可能會使它原有的功能喪失。影響數目字管理的因素越小，就越有利于數目字管理制度的建立。數目字管理更多地是一種工具，是國家治理的一種手段，應該中性化。

在把數目字管理與官員的政績脫鉤的同時，要建立官員實施數目字管理的可信承諾?？尚懦兄Z的問題，即對國家大規模干預經濟的限制實際上是否有效，需要建立對市場的可信承諾，包括建立數目字管理，這便是政治制度的作用。恰當的政治制度是國家對自己的權力作出可靠約束的主要方式，這些約束對市場的成功絕對是非常關鍵的⑥。建立數目字管理的可信承諾就是要求建立一種能夠改變對政府官員激勵機制的政治制度，使得他們能把客觀的數目字管理變成自己的利益。

2.把完善數目字管理與依法治國結合起來

亞當·斯密認為，現代國家的治理需要三個條件：一是和平和穩定；二是寬松稅收；三是有一個還算好的司法行政部門。土地的確權、房地產信息聯網、不動產登記、財政收支的公開等都是數目字管理的組成部分，經濟管理水平和社會治理水平的提高需要完善我國數目字管理。客觀地講，我國與歐美國家在數目字管理上還有相當大的距離，這種距離一方面表現為觀念上的，如黃仁宇指出中國之所以難以走向現代化，是因為以禮儀代替行政，以道德代替法律。道德建設是重要的，但它必須與法治結合起來，法治國家的建立應該主要是用法治限制政府 （統治者）的權力。用哈耶克在1945年出版的《通往奴役之路》中的話來說：“撇開所有的細節不論，法治的意思就是指政府在一切行動中都受到事前規定并宣布的規則約束——這種規則使得一切個人均有可能十分確定地預見到在某一情況中會怎樣運用其強制權力，并根據這個預期來規劃自己的事務?！雹吡硪环矫媸菣嗔Ρ仨毷艿街萍s。先把權力的含金量控制、減少，再對權力制約，并把權力關進制度的籠子里。不把含金量控制、減少，對權力制約的阻力就會很大，我們現在的反腐就是在做這個工作。權力制衡系統涉及到三個問題，一個是每一層級的權力是什么，二是這些權力來自于什么地方，受誰的監督，三是權力之間是否是相互制約的。如科斯所說，如果政治體制是透明的、權力由法律來約束，并且任何權力的濫用都可以追溯責任，那么，腐敗就不會威脅到秩序和穩定。中國必須讓其政治權力服從于法治，當權力服從于法治時我們的數目字管理也就可以建立起來。法治社會就是建立在數目字管理基礎上的，這兩者是一種互相促進的關系。韋伯說資本主義的經濟體系必須是一種“能供計算的法律系統”，現代經濟僅僅有法律系統是不夠的，還需要數目字管理。這兩者的有機結合也是國家治理能力和治理體系現代化的內在要求。

3.把數目字管理與財稅體制改革結合起來

預算和財務制度與數目字管理是相互聯系、相互制約的關系，實施數目字管理主要涉及到兩大方面：一是私人領域，這涉及到私有產權的界定和保護問題；二是公共領域，主要是財稅體制，這兩個領域的邊界清楚是實施數目字管理的前提條件。經濟學大師熊彼特認為理解國家行為的鑰匙是財政，財稅體制是數目字管理的核心部分。而在財稅體制中預算法又非常重要，為什么我國預算法不能建立約束各級政府收支膨脹的體系？這有三個方面的原因：一是我國還沒有在憲法層面上規定政府的每筆開支都要有法律依據或經過人民代表大會通過；二是我國預算法還沒有獨立的機構來修訂或制定，而以財政部為主相關部門來參與的程序是不利于預算法修訂的；三是我國權力還沒有受到制約的情況下要修訂好預算法也是比較困難的，這主要表現為權力會使預算約束軟化。我們還沒有建立起把權力關進制度籠子的體系，權力總想追求最大的預算權，所以預算很難硬起來；財稅體制的改革要與完善數目字管理結合起來，這兩者是一種互動的關系。

財稅制度的剛性程度可以反映一國數目字管理的水平，但是我國不少預算和財務制度是軟的。如我國《預算法》并未約束各級政府的支出極限，卻為各級政府非稅收入提供了渠道。在我國公共財政支出中，其他支出所占比重太高。在非稅收入構成中，其他收入所占比重也比較高。這也是缺乏數目字管理的表現，沒有數目字管理，財政收支不可能做到精準。所以，我們必須把數目字管理與財稅體制改革結合起來。

注釋：

①②⑥ 道格拉斯·C·諾斯等：《交易費用政治學》，中國人民大學出版社2011年版，第147、147、100頁。

③ 理查德·尼斯貝特：《思維版圖》，中信出版社2010年版，第57頁。

④ 戈登·塔洛克：《特權與尋租經濟學》，上海人民出版社2008年版，第91頁。

⑤ 阿馬蒂亞·森：《正義的理念》，中國人民大學出版社2012年版，第73頁。

⑦ 哈耶克：《通往奴役之路》，中國社會科學出版社1997年版，第73頁。