八成小企業仍處法律真空 法律有硬傷

宋明霞

能否在食品安全問題上構建相對集中理順的管理體制，由一個部門牽頭，在此基礎上形成總協調，而不是平起平坐。

一個國家用兩部法來管一個食品，是立法資源的浪費，更大的問題在于在內容上不能很好地銜接。

我國《食品安全法》有個最大的缺陷，就是直到今天也不太管占食品企業總數80%的小企業。

修改《食品安全法》，核心要從整體來思考我們的食品安全治理體系是不是有重大的缺失。

2013年5月，《食品安全法》修訂工作列入了國務院一類立法計劃；2013年9月，修訂稿由國家食藥監總局提交國務院；2014年6月和12月，全國人大常委會進行了兩次審議，并在全國人大官網公布，向全社會公開征求意見。

2015年2月9日，在北京香山飯店，中國技術監督情報協會、中國法學會食品安全研究中心、北京大學法治與發展研究院、消費者權益保護法協會聯合舉辦《食品安全法》研討會，邀請各界專家對提交全國人大常委會的《食品安全法》第二次審議稿展開討論，為修法建言獻策。

從“九龍”到“十三龍”，理順管理體制是關鍵

“社會一直詬病‘九龍治水問題。研讀二審稿，發現新增了糧食局、商務部等部門，《食品安全法》涉及的部門多達13家。會不會從原來的‘九龍治水變成‘十三龍治水，讓百姓覺得部門越改越多，問題卻沒解決？”北京大學法治與發展研究院高級研究員劉兆彬建議進一步明確職能關系的定位。

劉兆彬以現行法律所設置的食品安全檢驗制度為例，風險監測、風險評估、抽樣檢驗三套檢驗制度分屬不同部門，同一企業的同一種食品可能要面對三家行政部門，做三次抽樣檢驗，甚至有可能出現由同一家實驗室、同一臺機器出三回報告的情形。

“法律規定所有抽查的費用由財政支付，這樣納稅人要掏三筆錢，重復和交叉造成大量的浪費，加大了企業和財政的負擔，最可怕的是這三種抽查檢驗的結果不公開透明、不能共享，造成了巨大的監管漏洞。”劉兆彬建議應進一步擠壓、壓縮部門交叉的空間，切實從體制上進一步減少交叉、重復，讓體制高效運轉。

“立法的背后是建立制度，修條文的背后是修改制度。本次修法立意高，力度大，但最擔心的是制度建設跟不上。能否在食品安全問題上構建相對集中理順的管理體制，由一個部門牽頭，在此基礎上形成總協調，而不是平起平坐，協而不調，缺少決策權，體制不集中，不到位？能否建立相對清晰、權力集中、方便運行的體系，形成統一的體系。統一的標準，統一的程序，統一的懲處？” 清華大學法學院教授王晨光認為修法的首要目標是完善制度。

“從制度上確立機構之間協調機制，這部法律沒有講。”王晨光認為，如果法律上不給根據，各部門就很難建立相互之間的銜接、信息溝通機制，就很難把各種民事、行政、刑事責任打通，社會共治就是一句空話。

“我們過去叫搞一部法是‘司司點火、處處冒煙，一個司設一章，一個處寫一條。整個立法的思路是圍繞著食品，還是圍繞著政府職能定？如果盯著部門，而不盯著食品，我們就忘了食品安全法到底是干什么的。”參與過多部法律制定的中國醫藥創新促進會執行會長宋瑞霖直擊要害，“不是說把哪一個部門職能弄高了就可以，而是從法律關系上界定清楚。巴西主管食品安全部門是農業部，只要能夠把制度和機制定好，哪怕讓財政部管食品安全都可以。”

兩法并一是否可行？

“旗幟鮮明地提出應當廢止現有的《農產品質量安全法》，把它與《食品安全法》合并成一個法！”劉兆彬激動地呼吁。

由于當年蘇丹紅事件等大多發生在農產品領域，國家先頒布了《農產品質量安全法》，而《食品安全法》頒布之后，《農產品質量安全法》既沒有改，也沒有合并。

“一個國家用兩部法來管一個食品，是立法資源的浪費，更大的問題在于在內容上不能很好地銜接。”劉兆彬分析，因為針對的是農產品，《農產品質量安全法》在產品質量方面主要是對產地、環境、化肥農藥、產品包裝等外部環境的要求，而恰恰對食品本身的營養性、安全性、物理化學指標的監管，基本上一字未提。

“從國際社會看，美國、日本、歐盟的《食品安全法》，基本做到了從田頭到餐桌的全鏈條管理，而我們的鏈條是斷裂的，《食品安全法》只是從食品加工開始，到流通和餐飲。”劉兆彬建議，能不能趁著這次修改《食品安全法》的時機把兩法合一？在制度設計上更聚焦、更集中在食品上？

“一個國家用兩部法來管一個食品，概念、標準也是混亂的。”劉兆彬認為，農產品包括農林牧副漁，是指大農業，但在《農產品質量安全法》里實際上說的是小農業——食用農產品。這個概念又跟《食品安全法》的產品交叉的。如果食品包含了食用農產品，那就沒有必要再搞食用農產品。

“中國奶業整體失信于百姓，問題出在原奶，出在沒有對源頭規范化管理。《農產品質量安全法》未必廢止，但起碼與食品相關的部分必須寫進《食品安全法》，二者內在、有機、完整地對接在一起。如果不改變現狀，只把兩個法拼接起來，不單是有空當的問題，而是可怕的空白。” 宋瑞霖坦言。

八成小企業仍處于法律真空

“我國《食品安全法》有個最大的缺陷，就是直到今天也不太管占食品企業總數80%的小企業。”劉兆彬稱這是當年立法最大的痛，也是當今最大的隱憂。

“為什么叫不太管？”劉兆彬解釋，按照《食品安全法》第35條規定，我們把食品加工的小微企業具體管理辦法交由省級人大常委會來制定。

食品工業占GDP總量的17.6%左右，是典型的支柱產業，但這個行業小微企業多，有35萬家左右，占食品企業總數的80%，產值約占食品工業的20%。一部食品大法把80%的企業交給省級人大和政府來管后果是什么？

“我們做了認真的調查，《食品安全法》實施以來全國30余省份由省級人大立法的不超過8家，加上搞規章的省份不超過15個。也就是說，到今天為止，我國占80%的小企業的食品生產處在法律真空狀態。把小企業扔給省級人大去立法，五六年過去了也無人問責，說得尖銳一點，這是一個國家良心、立法者良知的問題，應當正視。” 劉兆彬對此表達了深深的憂慮。

“美國的法律對50萬元以下的小食品企業、小農場主實施豁免，即不搞GMP和HACCP認證，準入門檻是放松的，在硬件和管理體系方面沒有那么高的要求，但規定了食品安全的最低標準。” 對外經濟貿易大學產品質量與安全法制研究中心主任李俊認為，國外分類管理的經驗值得我們參照。

“把小微企業納入《食品安全法》調整范圍，寫細，寫實，我們有能力解決這個問題。” 宋瑞霖認為。

《食品安全法》不宜急于出臺

在消費者權益保護上，也有專家對此次修訂稿持不同意見。

中國消費者權益保護法學研究會會長河山說：“第138條的第二款規定，生產不符合食品安全標準的食品，或經營明知是不符合食品安全標準的食品，消費者除要求賠償損失外，還可以向生產者或經營者要求支付價款十倍或損失三倍的賠償金；增加賠償的金額不足一千元的，為一千元。‘明知是這次修訂加上的，我認為，這是對知假、售假、造假食品經營者的保護的條款！”

“賣假食品，必須‘明知才承擔懲罰性賠償的責任，‘明知舉證難，賣假食品承認自己是‘明知嗎？這都是常識性問題。這就從客觀上為造假者和售假者開脫，也與消費者權益保護法相沖突。” 河山說。

第113條第二款規定，“明知從事前款規定的違法行為，仍為其提供生產經營場所或其他條件的，由縣以上人民政府食品藥品監督管理部門責令停止違法行為，沒收違法所得，并處五萬元以上十萬元以下罰款，使消費者合法權益受到損害的，應當與食品、食品添加劑生產經營者承擔連帶責任。”河山認為，這個“明知”同樣舉證難，同樣和消費者權益保護法的規定相悖。

此外，還有第 114條第二款 ，也增加了“明知”二字。

“我看過一個數據，2004年—2013年媒體曝光的3426個食品安全事件92%是人為的，《食品安全法》都到二審了，如果類似這樣的條款被通過，后患無窮！”河山希望國家慎之又慎。

“修改《食品安全法》，核心要從整體來思考我們的食品安全治理體系是不是有重大的缺失，其基本理念和制度構架、制度是不是有大的問題。” 李俊呼吁國家做好頂層設計，“謀定而動”。

“一部《食品安全法》，源頭交給了《農產品質量法》，大頭80%的小微企業扔給了地方，再加上九龍治水這樣一個交叉重復的體制，這三大缺陷是當下中國食品安全沒有得到有效治理的法制根源和制度根源，這是硬傷。這三大問題不解決，我們的頂層設計是有缺陷的。” 劉兆彬建議《食品安全法》不宜急于出臺。

“美國FDA（美國食品藥品監督管理局）制定一個食品安全規章要開500次會，非常的細，很多做法值得我們學習。我國食品安全問題太復雜，要理清楚是很費工夫的事。如果為了早出臺而定指標、趕時間，既不符合實際，也不會完善。” 宋瑞霖建議設一個冷靜期，很好地沉淀。