建立適合國情的有效體制

○ 文／郝 琦

建立適合國情的有效體制

○ 文／郝 琦

我國頁巖氣的可持續(xù)發(fā)展除了建立適合我國國情的有效體制之外，還要完善市場化運(yùn)營的實現(xiàn)條件。

美國頁巖氣開發(fā)的突破得益于市場的高度開放和近8000家中小油氣公司在“競爭-合作”開發(fā)體制下的參與和努力。雖然我國從2012年鼓勵符合條件的民營企業(yè)投資勘查、開采頁巖氣，但我國民營企業(yè)根本不具備油氣領(lǐng)域的專業(yè)背景和技術(shù)經(jīng)驗。再加上頁巖氣開發(fā)又屬于高風(fēng)險、高投入的產(chǎn)業(yè)，美國參與頁巖氣勘探開發(fā)的中小企業(yè)對行業(yè)風(fēng)險認(rèn)識清楚，且具備較強(qiáng)的抗風(fēng)險能力，而我國頁巖氣的開發(fā)處于探索階段，面臨風(fēng)險遠(yuǎn)高于美國。因此，我國頁巖氣的產(chǎn)業(yè)發(fā)展既要實現(xiàn)投資主體多元化，除建立有效的開發(fā)機(jī)制以外，還需要完善在頁巖氣外輸?shù)幕A(chǔ)設(shè)施建設(shè)、深化天然氣價格改革、探索頁巖氣產(chǎn)業(yè)相關(guān)金融創(chuàng)新等市場化運(yùn)作的實現(xiàn)條件。

建立有效的開發(fā)機(jī)制

建議我國頁巖氣開發(fā)采取“國家部門牽頭，國有企業(yè)主導(dǎo)，民營資本參股”的模式，同時重視地方政府的參與。在這一模式中，“國家部門牽頭”體現(xiàn)在三個方面。一是制定具有前瞻性的相關(guān)規(guī)劃，指導(dǎo)我國頁巖氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展；二是改變我國長期以來“引進(jìn)-消化-吸收”的能源科技戰(zhàn)略模式，鼓勵自主創(chuàng)新、建立穩(wěn)定的研發(fā)體系；三是引導(dǎo)民營資本與大型油公司的合作。一方面，民營企業(yè)可以通過合作快速進(jìn)入頁巖氣開發(fā)領(lǐng)域，同時可以借助大型石油企業(yè)的豐富經(jīng)驗和技術(shù)實力，降低風(fēng)險，提高盈利能力；另一方面，大型石油公司亦可以借助于民營企業(yè)的活力、靈活性及技術(shù)創(chuàng)新能力，在技術(shù)獲得突破后直接提升規(guī)模，更快的推動頁巖氣的開發(fā)。此外，成立合資公司進(jìn)行勘探開發(fā)可以最大程度上減少頁巖氣新礦種和傳統(tǒng)石油、天然氣礦種的礦權(quán)重疊等具體問題。最后，地方政府的參與對于完善我國現(xiàn)階段頁巖氣的開發(fā)體制極為關(guān)鍵。首先，地方政府承擔(dān)著頁巖氣資源稟賦地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，對頁巖氣開發(fā)的支持有助于企業(yè)提高生產(chǎn)效率；其次，地方政府承擔(dān)著對當(dāng)?shù)仨搸r氣開發(fā)的監(jiān)管職能；再次，地方政府對本地頁巖氣開發(fā)活動的補(bǔ)貼和投資引導(dǎo)同樣有助于促進(jìn)我國頁巖氣的產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

完善市場化運(yùn)營條件

我國天然氣供應(yīng)的快速增加與基礎(chǔ)設(shè)施不足的矛盾非常突出：主干管網(wǎng)系統(tǒng)不完善，部分地區(qū)尚未覆蓋管網(wǎng)、區(qū)域性的管網(wǎng)不發(fā)達(dá)；當(dāng)前我國管網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施具有自然壟斷性，集中于大型國有企業(yè)和各地方天然氣公司。國家有關(guān)部門應(yīng)加強(qiáng)對運(yùn)營企業(yè)的有效監(jiān)管，督促分兩步實現(xiàn)天然氣管網(wǎng)的“第三方準(zhǔn)入”。第一步，實施監(jiān)管型第三方準(zhǔn)入，即政府制定管道使用價格和使用管道系統(tǒng)的其他義務(wù)以規(guī)定準(zhǔn)入的規(guī)則和條件；第二步，實施談判性第三方準(zhǔn)入，即管道公司規(guī)定使用管道輸送和享受相關(guān)服務(wù)的基本條件，有關(guān)各方自由協(xié)商具體規(guī)則；如果氣源和消費(fèi)地區(qū)不適合同時修建多條管道，在考慮規(guī)模經(jīng)濟(jì)的前提下允許企業(yè)獲得管道的特許經(jīng)營權(quán)，但必須附加強(qiáng)制性第三方準(zhǔn)入義務(wù)。此外，國家應(yīng)該積極支持民間資本參股建設(shè)天然氣城市管網(wǎng)和儲運(yùn)設(shè)施，開放工程服務(wù)市場等，并且通過強(qiáng)化現(xiàn)有地區(qū)管網(wǎng)的互聯(lián)互通以確保天然氣輸配暢通。

國家應(yīng)該進(jìn)一步按照市場化取向，建立起反映市場供求和資源稀缺程度的與可替代能源價格掛鉤的動態(tài)調(diào)整機(jī)制，逐步理順與可替代能源比價關(guān)系，為最終實現(xiàn)天然氣價格完全市場化奠定基礎(chǔ)。具體操作上，一是可以考慮逐步提高門站價格動態(tài)調(diào)整的頻率；二是在市場凈回值定價公式中進(jìn)一步加入可替代能源價格參數(shù)和反映天然氣和替代能源關(guān)系的比較系數(shù)，使定價更為準(zhǔn)確；三是考慮在一定階段內(nèi)細(xì)化天然氣的階梯定價。

我國發(fā)展頁巖氣的路徑過于依賴對開發(fā)企業(yè)提供優(yōu)惠政策，雖然政府的財政支持力度已經(jīng)很大，但現(xiàn)行政策仍無法充分激發(fā)企業(yè)對頁巖氣產(chǎn)業(yè)投資的熱情。對于政策制定者來說，更應(yīng)該學(xué)習(xí)、借鑒美國經(jīng)驗。首先，國家應(yīng)出臺頁巖氣的相關(guān)產(chǎn)業(yè)政策，對頁巖氣的產(chǎn)業(yè)發(fā)展和資源利用進(jìn)行政策性指導(dǎo)，明確項目利用管理，落實保障措施；其次，頁巖氣資源最終是以天然氣的形式供給市場，應(yīng)進(jìn)一步梳理頁巖氣產(chǎn)業(yè)與我國天然氣發(fā)展的關(guān)系，出臺相應(yīng)措施完善我國天然氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展機(jī)制；再次，鑒于我國獨特的分權(quán)與增長驅(qū)動方式，頁巖氣產(chǎn)業(yè)扶持政策應(yīng)在充分考慮稟賦因素和集成示范戰(zhàn)略的基礎(chǔ)上，對頁巖氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展優(yōu)勢區(qū)域的地方政府實行政策傾斜，地方政府承擔(dān)監(jiān)管、引導(dǎo)投資、鼓勵創(chuàng)新等方面的責(zé)任，并納入政績考評范圍。

現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)中，金融滲透到經(jīng)濟(jì)生活的各個層面。與頁巖氣產(chǎn)業(yè)相關(guān)的金融創(chuàng)新將以整個產(chǎn)業(yè)鏈為依托，借助金融手段，從最初的融通資金、中間的整合資源、最終實現(xiàn)價值增值三個方面，有針對性的創(chuàng)新符合頁巖氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)律的金融產(chǎn)品，幫助頁巖氣開發(fā)企業(yè)解決資金問題。

要重視監(jiān)管模式創(chuàng)新

我國頁巖氣的管理職能分散在不同的政府部門：國家能源局主要負(fù)責(zé)制定天然氣發(fā)展規(guī)劃，頒布促進(jìn)和約束常規(guī)和非常規(guī)天然氣的政策和激勵措施；發(fā)改委價格司負(fù)責(zé)價格監(jiān)管、環(huán)資司和氣候司負(fù)責(zé)審定節(jié)能評估和應(yīng)對氣候變化的方案；國土資源部負(fù)責(zé)頁巖氣資源管理和探礦權(quán)及開采權(quán)的發(fā)放、對頁巖氣開發(fā)的土地利用并探礦區(qū)塊進(jìn)行招標(biāo)；環(huán)保部制定頁巖氣開發(fā)的環(huán)境監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范和政策并落實處罰；財政部和國家稅務(wù)總局負(fù)責(zé)制定相關(guān)的頁巖氣開發(fā)利用的補(bǔ)貼、稅收和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等。但現(xiàn)有頁巖氣的監(jiān)管模式仍存在協(xié)調(diào)不足等問題，如國土資源部和環(huán)保部在頁巖氣退出門檻規(guī)定中的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范制定上缺乏共識；頁巖氣開發(fā)消耗大量地表水資源，但國家水利部尚未參與水資源的分配利用管理；國土資源部的探礦權(quán)區(qū)塊招標(biāo)與發(fā)改委的頁巖氣開發(fā)示范區(qū)之間應(yīng)進(jìn)一步配合等。

● 我國頁巖氣的開發(fā)處于探索階段，面臨風(fēng)險遠(yuǎn)高于美國。 攝影/沈志軍

完善我國頁巖氣的監(jiān)管，首先需要從國家層面進(jìn)行頂層設(shè)計，成立行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)委員會，為頁巖氣監(jiān)管建立一系列標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范成立，把整個監(jiān)管體系框架搭建好；其次是要建立統(tǒng)一的常規(guī)和非常規(guī)天然氣監(jiān)管機(jī)構(gòu)，將政府政策制定和監(jiān)管職能分離。監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職能至少包括：第一，維護(hù)頁巖氣勘探開發(fā)秩序，促進(jìn)生產(chǎn)活動按技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范實施；第二，加強(qiáng)頁巖氣礦權(quán)招標(biāo)區(qū)塊的跟蹤監(jiān)管，落實退出機(jī)制，對未按招標(biāo)要求投入實物工作量進(jìn)行勘探開發(fā)或進(jìn)行炒作交易的區(qū)塊，依照相關(guān)法律和法規(guī)勒令退出；第三，建立和完善頁巖氣的環(huán)境影響評價管理體系，做好分區(qū)域、全程環(huán)境評估與監(jiān)管，在保護(hù)環(huán)境和促進(jìn)頁巖氣的產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展之間尋找一個最佳平衡點；第四，研究制定在現(xiàn)有技術(shù)條件下，適合中國國情的環(huán)境管理標(biāo)準(zhǔn)體系和技術(shù)規(guī)范體系，包括水資源利用、廢氣、廢水處理與地下灌注、植被恢復(fù)、風(fēng)險防范等；第五，利用現(xiàn)有天然氣相關(guān)法律法規(guī)促進(jìn)頁巖氣的產(chǎn)業(yè)市場化運(yùn)營，包括監(jiān)督天然氣管道和城市管網(wǎng)對頁巖氣的開放、頁巖氣的氣價監(jiān)管等。

責(zé)任編輯：周志霞

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