少數民族自治地方社會保障發展研究——以廣西壯族自治區為例

白銀元，高小巖

(北京化工大學文法學院，北京102200)

一、研究背景

社會保障是國家通過立法并依法采取強制手段對國民收入進行再分配，對暫時或永久失去勞動能力及因各種原因造成生活困難的社會成員提供基本生活保障和基本醫療服務的措施、制度和事業的總稱。社會保障雖然只有短短120年的發展歷史，但是它的內涵和外延在不斷地發展，社會保障水平也在不斷的提高，其主要方面包括社會保險、社會救助、社會福利。

中國是統一的多民族國家，56個民族和諧相處，團結穩定，共同發展。少數民族自治地方作為國內社會發展的薄弱地區，由于歷史原因及自然環境的特點，交通相對閉塞，人口受教育程度低，經濟發展緩慢，嚴重制約國家整體經濟的發展。少數民族地區存在國內最大的貧困人群，如何解決好他們的生活問題對于維護民族團結至關重要。促進少數民族地區社會保障的發展完善，有利于縮小區域間經濟發展差異，共享社會發展成果，滿足少數民族發展需要，符合社會主義社會關于民生問題的發展要義。

廣西壯族自治區位于中國西南邊陲，是唯一的沿海自治區，地理位置優越，氣候環境優美，全區共有居民5 282萬人，其中少數民族人口占37.28%，是國內少數民族人口最多的省份，也是中國——東盟自由貿易區的橋頭堡，經濟發展潛力巨大。

二、廣西壯族自治區社會保障發展現狀

近幾年，在中央政府的大力支持和廣西各級政府的努力下，社會保障體系初步建立，社保基金進一步擴大，抗風險能力增強，社會保障在民生方面的作用逐漸加大，人民生活水平得到極大改善，社會保障發展主要體現在以下幾個方面:

1.政府社會保障財政投入規模不斷擴大

廣西壯族自治區政府對社會保障資金投入不斷增加，截止到2012年底，全區社會保障累計支出533.9億元，支出進度97%，其中社會保障和就業方面累計支出281.4億元，支出進度95.4%，比全區公共財政支出進度高2.7個百分點。醫療衛生方面累計支出252.5億元，支出進度99%，比全區公共財政支出進度高6.3個百分點。同時中央政府對廣西壯族自治區的社保資金轉移支付增多，社會救助資金增加，有力的保障了全區社會保障的平穩發展①資料來源于《2013年度廣西人力資源和社會保障事業發展統計公報》。。

2.社會保險體系不斷完善和發展

社會保險主要包括養老保險、醫療保險、失業保險、工傷保險、生育保險五大險種。社會保險是社會保障制度中的核心部分，其中養老保險最為重要，尤其是在當前社會趨于老齡化的背景下;接著依次是醫療保險和失業保險，這些保險制度通過強制手段征集社會保險費，從而分散個人風險。廣西地區社會保險發展迅速，在城鎮社會保險發展方面，社保覆蓋了大部分城鎮居民，社會保險參保人數逐年增加，具體見表1。2013年全年五險(含城鄉居民社會養老保險)基金收入合計597.96億元，比上年增長69.11億元，增長率13.07%。基金支出合計535.35億元，比上年增長97.55億元，增長率為22.28%。在農村社會保障方面，社會保障體系不斷完善，養老保險投入不斷增多，截止到2013年末全區城鄉居民社會養老保險參保人數1 680.69萬人，比上年末增加94.29萬人。2013年城鄉居民社會養老保險基金收入66.52億元，比上年增長21.53%，基金累計結存54.44億元，國家新型農村社會養老保險試點地區參保人數達到1 640.47萬人。截止到2013年，廣西新型農村合作醫療參合率98.9%，新型農村合作醫療基金支出總額為148.43億元，受益人數5 524.57萬人。②資料整理自《2013年廣西壯族自治區國民經濟和社會發展統計公報》。新型農村合作醫療人均籌資標準提高到340元，個人繳納60元，各級政府補助280元，實際醫療報銷比例在50%以上。同時在柳州、欽州兩個城市開展大病保險試點工作，補償標準也相應提高，大病標準最高可報銷90%③資料整理自《2013年全區衛生工作電視電話會議》。。

表1 廣西2009-2013年城鎮社會保險操報人數統計表單位:萬人

3.社會救助力度不斷加大

社會救助主要是保障公民的基本生活，維護社會穩定，主要包括城鄉居民最低生活保障、應急災害救助等。廣西進一步提高城鄉低保保障標準和補助水平，自2013年起城市低保對象補助水平每人每月提高20元，農村低保對象補助水平每人每月提高10元。其中城鎮最低生活保障人數達到47萬人(2014年8月)，較2013年減少2萬余人，降幅達到4%。月最低生活保障金由2010年的228元增加到2014年的335元，增幅達到47%。農村最低生活保障人數達到341.6萬人(2014年8月)，較2013年增加2萬余人，月最低生活保障金由2010年的97元增加2014年的167元，增幅達到72%①根據中華人民共和國國家統計局網站分省數據整理。。從社會保障數據可以看出城鎮社會保障人數有所減少，表明經濟發展形勢較好。農村保障人數增加，最低生活保障覆蓋面增寬，社保補助金額增加。

4.社會福利事業發展緩慢

在中國，社會福利包括社會津貼、社會福利服務。社會津貼是政府對特定人群的現金補貼。社會福利服務一般有養老服務、殘疾人服務、孤兒及兒童服務三個方面。廣西近幾年社會福利發展緩慢(見表2)，當地社會福利企業在三年內減少62家，降幅達到31%，社會福利企業殘疾職工人數有所下降，發展現狀不容樂觀。養老院及兒童福利院發展也相對緩慢。

表2 廣西壯族自治區2010-2012年社會福利企業情況表② 資料來源于中華人民共和國統計局分省年度統計數據。

三、廣西壯族自治區社會保障發展存在的問題

近幾年，國家整體社會保障取得了巨大的發展，廣西壯族自治區社會保障發展也十分迅速，社會保障各方面不斷完善，但是在發展過程中也存在一些問題。

1.社會保障發展結構不平衡

一般意義上社會保障制度包括社會保險、社會救助、社會福利、社會優撫四個方面，由于社會優撫針對特定人群，一般不做分析，因此分析社會保障發展只從社會保險、社會救助、社會福利三個方面進行。廣西社會發展的三個方面發展相對來說不均衡，社會保險發展迅速，投入資金較多，社會救助和社會福利發展相對較慢。在社會保險各方面，發展也不均衡，從表1中可以看出廣西養老保險從2009到2013年增長440%，醫療保險增長21.3%，失業保險增長6.3%，工傷保險增長4.7%，生育保險增長35.7%。雖然廣西養老保險之前基礎薄弱，政府重點發展，但是在養老保險快速發展的同時也應該兼顧其他社會保險的發展，只有如此才能更好地處理效率與公平的關系。

2.社會保障水平有待進一步提高

中國的社會保障有別于歐美發達國家的高福利社會保障模式，吸取了西方高福利國家低效率的教訓，主張重在公平、兼顧效率 ，采取保基本的社會保障模式，堅持“廣覆蓋、保基本、多層次、可持續”的原則。近年來，社會保障發展迅速，覆蓋面迅速變廣。

表3 2013年產業固定資產投資(不含農戶)及其增長速度表③ 根據《2013年國民經濟和社會發展統計公報》和《2013年廣西壯族自治區國民經濟和社會發展統計公報》整理，由于統計口徑不同，所以社會保障投資和其他相關產業劃分在一起。

從表3中可以看出近年廣西社會保障固定資產投入增速加快，甚至超過了全國的增長水平，社會保障相關產業固定資產投入僅占全區各行業固定資產投入的2.57%，略高于全國平均比例2.08%。但是社會保障相關產業固定資產投入量僅占全國總量的3.8%，社會保障資金投入需要進一步增多。根據資料顯示2003-2006年4年間，全國人均社會保障補助支出達到128.9元，而廣西僅為 36.89元，僅為全國水平的28.62%④根據《中國統計年鑒》及廣西財政決算資料整理。，社保投入還有待進一步加強。

3.城鄉社會保障發展不平衡

由于歷史原因，中國經濟出現城鄉二元化發展，形成社會保障發展的城鄉二元結構，城市社會保障發展相對較完善，農村地區社會保障發展滯后。當前廣西壯族自治區社會保障發展以城鎮職工社會保險保障為主體，農村新型農村合作醫療實現基本全覆蓋，農村養老保險則剛剛起步發展。城鄉社會保障水平差距較大，以2010年為例，城市最低生活保障平均標準為228元，農村最低生活保障平均標準為97元，城鄉最低生活保障標準比為2.35∶1。城鄉保障標準差別較大。而且當前農村醫療保險統籌層次低，設置標準不一，補助領取過程繁瑣，很難去除“因病致貧”的現象。2011年農村居民養老保險參保人數796.13萬人，基金收入25.21億元，城鎮職工參加養老保險人數483.75萬人，基本養老金收入達278.6億元，城鄉養老保險差別明顯，農村居民月最低養老標準只有200余元，難以維持基本的生活，與城市居民月最低養老標準差別較大。

4.政府管理體制不到位

中國當前社會保障在發展過程中各個部門缺乏統一的指導，各主管部門之間利益分歧較大，比如養老保險由人社部門負責，新型農村合作醫療由衛生部門負責，社會救助則由民政部門主管，分頭管理不可避免的出現漏洞。廣西在社會保障發展中也存在這樣普遍問題，怎樣才能統一規劃社會保障的發展，有待當地政府各部門進行利益協商，一起促進社會保障的發展。同時廣西社會保障發展中存在缺乏監督機制和有效的監督機構，資金運轉缺乏有效的監督，在一些地區存在挪用社會保障基金(尤其是新農合資金)、社保賬戶空賬運行的現象，結果是一方面造成了人民利益受損，另一方面影響社會保障發展的可持續性。廣西社會保障發展各地區管理體制不同，不利于自治區內跨區域社會保障流動，社會保障統籌層次低，各地區統籌標準不一，出現各地區社會保障待遇差異較大，也不利于社會公平。

四、對策建議

1.優化社會保障結構，保證社會保障的公平性

根據第六次全國人口普查可知，老年人(年齡≥60歲)在內蒙古占11.48%，在西藏占7.67%，在寧夏占9.67%，新疆占9.66%，而廣西占13.12%，廣西成為國內老齡化最嚴重的少數民族自治區。同時也是全國最早進入老齡化的省份之一。按65歲以上人口超過7%為老齡化標準，廣西65歲以上人口比例1996年為7.06%，此前就已進入人口老齡化的行列，相比全國早一年。面對如此嚴峻的老齡化形勢，廣西應該有所側重地發展社會保障，加大養老保險的財政投入，優化老年人社會福利，增加農村養老基礎設施投入，推行居家社區養老和養老院養老相結合，引導民營資本進入養老行業。同時應該注重社會保障發展的平衡性，在主要發展社會保險的同時，也要加大社會救助力度，擴大社會福利事業的發展。

2.擴大政府社會保障財政投入，中央政府提供財政支持

廣西壯族自治區政府對社會保障財政投入有待進一步增強，在大力發展經濟的同時應該兼顧保持社會保障的發展，使得社會保障的發展與經濟發展相同步，實現一方面以經濟發展促進社會保障投入增多，另一方面社會保障的發展反過來促進經濟的更好發展。改進地區財政轉移支付方法，推動全區發達地區對財政較少地區的轉移支持，縮小全區社會保障的區域差別，促進居民社會保障基金的自由流動，以方便為居民提供社會保障服務。同時，中央政府也要加大對廣西等少數民族地區的財政投入，擴大財政轉移支付，加大對貧困縣的社保專項資金支持，盡量縮小民族地區與東中部地區的社會保障水平差別。

3.重視農村地區社會保障投入和發展

加大對農村地區的社會保障資金投入，加大農村社會保障基礎設施建設，針對廣西城鄉不同發展狀況采取不同的社會保障發展方法，分城鄉分層次實施。在城鎮以采取補救型社會保障方法，在現有社會保障力度的基礎上，采取靈活的修補方法，針對特殊人群實施，有目標有重點，力求廣西城市社會保障整體上與中國城市平均社會保障發展水平相一致。在農村則提高社會保障基金的統籌層次，完善多樣化的社會保障措施，根據不同民族的發展特色開展政府保障活動，實現重特色、保基本，爭取早日實現農村地區初步系統化的社會保障體系。城鄉社會保障發展可以有前有后，但應避免之前出現的大部分地區社會保障重城市、輕農村，實現城鄉社會保障有差別的同步發展，共享廣西社會經濟發展的成果。

4.強化政府監管責任，完善社會保障法律法規

世界各國社會保障的發展都離不開法律的支撐，只有相關法律完備了，社會保障才能健康地發展。廣西社會保障的發展目前缺乏有力的法律保障。面對廣西日趨嚴峻的社會老齡化趨勢以及大量的人口流動，急需建立強有力的社會保障法制法規。在廣西社會保障法律建設中，政府應該起到主導作用，根據各地區經濟發展特色，制定不同地區的社會保障法規和社會保障十年發展規劃計劃等，實現制度層面上社會保障的發展有法可依，同時兼顧了地區社會的現實狀況。在當前十八屆四中全會把依法治國提升到國家層面上的精神下，廣西壯族自治區更要把依法治國堅持到底，完善社會保障立法，制定社會保障監督機制，促進全區社會保障法制化發展。

5.社會保障的發展要兼顧民族文化的傳承與發展

少數民族地區具有獨特的文化、風俗、道德、習慣，一方面要改進少數民族地區落后的文化風俗觀念，另一方面要傳承民族獨特的文化。廣西少數民族眾多，各地區差異顯著，在發展社會保障時應注重當地文化的發展，與當地風俗相適應。同時，當地政府應重視民族文化的保護性開發，發展民族文化旅游業，形成獨特的民族特色經濟，其結果將一方面有利于當地脆弱生態的保護，另一方面為地區社會保障的發展積累了可持續的資源。廣西有不分民族獨特的互助尊老的民族傳統，在當地社會保障中可以充分利用區域風俗，更順利的推進社會保障的建設。

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