工業水環境監管的激勵-約束-監督機制構建
——基于監管主體的委托-代理關系

趙 爽,仇 蕾,李昌彥,黃 濱

(1.浙江廣播電視大學經濟管理學院,浙江 杭州 310030; 2.河海大學管理科學研究所,江蘇 南京 211100;3.南昌工程學院工商管理學院,江西 南昌 330099;4.華東勘測設計研究院有限公司環境與生態工程院,浙江 杭州 310030)

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工業水環境監管的激勵-約束-監督機制構建
——基于監管主體的委托-代理關系

趙 爽1,仇 蕾2,李昌彥3,黃 濱4

(1.浙江廣播電視大學經濟管理學院,浙江 杭州 310030; 2.河海大學管理科學研究所,江蘇 南京 211100;3.南昌工程學院工商管理學院,江西 南昌 330099;4.華東勘測設計研究院有限公司環境與生態工程院,浙江 杭州 310030)

分析工業水環境監管利益相關者的委托-代理結構,得出委托-代理風險及其產生原因。進而提出工業水環境監管環境行政合同,建立以環境補貼為方式的激勵機制、以環境監察執法和環境行政處罰為方式的約束機制、以中央監察和公眾參與為方式的監督機制。構建工業水環境監管模型,得出激勵-約束-監督機制的運行機理。最后設計監管合同的實施流程，促進工業水環境監管高效運行。

工業水環境監管;委托-代理;環境行政合同;激勵-約束-監督機制;實施流程

目前在我國,相當一部分企業集中在化工、電鍍、印染等重污染行業,治理任務十分艱巨。新《中華人民共和國環境保護法》以及《水污染防治行動計劃》,都是針對污染現象的重拳打擊。實踐經驗表明,解決水污染問題必須同時運用技術治污與機制治污。而我國現行統一管理與分級、分部門管理相結合的水環境監管方式存在著諸多困境:①地方政府追求經濟發展而導致的監管動力不足困境;②企業在行政處罰制度存在缺陷和民事賠償法律不完善下的守法困境;③在缺乏法律資金信息等支持下的公眾參與困境。正是這些困境使得現有的水環境監管方式不能適應新形勢的發展。因此,急需找到一套適合我國工業企業發展的水環境監管機制。

現有研究對于監管理論和水環境監管問題都有所涉及。監管理論方面:經歷了從公共利益理論、利益集團理論到激勵監管理論3個不同階段[1-2]。這種監管理論的演進,圍繞著監管者代表誰的利益,為什么會發展監管以及如何實現監管。水環境監管問題方面:①水環境監管與企業減排和經濟發展的關系[3];②構建綜合自然、區域人文及政策因素的監管模型進行機制設計[4-5]。③監管機制的改進,如靈活監管方式、擴大主體范圍、增加監察頻次、采用激勵政策等[6-7];④監管中可能出現的企業策略性行為、政府監管失職責任、合謀防范等[8-9]。

以往研究成果對工業水環境監管具很大的借鑒價值,但同時也存在一些不足:工業水環境監管涉及眾多利益相關者,且其間聯系和滲透日益增強。監管成功與否,不僅取決于環境行政主管部門和企業,還決定于地方政府、公眾乃至中央政府的行為選擇。如何在多利益相關者共同參與下,設計激勵-約束-監督機制、削弱地方保護行為、激勵企業守法排污有待深入研究。因此,筆者從工業水環境監管主體的委托-代理關系出發,提出工業水環境監管中的環境行政合同,構建激勵-約束-監督機制,設計合同的實施流程。

1 工業水環境監管中的委托-代理關系

1.1 工業水環境監管中的委托-代理結構

在工業水環境監管問題中,地方政府與排污企業之間存在著明顯的信息不對稱，構成了工業水環境監管中的委托-代理關系:①地方政府作為委托人,委托企業發展經濟的同時兼顧環境保護,主動處理生產廢水實現達標排污。作為水環境監管部門的地方政府,雖然具有監督管理防治水體污染、執行污染限期治理制度、編制并組織實施全市排污費征收計劃等職能,但是由于無法了解企業的水污染物處理成本等企業私有信息,處于嚴重的信息劣勢。②企業作為代理人,在地方政府的監督下從事生產活動、進行生產廢水處理、獲得經濟剩余。作為理性經濟人的代理人從自身的利益出發,可能采取某些機會主義或利己主義的行為,產生“逆向選擇”和“道德風險”等問題。

這一委托-代理關系直接決定了監管的執行效率、地方政府與排污企業的收益大小和收益分配方式,并影響了監管的有效性。

1.2 工業水環境監管中的委托-代理風險及產生原因

1.2.1 委托-代理風險

a. 企業的“逆向選擇”問題。為激勵企業進行尾水處理和清潔生產等減排活動,政府往往提出財政支持、稅費減免、低息貸款等補貼措施。而這很可能導致企業的“逆向選擇”問題。由于政府無法準確明晰企業出水效果和治污努力間的關系,從而不能恰當確定企業的水環境行為類型和水污染物處理能力。因此,為降低錯誤判斷所付出的高額補貼,政府往往會傾向于全部給企業以較低額度的補貼。這將導致有長遠發展戰略的企業不堪成本,而無法進一步減排,最終導致這種企業退化為環境機會主義者,以致整個領域“劣質者驅逐優質者”。

b. 企業的“道德風險”問題。政府和企業達成了水環境監管的共識之后,排污企業為完成其經濟收益目標,依靠私有信息而“隱藏行動”,如“私設暗管”,稀釋“達標”,非法排放有毒物質,拒絕阻撓現場檢查,為規避監管私自改變自動監測設備的采樣方式、采樣點,涂改、偽造監測數據,拒報、謊報排污申報登記等“道德風險”行為,使社會公共利益受損。

c. 地方政府的“道德風險”問題。地方政府既是中央政府-地方政府這一級委托-代理關系的代理人,又是地方政府-企業這一級委托-代理關系的委托人,這一雙重身份使其成為“雙重利益代表”,可能發生角色錯位和利益越界。在政治激勵和財政約束的制度環境下,地方政府的行為動機主要是追求政治晉升和提高地方財政收入,因此作為稅收主要來源的企業成為政府關注的對象。在這種情況下,地方政府為保護當地產業發展,常常會為企業提供便利,變相保護和鼓勵污染企業,這促成了地方政府的“道德風險”問題。

1.2.2 委托-代理風險的產生原因

工業水環境監管參與主體的委托-代理風險直接影響到監管的有效性,根據現有研究成果,將這種風險產生的原因歸結為以下幾個方面,見表1。

表1 工業水環境監管中委托-代理風險的產生原因及解析

以上原因綜合作用共同影響地方政府和排污企業之間關于環境戰略的博弈結果。

2 工業水環境監管中的環境行政合同

“逆向選擇”和“道德風險”問題削弱了工業水環境監管的效果,而傳統的監管手段多為規制和懲罰,激勵效果不足。20世紀80年代,委托-代理理論被應用到環境問題上。同時期我國也開始在環境管理方面實行環境保護責任制,通過制定合同的方式,確認環境管理者與污染制造者在環境保護中的責、權、利關系[10],環境行政合同被廣泛地用于排污企業的污染治理、建設項目的環境保護、能源資源的開發利用、排污費的征收管理、環境污染的案件處置等方面。環境行政合同與行政命令相比更加有利于排污企業,它把排污企業從被監管人的位置提升到當事人的位置,從而有效地調動了排污企業的環境保護積極性和環保技術研發的創造性。由于這是一種基于雙方合意的合同形式,政府和排污企業在合同的制定中可以經過反復磋商和多次討價還價,使企業的自身利益在合同的制定中得到充分的體現,與一般合同相比環境行政合同往往給企業提供了一種補償[11]。但是,由于我國這種制度還未形成,造成了環境管理領域現實的契約關系大量存在,而環境管理的契約理論研究卻很薄弱的現狀。因此,筆者延續環境行政合同的管理理念,提出以工業水環境監管環境行政合同(簡稱“監管合同”)為載體,設計監管中的激勵-約束-監督機制。

3 工業水環境監管中的激勵-約束-監督機制

激勵是指委托人為了誘使具有私人信息的代理人,從其自身利益出發做出符合委托人目標的行動[12]。約束是一種反向激勵,為克服委托-代理關系中的機會主義和消極怠工,需要有必要的約束和監督機制。在調動代理人積極性方面,激勵與約束機制兩者相輔相成、缺一不可。

3.1 激勵-約束-監督機制設計

3.1.1 工業水環境監管中的激勵機制

在工業水環境監管中融入環境補貼政策,作為企業主動削減污染物的經濟激勵。在訂立監管合同時,首先在水功能區劃內水環境容量總量控制約束下,訂立一個某企業的污染物排放標準q。其次根據企業執行的情況進行獎勵即環境補貼:當企業以一定的努力水平進行企業生產廢水處理時,出水水質達到q,此時享受環境補貼S=S(q)。這一補貼反應了政府對環境質量的重視程度,且可以在一定程度上彌補治污的高成本。

3.1.2 工業水環境監管中的約束機制

a. 環境監察執法。環境監察是依法對轄區內的單位和個人執行環保法律法規情況,進行的現場監督檢查[13]。為進一步明確環境監察的執法地位、規范執法行為、提高執法水平,環保部相繼出臺了《環境監察工作制度》、《環境監察執法程序》、《環境監察工作程序》等文件。然而這些文件對監察頻次的規定過于絕對,不能適用于每一個行業,對具體污染問題須根據實際情況進行有針對性的制定。因此,在監管合同中,引入監察概率P(q),0≤P(q)≤1,根據具體企業自身特征,科學制定污染源的不定期監察頻次。

b. 環境行政處罰。環境行政處罰是指環境保護監督管理部門對違反環境保護法,但尚未構成犯罪的單位或個人實施的一種行政制裁[14]。然而,科學、有效的環境行政處罰額度,首先應該以違法所得為基準,并充分體現污染行為與環境損害的相關性。而目前的經濟處罰條款都規定了處罰總額的上限,且處罰額是針對“一次”違法行為的靜態絕對處罰值[15]。這既不能體現處罰的科學性,也不能保證應有的效力。因此,在監管合同中,綜合考慮P(q),偷排行為被公眾參與發現并揭發而受到罰款的概率λ,偷排將對下游造成的破壞損失D(q),企業納稅額T(q)等多種因素,度量環境行政處罰額度F(q)。

3.1.3 工業水環境監管中的監督機制

環境行政執法是工業水環境監管機制運行的主要手段,但目前存在著很多問題,如審批把關不嚴、執法力度不夠、疏于監管、督察落實不到位等。因此,在監管合同中引入:①中央的司法和行政監管。地方政府及其環境行政主管部門對違法排污企業進行庇護恰好被公眾參與發現并檢舉,地方政府將受到中央政府的處罰Fa(q),以體現中央的司法和行政監管。②公眾參與機制。企業偷排污水或地方政府庇護行為被公眾參與檢舉的概率λ,即公眾參與程度0≤λ≤1,以體現公眾參與的社會性監督。

3.2 工業水環境監管中激勵約束監督機制的運行機理

工業水環境監管中激勵約束機制的運行,是要在一定的約束條件下,最大效益地實現減排目標。工業水環境監管的約束條件包括:①企業參與約束。企業執行監管合同的收益大于或等于不執行的收益。②激勵相容約束。當企業選擇達標排污時的收益大于或等于任何超標排污時的收益。③總量控制約束。根據企業所在水功能區劃內的容量總量控制目標,對排污權進行初始分配。

設πk(q)為企業治理生產廢水所產生的附加經濟收益,πl(q)為企業治理生產廢水給社會帶來的環境收益,Cr(Cr∈R)為環境監管成本,D(q)為企業污水偷排將對下游造成的破壞,Fa(q)為地方政府對企業偷排進行庇護恰好被公眾參與發現并檢舉后將要受到中央政府的處罰。D(q)、Fa(q)均由企業的客觀情況決定，是本研究的已知量。設地方政府以η的概率對企業進行庇護(0≤η≤1),企業以γ的概率對生產廢水進行違法偷排(0≤γ≤1),則政府的目標函數為

(1)

a. 企業參與約束。如果企業不執行監管合同,它將不處理任何污染,因此在企業違法排污時收益為:πk(q)+S(q)-[F(q)+S(q)]{P(q)[1-(1-λ)η]+[1-P(q)]λ},企業執行監管合同守法排污時收益為πk(q)+S(q)-C(q)≥0,則遵守約束為:C(q)-[F(q)+S(q)]{P(q)[1-(1-λ)η]+[1-P(q)]λ}≤0。

b. 激勵相容約束。企業執行監管合同守法排污時收益為πk(q)+S(q)-C(q)，企業超標排污時的收益為πk(q′)+S(q′)-C(q′)，q′是超標排污的濃度，q′≥q。因此激勵相容要求為πk(q)+S(q)-C(q)≥πk(q′)+S(q′)-C(q′)。

c. 水功能區劃內水環境容量的總量控制約束。設企業的初始排放權為Q,合同期為Δt,每天排放污水總體積為V,在合同期內企業的排污量為qVΔt,則總量控制約束為:qVΔt≤Q。

因此,構建地方政府作為委托人的工業水環境監管模型如下:

(2)

至此,在工業水環境監管激勵-約束-監督機制構建的基礎上,建立地方政府與排污企業的委托-代理模型,通過求解可以得出監管合同中污水排放標準、監管頻率、補償額度以及罰款數額的最優值。這說明了實現企業的守法排污及環境效益的最大化,并不是一味地提高補貼額度和加大懲罰力度能夠解決的,是環境補貼、偷排處罰和監察頻率等多種因素綜合作用的結果,且工業水環境監管效力的發揮與其監管合同完善的實施流程密不可分,因此下文對監管合同的實施流程進行設計。

圖1 工業水環境監管環境行政合同的實施流程

4 工業水環境監管環境行政合同的實施流程

工業水環境監管環境行政合同實施,即地方政府環境行政主管部門與排污企業簽訂激勵-約束-監督一體化的監管合同[q,S(q),P(q),F(q)]文本,此文本中明確說明了:①當企業出水水質達到污染物排放標準q,將享受政府的環境補貼S=S(q);②地方政府環境行政主管部門對企業的監察概率P(q),環境行政處罰額度F(q);③企業偷排污水被公眾參與檢舉的概率λ,即公眾參與程度0≤λ≤1。實施流程見圖1。

如圖1所示,工業水環境監管環境行政合同實施流程,融入了中央的司法與行政監督和社會性監督,建立了由中央-地方-公眾合作的工業水環境監管,形成了核心監管和外圍監管的雙層監管結構。其中核心監管層面,由監管直接參與主體——地方政府和排污企業組成;外圍監管層面,由中央政府、公眾、非政府組織和媒體等組成,成為核心層面的有力約束。這2個層面的有機結合形成了高效的工業水環境監管組織體系。同時該實施流程,實現了中央政府及環境保護部—地方政府及主管部門—排污企業這一自上而下的監管,以及公眾等社會性監督團體—地方政府/排污企業—中央司法行政監督部門這一自下而上的監管,促成了雙向監管機制的實現,保障了工業水環境監管環境行政合同的有效執行。

地方政府方面:①公布監管合同執行規定。環境行政主管部門,首先應該通過政府公報以及政府網站等方式,公布合同的詳細規定,包括[q,S(q),P(q),F(q)]的具體量值,以及相關法律法規、申請與受理程序等信息。②答復企業疑問。企業申請人對監管合同相關事項、依據、條件、程序、期限等有疑義,可要求主管部門予以說明解釋。③受理申請簽訂監管合同。主管部門對企業的生產運營、水處理能力及排污歷史等條件進行核查,對符合條件的予以受理并簽訂合同。④監督核查。環境監察部門按照合同規定的監管頻次進行不定期的監督核查。

排污企業方面：針對監管合同內容做出環境行為決策、提出疑問、提交申請、執行合同規定。遵守合同,將獲得環境補貼;違法偷排,地方政府對其進行嚴格執法時,將受到環境行政處罰。但在非監管執行時段進行偷排時,將會受到公眾等社會性監督團體的監管。如地方政府對排污企業實施庇護,公眾等社會性監督團體發現可以向人民法院提起關于環境公共利益受到侵害的訴訟,實現中央政府的司法監督;地方環境監察執法人員等收受賄賂、違規執法等,構成對行政相對人等合法權益的侵犯,公眾等社會性監督團體可以向環境保護部行政復議處申請行政復議,實現中央政府的行政監督。地方政府水污染防治專項資金的使用存在違規違紀情況時,公眾等社會性監督團體可以向財政部中的監督檢查局以及中紀委、監察部進行檢舉揭發,多部委聯合對公眾舉報的情況進行監督檢查,實現中央政府的各部門協助監督。

綜上,在激勵-約束-監督一體化的水環境監管機制作用下,形成了由地方政府和排污企業組成的核心監管層面,和由中央政府及公眾等社會性監管團體組成的外圍監管層面。進而,實現了地方政府、公眾聯合監管企業,公眾、中央政府聯合監管地方政府,以及企業相互監督的多主體聯防聯控的水環境監管網絡。

5 結 語

從工業水環境監管主體的委托-代理關系出發,分析其中的委托-代理結構、風險及產生原因,提出工業水環境監管環境行政合同,構建激勵-約束-監督機制,設計監管合同的實施流程。歸納起來激勵-約束-監督的工業水環境監管具有如下意義:① 針對性較強、行政管理及實施費用小,成為我國現行環境管理方式的補充和完善;② 排污企業能夠參與合同的協商,加深企業對可持續發展理念的認識,提高對環境制度變遷的適應能力;③ 真正將企業視為水環境監管參與主體,調動企業的積極性;④ 促進政府由領導者、控制者變成環境管理的引導者和服務者。

激勵-約束-監督的工業水環境監管方式,同樣適用于市政污水處理廠等具有點污染源排放性質的排污單位。對于農業、礦業等面源監管也具有一定參考和借鑒作用,而此時作為約束機制的排污標準需要根據具體污染源進行區別界定。

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國家社會科學基金(15CGL040);浙江省自然科學基金(LQ14G030020);浙江省教育廳科研項目(Y201328633);浙江廣播電視大學科研啟動基金(GRJ-13)

趙爽(1984—),女,遼寧阜新人,講師,博士,從事水資源與水環境綜合管理研究。E-mail:shuang_zhao1984@163.com

10.3880/j.issn.1003-9511.2015.06.011

X322

A

1003-9511(2015)06-0045-05

2015-06-07 編輯：方宇彤)