船舶污染之困

尾巴

目 前中國港口遠洋船舶主要采用重油為燃料，其含硫率為2.8%～3.5%，部分高達4.5%，加之缺乏嚴格的發動機排放標準，導致船舶污染排放影響日益凸顯。根據國家環境保護部（環保部）機動車排污監控中心測算，2013年在中國港口靠泊的船舶共排放二氧化硫58.8萬噸，約占全國排放總量的8.4%;港口船舶氮氧化物排放量27.8萬噸，約占全國排放總量的11.3%。中國登記在冊的18萬艘船舶和港口龍門吊等機械、集卡排放的廢氣中所含的柴油顆粒物、氮氧化物、硫氧化物、船舶所使用的消耗臭氧物質以及船上所載貨物產生的揮發性有機化合物嚴重威脅人類健康。環保部機動車排污監控中心副主任丁焰指出，其直觀感覺船舶對港口城市的直接污染應該在20%左右。深圳市市長許勤說：“港口船舶污染排放已成為繼機動車尾氣污染、工業企業排放之后第三大大氣污染來源。加大港口船舶污染排放治理刻不容緩。”

環保部和交通運輸部認為，防治船舶污染主要應從直接減少大氣污染物的排放量和減少能源消耗量兩種手段來達到。然而，中國尚缺乏船用燃料油和船舶排放國家強制標準，船舶大氣污染物排放清單等技術性措施尚未建立，主管部門權責交叉監管不力，以及排放控制區設立處于空白，這些都成為中國摸清船舶污染家底、厘清權責界限、廓清船舶污染限值和控排區域的實質性困難。

標準欠缺

在標準層面，目前針對船舶污染物排放的標準較少，已有的船用燃料油排放標準大多屬于推薦標準，主要包括《船舶污染物排放標準》、《非道路移動機械用柴油機排氣污染物排放限值及測量方法（中國Ⅰ、Ⅱ階段）》等。《船舶污染物排放標準》僅對生活污水及含油污水的排放物作出規定;《非道路移動機械用柴油機排氣污染物排放限值及測量方法（中國Ⅰ、Ⅱ階段）》適用于小于37kW的船舶柴油機，對于功率更大的船用柴油機（37kW以上），尚無排放控制要求。去年6月，由環保部科技標準司組織制訂更新的《非道路移動機械用柴油機排氣污染物排放限值及測量方法（中國III、IV階段）》仍只涵蓋了37kW以下的小型船用柴油發動機，且IV階段在全國范圍的實施時間另行規定，只鼓勵有條件的地區提前實施（見表1、2）。

此外國家質檢總局還發布了2項測量方法標準和1項排氣煙度限值標準，但均未強制實施;中國船級社發布了1項《船用柴油機氮氧化物排放試驗及檢驗指南》。

目前中國針對船舶的環保法規文件包括《防治船舶污染海洋環境管理條例》、《船舶及其有關作業活動污染海洋環境防治管理規定》和《船舶污染物排放標準》，在《水污染防治法》和《海洋環境保護法》等綜合性的環保法規中也有規定涉及，但針對近年來越來越受到關注的大氣污染問題卻缺乏國家層面的法規。

技術落后

在技術層面，目前防治船舶污染大氣的技術主要包括建立船舶大氣污染物排放清單、船舶主機的排放控制技術、船舶能效管理計劃和船舶利用LNG燃料技術等。據交通運輸部水運科學研究院研究員、副總工程師彭傳圣介紹，目前，中國環保部門并沒有將船舶大氣污染納入監督和統計范疇，因此也就更沒有全國范圍內船舶排放大氣污染物的數據和全國性的船舶排放清單，已發布港口空氣污染排放清單的內地城市僅有上海市。據上海市環境監測中心總工程師伏晴艷介紹，1997年上海研究氮氧化物的環境容量時就納入了船舶排放的影響。2003年上海制作了第一份包括氮氧化物、二氧化硫、顆粒物的排放清單。2013年的最新結果是：船舶排放產生的二氧化硫、氮氧化物和PM2.5分別占到上海市排放總量的12.4%、11.6%和5.6%。伏晴艷認為，作為全球最大的港口，上海市的排放清單還需要更細致的調查，現在的調查樣本不到經停上海港船舶的2%。更重要的是，目前國際上多數研究還局限于外港的大噸位船舶，數量大且品類繁多的內河船是“中國特色”，并沒有國際標準可參照。中國學者只能自己研究內河船排放系數，該系數是制作內河船排放清單的最重要部分。

管理滯后

在政策層面，中國對于船舶污染管理是“剪不斷理還亂”。“整個行業過去強調發展，從沒關注過污染排放。”彭傳圣介紹說，“長期以來，中國對船舶大氣污染管理‘偏軟，主要以有限的經濟政策激勵淘汰老舊船舶或獎勵高效能船舶，缺乏強制性措施，因此，效果欠佳。”目前主要依據的法規是2009年頒布的《防治船舶污染海洋環境管理條例》，該條例主要是對船舶污水、固體排放物的管理規定，對船舶廢氣排放少有涉及。在2012年年底頒布的《重點區域大氣污染防治“十二五”規劃》中，雖然提到遠洋船舶的油品配套升級，但被交通運輸部門人士批為“表述不當”，在內部公開撰文糾正。

在歐美國家，環保部門是作為環保執法的主要責任主體而存在的，但在中國該部門的地位很是尷尬。“環保部門沒有任何執法的依據。第一沒有排放標準;第二沒有管轄權力，需要執法時須與中國海事局一起合作。”伏晴艷說，船舶大氣污染管理專業性強，環保部門對船舶廢氣污染的管理較為陌生，缺乏成熟經驗，與其他部門交叉管理領域復雜，致使船舶廢氣污染管理缺位。與機動車相比，船舶的年檢職責不在環保部門，規定也較為模糊。根據大氣污染防治法，船舶排氣污染的年檢是由“交通、漁政等有監督管理權的部門委托已取得有關主管部門資質認定的承擔機動船舶年檢的單位”檢測。環保部污防司人士透露，去年6月5日內部送審的《大氣污染防治法》修訂草案中規定，海事部門負責船舶的注冊、批準、登記和營運，船舶排放達標狀況評估職能劃歸環保部門。

標準缺失，管理混亂，給船東以空子可鉆。船舶流動性強，難以通過地方標準進行管控，尤其是流動性極強的內河船，污染排放程度更讓人揪心。而交通運輸部門涉及“綠色港口”的相關計劃主要只針對節能和溫室氣體減排。環保部和交通運輸部在2013年聯合發布的《中國船舶和港口空氣污染防治概況》中表示，中國船舶90%屬內河船，散貨船比例高，集裝箱船比例偏低。不受海事組織管理的內河船，油的使用更為混亂，有的來自私人煉廠，硫含量甚至高于3.5%。美國能源基金會交通項目主管龔慧明說：“道路上的加油站都是固定的，但船舶的加油較靈活隱蔽。”“既然沒有嚴厲的懲罰措施，出于降低成本的考慮，部分內河船舶船東自然選擇小煉油廠生產的廉價油。這也是在內河上經常可以看到冒著黑煙運營的小型船舶的重要原因之一。” 彭傳圣說。

控排區空白

船舶環保標準缺失，主管部門監管不嚴，加之受成本壓力逼迫，大量船舶偏好使用劣質燃油。江南造船（集團）有限責任公司總工程師胡可一表示，船舶與汽車不一樣，船舶使用年限較長，目前，不少船舶船齡都達到了30年。這種老舊船舶主機等設備的環保性能更差，如果再使用低質燃油，其廢氣污染的嚴重程度可想而知。遠洋船舶受到國際海事組織《防止船舶污染國際公約》的約束，燃油含硫量最高不超過3.5%，但這已是《國家第四階段機動車污染物排放標準》柴油含硫量的700倍。為此，國際海事組織在全球范圍內批準了四個排放控制區（ECA），行駛至ECA的船舶需換成含硫量不超過0.1%的清潔油。這四個ECA均在歐美，中國并未設立。目前，有能力使用低硫油的船舶到達中國水域后，依然燃燒高硫油。即使香港、深圳、上海等發達港口率先劃定控排區，但由于航運業競爭激烈，如果鄰近地區的港口不能共同推行減排措施，船舶有可能轉向監管力度寬松的港口，勢必削弱已實施防治措施港口的治理意愿和減排效果。endprint