以差異化政策 促進區域協調發展

四川省縣域經濟學會課題組

成都十陵街道 ?圖/唐健

“十三五”是四川省全面推動“三大發展戰略”、實現“兩個跨越”的關鍵時期。大力促進全省區域協調發展，基本形成區域協調發展機制和多點多極支撐發展格局，促進人口、經濟、資源、環境協調發展，是全面深化改革、全面建成小康社會的重點任務。因此，必須進一步理清發展思路，明確重點任務，創新體制機制，完善政策措施，為全省加快實現“兩個跨越”奠定堅實的基礎。

/任務1/ 發展三大新興增長極

——增強天府新區創新驅動能力，打造引領西部地區發展的重要增長極。按照建設國家級新區的要求，堅持創新驅動發展，建設國家創新型城市示范窗口，聯動絲綢之路經濟帶、長江經濟帶和21世紀海上絲綢之路的戰略支點。大力提升自主創新能力，引進集聚戰略性新興產業、現代制造業和高端服務業，實現“再造一個產業成都”目標。

——提升川南經濟區一體化水平，打造成渝經濟區新興增長極。抓住國家建設長江經濟帶機遇，加快川南城市群一體化建設，力爭率先實現次級突破、率先實現全面小康。充分發揮長江黃金水道和聯結川滇黔渝的通道優勢，著力提升長江航道等級，建成成貴鐵路、川南城際鐵路，完善沿江綜合運輸體系，建成川滇黔渝結合部綜合交通樞紐。

——壯大川東北經濟區特色優勢產業，打造四川新的增長極。抓住國家建設絲綢之路經濟帶的機遇，加快區域中心城市發展，強化產業支撐，加快建設川渝陜甘結合部的區域經濟中心，與全省同步實現全面建成小康社會。加快基礎設施建設，做大做強城市經濟。推動南充、達州建設成為百萬人口特大城市。

/任務2/ 提升成都綜合競爭力

——加快成都現代化國際化大都市建設。支持成都領先發展、全面轉型升級發展。優化發展中心城區，優化提升中心城區綜合服務功能，加快建設衛星城。構建綜合交通樞紐，鞏固和強化雙流機場區域性樞紐機場地位，加快成都新機場建設，建設國家級國際航空樞紐，加快成都市軌道交通建設，積極發展智能交通。

——做大做強成都城市群。完善區域合作機制，提升成都經濟區一體化發展水平，加快成都城市群同城化建設。完善城際快速交通網絡，建成成都第二繞城高速、成都經濟區環線高速公路建設、成都新機場高速公路和成綿樂客專，建成打造大都市圈 “一小時通勤圈”。規劃建設天府航空港經濟區，加快綿陽科技城創新驅動發展的示范區和國家軍民融合發展改革試驗區建設。

/任務3/ 推動兩大經濟區特色發展

——加快攀西經濟區發展。以攀西戰略資源開發試驗區建設為抓手，加快安寧河谷經濟發展帶和金沙江下游沿江經濟帶發展，加快把攀西經濟區建設成為以戰略資源開發為特色的新興增長極。深入實施攀西戰略資源開發試驗區建設規劃，發展釩鈦新材料和稀土深加工應用，推進鋼鐵、釩鈦、稀土企業兼并重組，打造世界級釩鈦產業基地、全國重要的稀土研發制造中心。

——建設川西北生態經濟區。以保護生態環境、發展生態經濟作為主攻方向，因地制宜發展清潔能源、生態文化旅游產業，點狀開發礦產資源，改進傳統農牧業生產方式，建設特色鮮明、綠色生態的產業體系。積極推進生態移民、扶貧移民，逐步引導人口有序轉移。加強以交通和水利為重點的基礎設施建設，促進基本公共服務均等化，加快改善生產生活條件。

/任務4/ 扶持特殊困難地區發展

——推動民族地區跨越發展。貫徹落實支持民族地區發展政策，以民生改善、社會事業發展、生態環境保護、基礎設施建設、產業培育為重點，大力實施藏區、彝區重大民生工程計劃，深入實施民族地區教育第二個十年行動計劃和衛生發展十年行動計劃，加快以交通、水利、供電、城鄉公共設施等為重點的基礎設施建設，貫徹落實《川西藏區生態保護與建設規劃（2013-2020年）》。

——大力實施貧困地區扶貧攻堅。實施新十年農村扶貧開發綱要，以高原藏區、大小涼山彝區、秦巴山區、烏蒙山區“四大片區”為主戰場，扎實推進“扶貧攻堅行動”，建立穩定扶貧投入增長機制，創新整縣推進機制，完善對口定點幫扶機制，扎實抓好基礎扶貧、產業扶貧、新村扶貧、能力扶貧、生態扶貧“五大扶貧工程”。

——扶持革命老區加快發展。制訂扶持革命老區發展的政策措施，加快基礎設施建設和社會事業發展，切實改善生產生活條件，促進基本公共服務均等化。積極推進產業培育，壯大特色優勢產業，不斷增強自我發展能力。

/任務5/ 發展壯大縣域經濟

——突出主體功能，分類推動縣域經濟科學發展。在主體功能屬于重點開發區的89個縣（市、區），加快推動新型工業化和新型城鎮化，推進產業結構優化升級，大力發展戰略性新興產業、先進制造業、現代服務業和現代農業。在主體功能屬于農產品主產區的35個縣（市），鞏固和提升農產品生產能力，發展現代農業和鄉村旅游。在主體功能屬于重點生態功能區57個縣，加強生態環境保護和修復，發展資源環境可承載的適宜產業。

——深化縣域綜合改革，增強縣域經濟發展活力。深化農村改革，全面推進統籌城鄉綜合配套改革，放活土地經營權，創新農業經營體系，推進土地承包經營權、農村房屋所有權、集體建設用地使用權、宅基地使用權等確權頒證工作，推進農村產權流轉，培育新型農業經營主體。推進“兩擴兩強”改革，推動百萬人口大縣改革發展，開展縣域經濟改革試點。

成都天府立交

——加強基礎能力建設，全面改善縣域經濟發展條件。完善干線公路聯網暢通工程和農村公路改善工程，實現20萬人以上的縣城通高速、鄉鎮通油路、建制村通公路。繼續實施“再造一個都江堰灌區”工程，加強大中型水利工程及渠系配套設施建設。加強縣域基礎電信網絡、寬帶通信設施建設，建立基本信息服務體系，推進“三網”融合。

——充分發揮比較優勢，發展壯大特色優勢產業。堅持宜農則農、宜工則工、宜商則商、宜旅則旅，大力發展具有鮮明特色的縣域經濟。加快推進現代農業發展，確保穩糧增收，調整優化農業結構，大力發展特色效益農業，繼續抓好現代農業畜牧業林業重點縣建設，提升農業產業化經營水平。堅持工業強縣富縣，大力發展城市配套工業，建設一批資源和農產品精深加工基地。

——加快推進新型城鎮化，促進城鄉統籌發展。加強縣城和重點鎮建設，提高縣城和重點鎮規劃建設水平，支持有條件的縣城發展成為中小城市，加快實施“百鎮建設行動”，建成一批宜居宜業的新型小城鎮和富有活力的經濟強鎮。

/任務6/ 全面深化區域合作

——扎實推進經濟區和城市群一體化建設。充分發揮市（州）主體作用，加強省級統籌協調，進一步健全完善五大經濟區區域合作機制，探索建立利益共享機制，加快推進基礎設施互聯互通、產業分工協作、公共服務對接共享、生態建設共建共治。

——推動區域間產業轉移承接和分工協作。把推進產業轉移與承接作為促進區域協調發展的重要手段。鼓勵成都等地向周邊地區和省內其他地區轉移加工制造業，推動五大經濟區之間的產業協作;以科技創新和資源綜合開發利用為重點，推進成都經濟區與攀西經濟區、川東北經濟區產業協作。大力支持發展“飛地經濟”，加強產業合作園區建設，促進資源要素合理流動和優化配置。

——強化軸線聯動和流域綜合開發。依托長江黃金水道、成德綿樂、成渝等主要交通干線，推動沿線城市分工協作，打造特色鮮明、集聚輻射能力的經濟帶。以長江干流、金沙江、岷江、嘉陵江、沱江等重點，建立跨區域的管理協調機制，解決跨區域基礎設施建設、產業布局和產業轉移、生態建設和環境保護等重大問題。

——擴大與毗鄰省區的區域合作。全面深化川渝合作，以環渝腹地區域為重點，加強“雙核五帶”建設，共同提升成渝城市群集聚輻射能力。積極推進西向開放合作，以原川陜革命老區為重點深化川陜合作，加快打通連接甘肅、新疆通向中亞、西亞、歐洲的西向開放通道。積極推進攀西、川南與云南、貴州毗鄰地區次區域合作。

/政策1/構建差別化政策體系

推進區域協調發展的重點是依托區域特色優勢，通過差異化的政策支持，激發區域發展活力，促進區域發展。

——健全完善促進五大經濟區發展的政策。成都經濟區以提升區際綜合競爭力為目標，建立促進創新驅動、擴大內陸開放、城鄉一體化發展為核心的政策支撐體系。川南經濟區以提升人口和產業集聚力為目標，建立推動產業轉型升級、加快新型城鎮化和有利于區域一體化建設為核心的政策支撐體系。攀西經濟區和川東北經濟區以壯大經濟實力為目標，建立促進資源綜合開發利用、加快新型城鎮化為核心的政策支撐體系。川西北生態經濟區重點以生態建設和環境保護為核心，建立有序發展生態產業、促進基本公共服務的政策支撐體系。“十三五”期間，重點圍繞新興增長極培育，制訂實施支持天府新區、川南經濟區和川東北經濟區發展政策意見。

——健全完善促進主體功能區建設的政策。明確政府投資投向，支持重點生態功能區和農產品主產區改善基本公共服務，農業投資重點投向農產品主產區農業綜合生產能力建設，生態環境保護投資重點投向重點生態功能區生態產品供給能力建設，基礎設施投資重點投向重點開發區域的交通、能源、水利、環保以及公共服務設施的建設。引導人口合理遷徙，在重點開發區域實施積極的人口遷入政策，鼓勵城市化地區將流動人口納入居住地基本公共服務和社會保障體系，保障流動人口與本地人口享有均等權益。

——細化落實針對特殊地區專項政策。針對貧困地區、資源枯竭型城市等問題區域，以及糧食及農產品主產區、資源開發地區、生態功能區等特殊區域，積極落實國家支持政策，同時制定實施省級專項財政、投資傾斜政策。

/政策2/ 完善區域發展體制機制

成都鹽市口商業圈

——建立促進基本公共服務均等化的公共財政體制。“十三五”期間，要突出重點領域和重點地區，大力推進區域間基本公共服務均等化。一是加大省級財政對相對落后地區基層公共財政的扶持力度，強化均衡性財政轉移支付，切實提高落后地區基本公共服務的水平，縮小各區域人民生活水平差距。二是突出加強對民族地區、貧困地區、革命老區基本公共服務的財政投入力度，重點加快義務教育、公共衛生和基本醫療、基本社會保障等領域基本公共服務均等化的步伐。三是統籌城鄉基本公共服務資源配置，鼓勵和引導城市優質公共服務資源向農村延伸，促進農村共享城市優質公共服務資源。

——健全完善促進區域合作發展的體制機制。加強省級統籌協調，完善省級領導聯系指導工作制度和五大經濟區省級層面統籌協調機制。建立經濟區市（州）黨政領導參與的高層聯席會議制度和務實、高效的合作決策機制、協調機制和執行工作機制。統籌制定實施經濟區（城市群）規劃，明確各城市的功能定位和生產力布局。創新要素市場管理機制，建立成本共擔和利益共享機制，加快推進跨區域基礎設施互聯互通和公共服務對接共享。鼓勵省內各市、縣之間開展經濟技術文化交流協作，共同推動區域重大領域改革，創新合作機制和模式，發展“飛地園區”，合作推動技術創新，開發利用資源，推進產業調整升級。

——建立健全對口支援合作機制。探索建立省內發達地區對貧困落后地區的定向援助機制。重點實施一批產業扶持項目，通過對口支援產業合作園區和“飛地”園區建設，積極承接產業轉移，發展優勢特色產業，增強落后地區的發展動力。

——建立資源要素跨區域合理流動機制。深化推動農村產權改革，賦予農村集體土地使用權完整的財產權能，逐步完善農村集體經營性建設用地流轉機制，逐步建立城鄉統一的建設用地市場，實現城鄉土地同地同權同價;規范實施城鄉建設用地增減掛鉤政策，探索開展城鎮建設用地增加與吸納農村轉移人口或吸納外來人口數量掛鉤試點。積極鼓勵農業轉移人口市民化，探索進城落戶農民承包地和宅基地自愿有償流轉和退出機制，提高農民在土地增值收益中的分配比例，允許滿足人均宅基地不超標、住房處于集中居住區和質量達到商品房要求三項標準的農村住宅上市交易。發揮金融對市場經濟的杠桿擴大效應，建立城鄉一體的金融服務體系，創新農村金融服務，建立政府扶持、多方參與、市場運作的農村信貸擔保機制。

——建立分類導向的績效考核評價體系。建立健全符合科學發展觀的績效評價考核體系，強化對各地區提供公共服務、加強社會管理、增強可持續發展能力、區域合作發展等方面的評價，按照不同區域的主體功能定位，實行各有側重的績效考核評價辦法，強化考核結果運用，有效引導各地區科學發展、加快發展。