關于司法機關內(nèi)部監(jiān)督問題的探索與思考

[收稿日期]2015-05-15

[基金項目]司法部項目“自然法傳統(tǒng)與法治的道德基礎”（項目編號：14SFB2003）。

[作者簡介]崔永東（1963—），男，山東樂陵人， 華東政法大學司法學研究院院長、教授、博士生導師。

[摘要]在西方國家，司法機關內(nèi)部的監(jiān)督主要包括審判監(jiān)督、院庭長監(jiān)督及司法官行為調(diào)查委員會或司法官懲戒委員會對司法官行為的監(jiān)督等等。目前，在我國推進司法改革的背景下，中央決策部門和中央司法機關都非常關注司法機關的內(nèi)部監(jiān)督問題，因為內(nèi)部監(jiān)督的好壞直接關系到司法權運行機制改革的成敗，并影響到司法公正能否實現(xiàn)及司法公信力能否提升這樣的大問題。中國要建立司法官監(jiān)督制度既要借鑒國外先進經(jīng)驗，也要結(jié)合中國司法實際。鑒于彈劾制度成本較高，中國可不采用該制度。構建中國司法官監(jiān)督制度應當以司法官懲戒制度為主，通過建立嚴格的司法官行為準則和規(guī)范的司法官懲戒程序來完善中國的法官監(jiān)督制度。

[關鍵詞]司法機關; 內(nèi)部監(jiān)督; 國際經(jīng)驗

[中圖分類號]D926.4[文獻標志碼]A[文章編號]1672-4917（2015）03-0061-06

一、改善司法機關內(nèi)部監(jiān)督工作有助于實現(xiàn)司法公正

在目前我國進行新一輪司法改革的背景下，健全司法機關內(nèi)部監(jiān)督制約機制也被提上了日程。黨的十八屆四中全會通過《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）指出：“明確司法機關內(nèi)部各層級權限，健全內(nèi)部監(jiān)督制約機制。司法機關內(nèi)部人員不得違反規(guī)定干預其他人員正在辦理的案件，建立司法機關內(nèi)部人員過問案件的記錄制度和責任追究制度。完善主審法官、合議庭、主任檢察官、主辦偵查員辦案責任制，落實誰辦案誰負責。”另外，該《決定》還提到了審級監(jiān)督問題：“完善審級制度，一審重在解決事實認定和法律適用，二審重在解決事實法律爭議、實現(xiàn)二審終審，再審重在解決依法糾錯、維護審判權威。”[1]

應當指出，我國憲法和法律均有法院內(nèi)部監(jiān)督工作的規(guī)定。如《憲法》第127條第2款規(guī)定：“最高人民法院監(jiān)督地方各級人民法院和專門人民法院的審判工作，上級人民法院監(jiān)督下級人民法院的審判工作。”《人民法院組織法》第16條第2款規(guī)定：“下級人民法院的審判工作受上級人民法院監(jiān)督。”《最高人民法院關于規(guī)范上下級人民法院審判業(yè)務關系的若干意見》第1條規(guī)定：“最高人民法院監(jiān)督指導地方各級人民法院的審判業(yè)務工作。監(jiān)督指導的范圍、方式和程序應當符合法院規(guī)定。”

最高人民法院最近公布的《人民法院第四個五年改革綱要（2014—2018）》（以下簡稱“四五改革綱要”）積極貫徹黨的四中全會精神，將四中全會決定中有關加強司法機關內(nèi)部監(jiān)督的要求具體化了。如提出“完善主審法官、合議庭辦案責任制”，要求“按照權責利相統(tǒng)一的原則，明確主審法官、合議庭及其成員的辦案責任與免責條件，實現(xiàn)評價機制、問責機制、懲戒機制、退出機制與保障機制的有效銜接。主審法官作為審判長參與合議時，與其他合議庭權力平等，但負有主持庭審活動、控制審判流程、組織案件合議、避免程序瑕疵等崗位責任。科學界定合議庭成員的責任，既要確保其獨立發(fā)表意見，也要明確其個人意見、履職行為在案件處理結(jié)果中的責任。”

“四五改革綱要”又提出“健全院、庭長審判監(jiān)督機制”，要求“明確院庭長與其職務相適應的審判監(jiān)督職責，健全內(nèi)部制約監(jiān)督機制。完善主審法官會議、專業(yè)法官會議機制，規(guī)范院庭長對重大、疑難、復雜案件的監(jiān)督機制，建立院庭長在監(jiān)督活動中形成的全部文書入卷存檔制度。依托現(xiàn)代信息化手段，建立主審法官、合議庭行使審判權與院庭長行使監(jiān)督權的全程留痕、相互監(jiān)督、相互制約機制，確保監(jiān)督不缺位、監(jiān)督不越位、監(jiān)督必留痕、失職必擔責。”

“四五改革綱要“還提出了“完善司法廉政監(jiān)督機制”的要求，指出：“改進和加強司法巡查、審務督察和廉政監(jiān)察員工作。建立上級紀委和上級法院為主、下級法院協(xié)同配合的違紀案件查處機制，實現(xiàn)紀檢監(jiān)察程序與法官懲戒程序的有序銜接。建立法院內(nèi)部人員過問案件的記錄制度和責任追究制度。依法規(guī)范法院人員與當事人、律師、特殊關系人、中介組織的接觸、交往行為。”

之所以不厭其煩地引用上述規(guī)范性文件的內(nèi)容，主要是想強調(diào)目前中央決策部門和中央司法機關都非常關注司法機關的內(nèi)部監(jiān)督問題，因為內(nèi)部監(jiān)督的好壞直接關系到司法權運行機制改革的成敗，并影響到司法公正能否實現(xiàn)及司法公信力能否提升的問題。

第13卷第3期崔永東：關于司法機關內(nèi)部監(jiān)督問題的探索與思考

北京聯(lián)合大學學報（人文社會科學版）2015年7月

按“四五改革綱要”的表述：“建立中國特色社會主義審判權力運行體系，必須嚴格遵循司法規(guī)律，完善以審判權為核心、以審判監(jiān)督權和審判管理權為保障的審判權力運行機制，落實審判責任制，做到讓審理者裁判，由裁判者負責。到2015年底，健全完善權責明晰、權責統(tǒng)一、監(jiān)督有序、配套齊全的審判權力運行機制。”

這就是說，審判監(jiān)督權與審判權、審判管理權等權力一樣，都是社會主義審判權力運行體系里邊的重要內(nèi)容，三權之間的合理配置有助于司法責任制的落實，有助于“權責統(tǒng)一”目標的實現(xiàn)，當然也有利于司法公正的實現(xiàn)。只有在達成權責統(tǒng)一的基本目標后，才最有可能實現(xiàn)司法公正這一終極的司法價值。

二、司法機關內(nèi)部監(jiān)督的國際經(jīng)驗

在西方國家，司法機關內(nèi)部的監(jiān)督主要包括審判監(jiān)督、院庭長監(jiān)督及法官行為調(diào)查委員會或法官懲戒委員會對法官行為的監(jiān)督等等。

審判監(jiān)督制度是指檢察院對審判工作進行監(jiān)督、各級法院對本院審判工作進行監(jiān)督、上級法院對下級法院審判工作進行監(jiān)督的制度。

法院的審判監(jiān)督專指各級法院院長對本院的審判活動、上級法院對下級法院的審判活動、最高法院對地方各級法院和專門法院實行的審判監(jiān)督。

審判監(jiān)督制度中的一項重要內(nèi)容是再審制度，它是指法院、檢察院對已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決和裁定，發(fā)現(xiàn)在認定事實或者適用法律方面確有錯誤，依職權提起并由法院對案件進行重新審判的一種特別審判制度。

西方國家的審判監(jiān)督制度，其目的之一即在于通過對已經(jīng)發(fā)生法律效力但又確有錯誤的判決和裁定加以糾正，借以維護當事人的合法權益，實現(xiàn)司法公正。

我國審判監(jiān)督制度也是旨在糾正錯案、促成司法公正，但在具體設計上與西方國家有所不同。比如，提起再審的主體不同，西方國家規(guī)定提起再審的主體僅限于當事人及案件判決效力所涉及的人，而我國則規(guī)定有權提起申訴的主體是上級人民法院以及各級人民法院院長、最高人民檢察院或上級人民檢察院，當事人無權提起再審;又如，再審的法院不盡相同，西方國家的再審法院是原審法院，而我國的再審法院既可以是原審法院，也可以是上一級法院。

西方國家法院一般由初審法院、上訴法院、終審法院（最高法院）構成金字塔形的審級結(jié)構。這種縱向組織結(jié)構多層性設置的理由是：“通過上級法院對下級法院的審判監(jiān)督保證法律實施的統(tǒng)一性;第二，避免把沖突的最后處置權一次性地委托給了某一法官，最大限度地減少錯判發(fā)生的可能性。”[2]163正是這種縱向組織機構的設置才使上級法院對下級法院的審判監(jiān)督成為可能，而且更有權威性。

關于院庭長監(jiān)督，西方國家特別是大陸法系國家普遍存在該制度。“每一個法院都有相應的審判機構和審判人員，這些機構和人員之間存在著分工和制約，從而形成與法院外部結(jié)構相似的內(nèi)部結(jié)構。這種內(nèi)部結(jié)構仍然帶有等級色彩，其目的仍然是通過監(jiān)督和制約保證法律適用的統(tǒng)一性，其實現(xiàn)的基礎是法官之間級別的差異。……在大陸法系國家不僅上下級法官之間存在著級別差異，就是在同一個法院的法官之間也存在著明顯的等級差異。級別不同權力也不同的原則，不僅適用于上下級法院的法官之間，同樣也適用于同一級法院的法官之間。比如，組成合議庭的法官中間就存在著權力差異，審判長有某些特定的權力，另外的權力則賦予合議庭的其他成員。大陸法系國家的法院內(nèi)部組織結(jié)構是通過承審法院（院長）、審判庭（庭長）、合議庭（審判長）、承審法官這樣的權力結(jié)構實現(xiàn)控制的。”[2]166這說明，西方國家法院的院庭長也如同中國法院的院庭長一樣擔負著監(jiān)督審判活動的職責。

關于司法委員會或法官行為調(diào)查委員會，從國外的經(jīng)驗看，如美國，在聯(lián)邦和州法院系統(tǒng)均設立了司法委員會（Judicial Council of the Circuit）或法官行為調(diào)查委員會，作為對法官行使職權行為的監(jiān)督主體，有權處理法官的行為不端和違法違紀行為。

有關材料在介紹美國的相關經(jīng)驗時指出：“在美國，13個聯(lián)邦司法巡回上訴法院均設有巡回法院司法委員會。司法委員會由巡回上訴法院首席法官以及相同數(shù)量的上訴法院法官和聯(lián)邦地區(qū)法院的法官組成，上訴法院的首席法官主持該委員會的會議。巡回法院司法委員會的主要職能是制定巡回上訴法院管轄區(qū)內(nèi)的司法管理政策，依據(jù)聯(lián)邦法律的有關規(guī)定對相關錯誤案件或者不合格案件的申訴進行審查或聽證，對法官瀆職、貪污、違反司法道德的行為以及因酗酒、精神健康問題是否勝任審判工作等問題進行調(diào)查并做出決定。”[3]

另有材料指出，在美國，聯(lián)邦和州都設有法官行為調(diào)查委員會、法官懲戒委員會或者類似的組織，專門負責調(diào)查處理法官行為不端及違法違紀事件。懲戒委員會一般由數(shù)名法官組成，或者由法官、律師、平民三者組成。委員會負責聽取對法官的指控，有權在調(diào)查核實后對違法違紀者進行制裁。制裁的方法包括警告、短期停止工作、撤銷法官資格等等[4]。對聯(lián)邦法院法官的制裁則另有一套方法，由國會一個委員會負責管理。每個巡回上訴法院都有一個委員會負責處理法官行為不端和違法違紀事件。上訴法院的首席法官可以決定指控是否有根據(jù)，以確定是否處理。被指控的法官如果對委員會做出的決定不服，可以上訴到聯(lián)邦司法會議。委員會可以對被指控的法官給予警告或停止工作的處分，但不能剝奪其法官資格。按照美國憲法規(guī)定，聯(lián)邦法院法官只能因訴訟原因，而且必須經(jīng)過彈劾程序，由參、眾兩院通過，才能剝奪其法官資格[5]232。

可見，在奉行“司法獨立”的美國，也有一套行之有效的司法權力監(jiān)督制約機制。不受監(jiān)督的權力必然導致腐敗，因此，任何權力都應當受到監(jiān)督制約，司法權也不例外。正如有學者所言：“司法有著自己的客觀規(guī)律，司法權力也要受到制約，在中國是如此，在美國也是如此。美國是奉行三權分立的聯(lián)邦制國家，美國法院處處彰顯著司法獨立的精神，包括美國國會在聯(lián)邦司法會議的提議下，設立聯(lián)邦法院行政管理辦公室，掌管聯(lián)邦法院的預算和行政管理，也是司法機關不受其他機關制約這一司法獨立精髓的體現(xiàn)。但是，司法獨立不是司法不受制約，更不是法官不受制約。”[3]

大陸法系國家法院系統(tǒng)也設立了“紀律法庭”或“司法委員會”之類的機構，作為對法官、檢察官行為的監(jiān)督和懲戒機構。根據(jù)《德國法官法》規(guī)定，法院院長雖享有一定的監(jiān)督權，但這種權力很有限，只能對違紀法官做出最輕一級的處分，即警告處分，其他處分由法官紀律法庭做出。根據(jù)《德國法官法》第26條的規(guī)定：法官所屬法院的院長和法官紀律法庭行使職務監(jiān)督權，并對法官的違紀行為采取相應的懲戒措施，具體懲戒措施包括：警告、罰款、減薪、降職、開除公職等。

根據(jù)德國法律，違法違紀的聯(lián)邦檢察官由聯(lián)邦最高法院紀律法庭進行審判，違法違紀的州檢察官由州高等法院紀律法庭進行審判。法國法律規(guī)定，對違法違紀的檢察官的懲處由司法部部長提起或由上訴法院院長、總檢察長提起，而處罰決定由最高司法委員會做出。對違法違紀檢察官的處罰方式主要有：警告、記錄在檔、調(diào)離、降薪、降低職務等級、解除職務、強迫退休、降低或剝奪退休金。

《日本國憲法》規(guī)定，對法官的失職或瀆職等行為，由高等法院或最高法院進行懲戒處分。日本《檢察廳法》規(guī)定，檢察官有下列行為之一的，將視情節(jié)輕重分別給予免職、停職、減薪或訓誡的處分：（1）違反國家公務員法;（2）違反職務方面的義務或玩忽職守;（3）有與作為全體國民的服務者不相稱的違法行為。

從各國對法官的監(jiān)督制度看，主要是彈劾制度和懲戒制度。彈劾制度實際上是指立法機構對法官行為行使監(jiān)督權，美國對法官的彈劾事由包括刑事犯罪、濫用職權、執(zhí)行公務中的重大疏忽、不敬的舉止及淫穢行為和濫用自由裁量權的行為等等。由于彈劾制度程序復雜，費用昂貴，法官懲戒制度于是取而代之在西方各國發(fā)展起來。

1960年，美國加州建立了以懲戒委員會為中心的法官懲戒體制。懲戒委員會負責對法官的懲戒事由進行認定，提起正式指控并舉行聽證。懲戒委員會認為有必要對法官提出指控，必須向州最高法院提交懲戒建議，最終由州最高法院做出懲戒決定。美國法官懲戒制度規(guī)定的應受懲戒行為很廣，不僅包括違法犯罪行為，還包括不雅觀、不道德的行為，如不道德的性行為，粗野無禮的行為，在公眾場合打架的行為等等。禁止法官及其家屬接受其審理案件之利害關系人提供的禮物、宴請、好處或貸款，法官與其審理案件有利害關系卻不自行回避的，或者與當事人單方接觸的，法官在審理案件時習慣性拖延的，法官在庭審時以一方當事人角度詢問證人的，法官粗暴對待當事人及律師的，都要受到懲戒。法官道德敗壞、不誠實且有腐敗行為的，一律免職，故意枉法裁判者也一律免職。

至于檢察機關的內(nèi)部監(jiān)督問題，我們可以考察一下德國的情況。“在州檢察系統(tǒng)內(nèi)，州檢察院檢察長統(tǒng)一領導本州的檢察工作。州檢察院的人數(shù)不多，一般不直接處理案件，其主要職能是監(jiān)督下屬的地方檢察院是否正常運轉(zhuǎn)，是否存在執(zhí)法錯誤，監(jiān)督檢察官是否依法履行職責。”“在檢察機關內(nèi)部，檢察長負責根據(jù)當事人名字的字母分配案件;監(jiān)督本院檢察官履行職責。”[6]可見，德國檢察院的檢察長負有監(jiān)督下屬檢察官依法履職的責任。

法國對檢察官的懲處可以由上訴法院院長、總檢察長或司法部部長在權限范圍內(nèi)提起，對檢察官違紀的處罰決定由司法部長根據(jù)最高司法委員會的意見做出。對檢察官違紀的懲處方式主要是：警告、記錄在檔、調(diào)離、降低工資級別、降低職務等級、解除職務、強迫退休、降低甚至剝奪退休金等等。如果檢察官對違紀處分決定不服，可向行政法院提起行政訴訟。檢察官犯罪則按普通刑事訴訟程序追究其法律責任。

三、關于改進司法機關內(nèi)部監(jiān)督工作的思考

中國建立司法官監(jiān)督制度既要借鑒國外先進經(jīng)驗，也要結(jié)合中國司法實際。鑒于彈劾制度成本較高，中國可不采用該制度。構建中國司法官監(jiān)督制度應當以法官懲戒制度為主，通過建立嚴格的司法官行為準則和規(guī)范的司法官懲戒程序來完善中國的司法官監(jiān)督制度。

有一種觀點認為，可考慮在全國人大內(nèi)務司法委員會設立專門的司法官懲戒委員會，負責處理最高人民法院和部分高級人民法院法官、最高人民檢察院和部分省級人民檢察院的懲戒工作;在各省人大內(nèi)務司法委員會設立專門的司法官懲戒委員會，負責本省高級人民法院法官及以下法院法官、省級及以下檢察院檢察官的懲戒工作。司法官懲戒委員會有權向最高人民法院或高級人民法院、最高人民檢察院或省級人民檢察院提出懲戒建議，而后者行使裁決權。

另有學者指出：“中國的法官監(jiān)督制度應該主要以法官懲戒制度為主，通過建立嚴格的法官行為準則和規(guī)范的法官懲戒程序，完善中國的法官監(jiān)督制度。司法體制改革后，中國必須建立適用于法官的懲戒制度，對法官的要求應該高于一般的公務員，除法官貪污、瀆職等刑事犯罪應該受到懲戒外，法官故意違法裁判的行為也應該受到懲戒，對于法官非故意違法裁判數(shù)量較多的應按不勝任予以懲戒。還應該建立中國法官的行為規(guī)范準則，將法官不道德的行為以及違反法官行為規(guī)范準則的行為納入懲戒的范疇，建立規(guī)范法官及其家庭成員的財產(chǎn)申報制度、禮物申報制度，將申報不實的行為納入懲戒的范疇。”[7]

筆者認為，也可以借鑒美國的經(jīng)驗，在法院內(nèi)部設立司法委員會，以便對法官行為進行監(jiān)督。據(jù)有關材料介紹，在美國聯(lián)邦法院系統(tǒng)，13個巡回上訴法院都有巡回法院司法委員會，其主要職責是：（1）對錯案或瑕疵案件的申訴進行懲戒;（2）負責對法官瀆職、貪污以及違反司法道德的行為進行懲戒。我國可考慮在省級法院建立司法委員會，對法官不當行為進行懲戒。

建立完善的法官監(jiān)督體制是司法體制改革的重要環(huán)節(jié)，是防止司法腐敗的必要保障措施。在司法體制改革后，法官獨立審判的權力大大增強，若無法官監(jiān)督制度配套保障，則無法規(guī)范法官的審判行為。建立嚴格的法官行為規(guī)范，制定法官家庭財產(chǎn)、收入及收受的禮品進行申報的制度，可以抑制法官腐敗。建立專門的法官懲戒機構，完善法官懲戒程序，不僅可以有效監(jiān)督法官行為，還可以保證法官依法獨立行使審判權。

其實，在法院系統(tǒng)內(nèi)，通過改善審判管理工作，亦可以深化內(nèi)部監(jiān)督。我們認為，審判監(jiān)督權理應屬于廣義的審判管理權的一部分，但對此學界仍有爭議。如有人指出：“廣義審判管理權的概念將模糊審判指導監(jiān)督權的司法屬性。上級法院、審委會或院庭長的審判指導監(jiān)督，體現(xiàn)為監(jiān)督與被監(jiān)督、指導與被指導關系;既充分尊重審判組織或?qū)徏壍莫毩⒉门袡啵膭詈鸵龑И毩⒉门校謬栏癜凑蘸侠硪?guī)范的程序及方式指導監(jiān)督案件裁判;并不是行政命令式的服從，具有鮮明的司法性。審判管理權就文義而言是以‘管理為中心的權力，而管理與行政化、行政屬性總有斬不斷、理還亂的聯(lián)系。只要是管理，就有自上而下的命令與服從，就不可能真正洗凈行政化的色彩，審判管理也不能逃脫這個定律。”[8]171

其實，審判指導監(jiān)督權并非沒有實質(zhì)上的“管理”意味，上級法院、審委會及院庭長的“指導監(jiān)督”難道不是表現(xiàn)為對審判活動的一種管理嗎？當然，是管理就會有一定的行政屬性，但正如有人群的地方就會有管理一樣，司法機關也同樣存在著管理問題，管理的行政屬性當然也不可能完全被根除。“去行政化”需要解決的是不合理的“行政化”的管理權，因其對審判權的獨立行使構成了窒礙，而合理化的審判管理權當然不在根除之列。因此，不必對審判管理權或?qū)徟兄笇ПO(jiān)督權的“行政”屬性做出過敏反應，而是敢于直面真相，坦然接受審判管理權及其涵蓋的審判指導監(jiān)督權的合理行政屬性的必要性。

上引書中還指出：“審判事務管理的基本功能在于監(jiān)督審判組織或法官是否嚴格依據(jù)法定程序和要求從事審判活動。通過對審判過程和效果的控制、管理，提高審判質(zhì)量效率。審判事務管理權既是制約，也是服務。”[8]173我們認為，無論是審判事務管理權還是審判指導監(jiān)督權，都具有“監(jiān)督”的功能，對審判活動起著監(jiān)督制約的作用，但問題是，監(jiān)督不能越位為“干預”，妨礙審判權的獨立運行。因此，改進審判管理工作，對理順管理與監(jiān)督的關系以及使監(jiān)督如何到位等等均有重要的意義。

關于檢察機關內(nèi)部監(jiān)督制約機制的改革，有的論者從以下幾個方面提出了建議：“首先要完善立法和相關制度，使監(jiān)督制約有章可循;其次要以信息化建設為依托，細化辦案流程，實行規(guī)范化管理，嚴格過程控制，實現(xiàn)全程動態(tài)監(jiān)督;再次是加強案件質(zhì)量考評，深化績效考核，落實執(zhí)法責任制。”[9]該論者還就如何拓展檢察機關內(nèi)部民主監(jiān)督渠道問題提出了如下建議：“大力推行黨務檢務公開制度，是強化檢察權內(nèi)部監(jiān)督制約的有效途徑。具體包括：一是公開議事規(guī)則。公開黨組會議、辦公會議、檢察委員會議事規(guī)則，使全體干警明白各類會議的議事范圍和決策程序，掌握監(jiān)督的途徑和方式方法，增強監(jiān)督的主動性和積極性。二是公開重大決策過程。凡涉及檢察機關建設的重大事項、重要干部任免、重要建設項目安排和大額資金使用等方面的決策，在經(jīng)過必要的保密審查后，實行網(wǎng)上公示，廣泛征求干警意見;黨組會（或辦公會、檢委會）形成初步?jīng)Q定或意見后，再次上網(wǎng)征求意見，最后根據(jù)反饋回來的意見進行修改，形成最后決定。三是公開民主集中制原則落實的情況。凡屬檢察機關建設的重大事項的決策應記名表決并記錄在案，對重要人事安排的決策應無記名投票表決，并將民主決策的過程和實行票決制的結(jié)果在檢察機關內(nèi)部網(wǎng)絡上公開。四是公開領導責任制落實的情況。當檢察機關出現(xiàn)決策不當或發(fā)生重大政策失誤時，有關決策不當和失誤的原因、調(diào)查處理結(jié)果、責任承擔等方面的情況應在檢察機關內(nèi)部網(wǎng)絡上公開。五是探索建立檢務內(nèi)部公開的機制。對重大工程建設審計情況、大額資金使用情況、有關具體案件的查處進展、案件基本情況、案件爭議焦點、案件社會影響、各階段法律文書等內(nèi)容，都可以在檢察機關內(nèi)部網(wǎng)絡上公開，接受全體干警監(jiān)督。”[9]上述有關檢察機關內(nèi)部民主監(jiān)督的建議是有見地的，也是可行的。

目前，我國法院系統(tǒng)的內(nèi)部監(jiān)督主體主要是院庭長、上級法院、審委會、紀檢監(jiān)察部門等等，負責對審判權、執(zhí)行權等權力進行監(jiān)督;檢察院系統(tǒng)的監(jiān)督主體主要是上級檢察機關、檢察委員會、檢務督察委員會、紀檢監(jiān)察部門等等，負責對檢察權的運行監(jiān)督。應該說，上述監(jiān)督主體在法院、檢察院內(nèi)部監(jiān)督方面還是發(fā)揮了一定的作用，但仍有進一步完善的必要。例如，關于如何加強法院、檢察院系統(tǒng)內(nèi)部的民主監(jiān)督問題的建議就值得進一步思考，特別是應當在決策公開與群眾監(jiān)督方面多下些功夫，采取一些可行的措施。

一種觀點認為，作為我國司法機關內(nèi)部監(jiān)督制度之一的司法官懲戒制度存在嚴重弊端，主要表現(xiàn)在：（1）懲戒事由的規(guī)定過于原則，缺乏可操作性;（2）無專門的司法官懲戒機構，設于內(nèi)部的懲戒機構難以充分發(fā)揮懲戒制度的功能;（3）無專門的司法官懲戒程序;（4）懲戒手段“行政化”。因此，有必要從如下幾個方面完善我國司法官懲戒制度：（1）將懲戒事由法定化、規(guī)范化，切實發(fā)揮懲戒制度監(jiān)督和規(guī)范司法官行為的作用;（2）建立統(tǒng)一的司法官懲戒機制;（3）完善懲戒程序;（4）懲戒手段應與職業(yè)特點相適應。[5]236-241

四、完善司法機關內(nèi)部監(jiān)督的建議

綜上所述，我們對完善中國司法機關內(nèi)部監(jiān)督制度提出如下建議：

1.在法院、檢察院成立司法人員懲戒機構，通過建立嚴格的法官、檢察官行為準則和規(guī)范的法官、檢察官懲戒程序來完善中國司法機關的內(nèi)部監(jiān)督制度。

2.在法院系統(tǒng)進一步完善院庭長、上級法院、審委會、紀檢監(jiān)察部門以及主審法官會議、專業(yè)法官會議等監(jiān)督主體的監(jiān)督工作;在檢察院系統(tǒng)進一步完善上級檢察機關、檢察委員會、檢務督察委員會、紀檢監(jiān)察部門等監(jiān)督主體的監(jiān)督工作，加強其對司法權運行的監(jiān)督。

3.通過決策公開的形式加強司法機關內(nèi)部的民主監(jiān)督、群眾監(jiān)督。

4.完善內(nèi)部監(jiān)督制度，制定嚴密的、可操作性強的監(jiān)督程序，使監(jiān)督有法可依、有規(guī)可循，使監(jiān)督規(guī)范化、常態(tài)化、程序化。

5.通過績效考核、案件質(zhì)量評查、流程監(jiān)控等司法管理手段加強司法機關的內(nèi)部監(jiān)督。

6.制定完善的司法人員個人和家庭財產(chǎn)的申報制度。

7.可考慮在中央一級設立專門的司法委員會或法官懲戒委員會，負責處理最高人民法院和部分高級人民法院法官（院長、副院長等）的懲戒工作;在各省設立專門的法官懲戒委員會，負責本省高級人民法院法官和初審法院法官的懲戒工作。法官懲戒委員會有權向最高人民法院或高級人民法院提出懲戒建議，而后者行使裁決權。另外，在檢察院系統(tǒng)也可以仿照法院系統(tǒng)設立類似的組織。

8.建立司法機關內(nèi)部人員過問案件的記錄制度和責任追究制度，依法規(guī)范司法人員與當事人、律師、特殊關系人、中介組織的接觸、交往行為。

9.完善再審制度，加強上級法院對下級法院的審判監(jiān)督。

五、結(jié)語

在西方國家，司法機關內(nèi)部的監(jiān)督主要包括審判監(jiān)督、院庭長監(jiān)督及司法官行為調(diào)查委員會或司法官懲戒委員會對司法官行為的監(jiān)督等等。目前，在我國推進司法改革的背景下，中央決策部門和中央司法機關都非常關注司法機關的內(nèi)部監(jiān)督問題，因為內(nèi)部監(jiān)督的好壞直接關系到司法權運行機制改革的成敗，并影響到司法公正能否實現(xiàn)及司法公信力能否提升這樣的大問題。中國要建立司法官監(jiān)督制度既要借鑒國外先進經(jīng)驗，也要結(jié)合中國司法實際。鑒于彈劾制度成本較高，中國可不采用該制度。構建中國司法官監(jiān)督制度應當以司法官懲戒制度為主，通過建立嚴格的司法官行為準則和規(guī)范的司法官懲戒程序來完善中國的法官監(jiān)督制度。[參考文獻]

[1]本書編寫組：《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，人民出版社2014年版，第22頁。

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Exploration and Thinking of Internal Supervision of Judicial Authority

CUI Yong-dong

（Institute of Justice， East China University of Political Science and Law， Shanghai 201620， China）

Abstract： In the west， the internal supervision of judicial authority includes adjudication supervision， supervision of presiding judges， the supervision of judicial officer behaviors， etc. In the present context of judicial reform in China， both the CCPCC decision-making and judicial departments pay much attention to the issue of international supervision of judicial authority， because the result of internal supervision not only relates directly to the success or failure of the reform of judicial operation system， but also influences the realization of judicial justice and the improvement of public judicial credibility. The establishment of Chinese judicial supervision system demands both the learning from foreign advanced experience and the integration with Chinese judicial reality. Because of the high cost of impeachment system， China will go without it. The establishment of judicial authority supervision system needs to be based primarily on the punishment system of judicial authority and to be perfected by way of constructing strict behavior standard of judicial authority and regulated process of punishing judicial authorities.

Key words：judicial authority; internal supervision; international experience

（責任編輯 劉永俊）