人民政協提案工作制度研究綜述

[收稿日期]2014-12-21

[基金項目]北京市政治文明建設研究中心課題“人民政協提案辦理協商探究”（項目編號：15RDS002）;國家社會科學重大基金項目“中國夢理論與實踐研究”（項目編號：13&ZD005）;北京市社會科學基金重點項目“社會主義協商民主制度的北京實踐研究”（項目編號：14KDA002）。

[作者簡介]林宏彬（1975—），女，河北平泉人，清華大學高校德育研究中心博士研究生，北京聯合大學人文社科部講師。

[摘要]在黨中央“四個全面”治國理政的戰略布局下，在加強社會主義協商民主建設的新形勢下，人民政協的重要作用日益凸顯。人民政協是人民民主的重要實現形式，人民政協提案工作是人民政協履行職能的最直接有效的方式和重要載體，研究提案工作制度有著重要的理論與現實意義。本文歸納了提案工作制度的階段發展與學術研究狀況，梳理了新時期提案工作制度的重要文獻和研究成果，并以此為基礎提出人民政協提案工作制度需要深入研究的幾個問題。

[關鍵詞]人民政協; 提案; 提案工作制度

[中圖分類號]D627[文獻標志碼]A[文章編號]1672-4917（2015）03-0078-07

當前，在黨中央“四個全面”治國理政的戰略布局下，在加強社會主義協商民主建設的新形勢下，人民政協的重要作用日益凸顯。人民政協是中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度的重要機構，是人民民主的重要實現形式。人民政協提案工作（以下簡稱提案工作）是人民政協履行職能的最直接有效的方式和重要載體。提案工作制度伴隨著人民政協的成立而誕生，是發揚社會主義協商民主的重要形式。黨的十八大報告提出，要健全社會主義協商民主制度，深入進行提案辦理協商。黨的十八屆三中全會指出，發揮人民政協作為協商民主的重要渠道作用，拓展提案辦理協商等民主形式。2015年2月，中共中央印發的《關于加強社會主義協商民主建設的意見》進一步指出，要更加靈活、更為經常地開展包括提案辦理協商在內的協商形式，增加集體提案比重，提高提案質量，建立交辦、辦理、督辦提案協商機制。所以，研究提案工作制度有著重要的理論與現實意義。

一、提案工作制度的階段發展與學術研究狀況

人民政協提案工作制度大體分四個發展階段。[1]227-228第一階段從1948年5月政協的籌備大會到1954年11月的第一屆政協全國委員會。1949年9月21日，政協第一屆全體會議召開，大會的第一次主席團會議上討論了有關提案的問題，并產生了提案審查委員會，自此開創了提案工作制度。此階段暫時沒有發現有關提案工作制度的專門文獻，提案工作制度的相關內容裹挾在關于人民政協的重要文獻之中，主要有：《中國人民政治協商會議第一屆全體會議紀念刊》，記錄了1949年9月27日中國人民政治協商會議第一屆全體會議通過的主席團常務委員會關于代表提案的審查報告。這份審查報告將本次會議收到的代表提案14件分為3類給出了處理意見。[2]3551950年出版的 《中國人民政治協商會議第一屆全國委員會第二次會議匯刊》，在“提案及建議案的處理”的章節中，詳細地記錄了此次會議的61件提案、15件建議案，包括各組審查各項報告、各項重要議案及各項提案、建議案的報告書。報告書記錄了根據所提提案、建議案的內容分為8類，分別由政治組、軍事組、土地改革組、財政經濟組、文化教育組、法院工作組、提案審查組和會務組8個組給出的提案和建議案審查意見。[3]73-1301951年出版的《中國人民政治協商會議全國委員會會刊：中國人民政治協商會議第一屆全國委員會第三次會議專輯》（第三期），記錄了中國人民政治協商會議第一屆全國委員會第三次會議案審查委員會關于提案審查的報告[4]165-166和關于審查提案報告的決議。[4]1711953年，人民出版社編輯并出版的《中國人民政治協商會議第一屆全國委員會第四次會議文件》，記錄了“關于提案審查報告的決議”。[5]52以上文獻記錄了這段時期提案、提案的處理意見和提案審查報告等重要內容，暫時沒有發現以提案工作制度為主題的研究成果。

第二階段從1954年12月第二屆政協全國委員會至1966年5月。第二屆政協全國委員會第二次和第三次全體會議提案審查委員會關于提案審查的報告，刊登在當時的《人民日報》上[6]。此階段出版的涉及提案工作制度的政協文獻主要有：1959年出版的《中國人民政治協商會議第三屆全國委員會第一次會議匯刊》，記錄了本次會議提案審查委員會關于提案的審查報告和關于提案審查的決議。[7]851-8531960年出版的《中國人民政治協商會議第三屆全國委員會第二次會議匯刊》，記錄了本次會議提案審查委員會關于提案的審查報告和關于提案審查的決議。[8]931-932《人民日報》刊登了中國人民政治協商會議第四屆全國委員會第一次會議提案審查委員會名單。[9]此階段的提案主要是圍繞著貫徹實施過渡時期總路線、社會主義建設總路線和國民經濟“鞏固、充實、提高”的方針為內容提出的。這段時期的文獻主要記錄了提案、關于提案的處理意見、關于提案審查的決議和提案審查報告等內容，多數有關提案工作的內容仍是裹挾在人民政協的重要文獻之中，而以提案工作制度為主題的研究成果暫時沒有發現。

第三階段是十年動亂期間，人民政協停止活動，提案工作制度出現斷層。

第四階段是黨的十一屆三中全會以后至今。1978年，黨的十一屆三中全會以后，人民政協進入新的歷史發展時期。1979年6月，全國政協五屆二次會議的召開標志著提案工作制度的真正恢復。20世紀90年代以后，隨著市場經濟的建立，提案工作不斷發展和完善，進入制度化發展階段。同時，此階段出版了大量的文獻和史料，涌現出一大批研究成果。

二、新時期提案工作制度的研究狀況

1978年，黨的十一屆三中全會以后，我國進入改革開放新時期，政協五屆二次會議的召開標志著提案工作制度的恢復。自此，提案工作進入蓬勃發展的嶄新時期。這一時期，國內涉及提案工作制度的研究主要有：提案的規章、條例、提案工作情況報告;提案工作的地位、性質和作用;提案工作程序和歷史發展概況;政協委員和民主黨派等提案主體所提的提案案例以及提案工作的實證研究等。但總的來說，對提案工作制度的理論研究落后于提案工作制度本身的實踐和發展。目前，國外關于提案工作制度的研究暫時還沒有發現。國內關于提案工作制度相關的研究成果，主要有以下幾種類型：

第13卷第3期林宏彬：人民政協提案工作制度研究綜述

北京聯合大學學報（人文社會科學版）2015年7月

（一）提案工作制度的相關文獻和史料

絕大多數關于提案工作制度的文獻和史料裹挾在人民政協制度的研究中，以提案工作制度為主題的文獻和史料只占很少一部分。

1、有關提案工作制度的內容散見于人民政協制度的文獻之中

從1979年人民出版社出版的《中國人民政治協商會議第五屆全國委員會第二次會議文件》開始到2015年3月出版的《中國人民政治協商會議第十二屆全國委員會第三次會議文件》，這期間歷屆歷次會議文件中，大都記錄了有關提案工作和提案審查情況的報告?！吨袊嗣裾f全書》（上）的第三部分“法律、章程和制度”，記錄了1991年和1994年頒布的提案工作條例[10]259-264以及1997年全國政協辦公廳承辦提案工作的若干規定（試行）[10]271-272，第五部分“機構”介紹了人民政協提案審查委員會和提案委員會的設立、組成以及任務[10]292。1990年出版的《中國人民政協辭典》，從詞語、界別、機構、會議、文獻、人物、資料七個部分介紹了人民政協的術語和基本知識。第一部分“詞語”，簡要闡釋了提案的概念及政協提案與人大議案的區別。[11]75第三部分“機構”，介紹了全國政協提案工作委員會[11]224-225和提案委員會[11]248-249的概念和任務。第四部分“會議”，關于提案工作制度的內容散見在歷屆歷次會議記載中。第五部分“文獻”，涉及1949年《中國人民政治協商會議全國委員會工作條例》[11]349《中國人民政治協商會議全國委員會工作組織簡則》[11]365-366《政協全國委員會常務委員會工作規則》[11]398-399和《政協七屆全國委員會專門委員會組織通則》[11]399-400等提案工作制度的有關內容。1988年出版的《中國人民政治協商會議全國委員會大事記》[12]，記錄了1948～1987年即從中國人民政治協商會議全國委員會成立到1987年共39年的重要活動，提案工作制度的相關內容散見其中。1993年全國政協研究室編的《中國人民政治協商會議要事匯編（1988—1992）》[13]記錄了這段時期全國政協的重要文獻、重要講話文章、重要會議活動、經常性工作、組織情況、大事記和地方政協的工作情況，提案工作制度的相關內容散見其中。2009年出版的《慶祝人民政協成立60周年系列叢書》四分冊中，《人民政協·常委會工作報告 提案工作情況報告》收錄了全國政協九屆三次會議至十一屆二次會議上所做的提案工作情況報告。[14]233-273《人民政協·法律 章程 制度》[15]收錄了憲法、中共中央文件、政協章程及重要制度性文件。其中，提案工作條例、辦理提案的意見等重要制度性文件均收錄其中，較為全面?！度嗣裾f·宣言 決定 決議 社論》“決定”部分收錄了政協全國委員會設置和調整專門委員會的決定以及關于恢復在政協全國委員會開幕式上作提案工作情況報告的決定。[16] 11-16、18、25 “決議”部分收錄了全國政協九屆、十屆會議關于提案工作情況報告的決議。[16]《人民政協·大事記》[17]收錄了1948年4月30日至2008年12月31日人民政協成立60年來的大事，有關提案工作制度的內容散見其中?！吨袊嗣裾螀f商會議年鑒》（1993-2012年）[18]，每年一本的政協會議年鑒中，均記錄了領導的重要講話、歷屆歷次會議的提案審查報告以及提案工作制度建設和地方政協的工作情況等內容。

2、以提案工作制度為主題的史料

關于提案工作制度的重要史料主要有：1988年出版的《政協提案工作資料匯編》[19]，記錄了1949年政協第一屆全體會議到1988年，共39年間提案工作的歷史。包含四部分內容，第一部分是中央和政協領導關于提案工作的講話;第二部分是全國政協歷屆歷次會議提案工作方案、報告、總結、條例、會議等;第三部分是地方政協提案工作情況介紹;第四部分是國務院有關辦理提案工作的通知、問答和總結，有關承辦單位辦理提案工作的總結、暫行規定等。1994年出版的《全國政協第三次提案工作座談會文件材料匯編》[20]，介紹了這次會議的文件、大會發言以及各地選送的近年來的提案案例。1999年出版的《全國政協第四次提案工作座談會經驗交流材料匯編》[21]，介紹了自1994年全國政協第三次提案工作起五年中，各地方政協提案委員會、各民主黨派座談會的發言材料，主要為工作體會和工作總結，以及提案各承辦單位的工作情況匯報和工作總結。2002年出版的《提案工作的發展與創新——全國政協提案工作文件匯編》[1]，記錄了1949年政協第一屆全體會議到2002年有關提案的工作報告、領導講話、條例規定和提案基本知識四部分內容。

3、提案案例資料

隨著新形勢新任務對人民政協工作提出更高的要求，社會各界對政協提案給予了廣泛的關注。為此，全國政協提案委員會將政協委員和民主黨派等提案者通過提案履行政協職能的成果結集出版，為提案工作制度的研究提供了豐富的案例資料。主要有，系列叢書《把握人民的意愿》，該叢書包括政協第九屆、十屆、十一屆全國委員會提案及辦理復文選各五卷[22]、政協第十二屆全國委員會提案及辦理復文選一卷[23]，這套叢書從經濟建設、教科文衛、政治法律社會保障綜合三方面內容記錄了政協委員和民主黨派等提案者的提案及辦理復文選?！肚橄祰嬅裆?政協提案的故事叢書》[24]五輯，記錄了人民政協自1949年成立以來不同歷史時期的提案情況，再現了歷史，講述了提案形成和處理過程中發生的那些鮮為人知的真實故事，是一套面向社會廣大讀者的故事叢書。1993年出版的《中國人民政治協商會議第七屆全國委員會提案選編》[25]編入了七屆政協的提案166件，按照提案內容分為經濟建設、科教文衛和統戰綜合三個方面。2012年出版的《我們這五年：全國政協十一屆科協界委員札記》[26]，介紹了科協界別委員們在十一屆全國政協期間提交的提案以及所做的調研報告。2013年出版的《建言者說——十年政協提案小集》[27]，講述了作者擔任政協委員期間所提的提案，作者是公共管理專業的學者，其所提提案以社會組織發展與管理為主線，涉及社會、民生、公共政策等方面的內容。

（二）提案工作制度研究的相關著作

在有關政協提案工作制度研究的著作中，以提案為主題的著作較少，大部分散見于有關人民政協制度的著作之中。

1、散見于人民政協制度研究中的提案工作制度研究

散見于人民政協制度研究中的提案工作制度研究主要有，《當代中國的人民政協》第十三章“提案工作”，介紹了提案工作的歷史概況以及新時期提案工作的開展和作用。[28]335-347《人民政協學》第九章第八節介紹了委員提案及其具體途徑。[29] 92-94《政協學概論》第十七章第一節“提案工作”簡要地敘述了提案的提出、審查和處理、辦理幾個環節。[30]142-144《人民政協概論》第五章第三節“人民政協的提案工作”，論述了提案的性質、地位和作用，提案工作的開展以及特點，提案工作的程序以及提案工作的探索與創新。[31]204-215《中國共產黨與人民政協》第十一章第二節“人民政協的社會整合”通過提案案例說明，黨和國家的公共政策在很多情況下是通過人民政協的民主協商進行意見整合的結果。[32] 310《人民政協制度功能變遷研究》第三章第三部分，分析了改革開放以來，提案作為人民政協履行職能的制度化方式的發展情況，其中作者整理了1993～2007年全國政協提案委員會提案來源構成，人民政協受理各類提案總數的變化以及人民政協收到的提案數、立案數和征集社情民意稿件數等數據資料，以表明這段時期人民政協履行職能的具體情況。[33] 142-146

2、以提案工作制度為主題的專著

關于提案工作制度方面的專著較少，且主要為文件匯編、工作總結和大會發言。主要論著有五部：一部是《政協提案的理論與實踐》[34]，這部著作分為全國政協提案工作篇、全國副省級城市政協提案工作篇和武漢市政協提案工作篇三部分。涉及提案工作座談會文件、優秀提案、提案工作歷史資料等內容。這部著作主要包括文件、資料匯編、提案案例和宣傳工作等內容，沒有對提案工作制度本身進行研究。一部是《政協提案工作理論與實踐探索》[35]，此書是一部論文集，主要收錄了廣西壯族自治區的政協委員和民主黨派幾年來有關提案理論研究的文章，主要內容是如何寫好提案、做好提案工作和如何提高提案辦理質量等方面的工作體會和總結。一部為《邊陲耕耘錄·第三集——人民政協提案工作研究與思考》[36]，書中主要收錄了作者2003～2012年在云南省政協提案工作座談會、提案交辦會、優秀提案表彰會等會議上的講話。在這些講話中，作者從提案工作指導思想、提案辦理、提案督辦等方面做了論述。該著作對提案工作制度的實踐工作論述較多，對提案工作制度的理論研究較少。另一部是《在政協委員崗位上： 政協提案工作創新的實踐與思考》[37]，這本書涉及提案的指導思想、歷史沿革、性質、地位、提案選題和辦理等方方面面的內容。該書共分六章，從提案工作的重要性談起，到如何寫好提案、辦理提案以及提案工作制度化、規范化、程序化建設等內容均有涉及。該書是這四部專著中唯一一部不是由工作總結、大會發言或是論文匯編而成的著作。但該著作著重論述了如何提高提案質量、如何寫好提案以及提案的辦理等等，重在提案工作實踐。書中記述的理論內容更像是提案工作知識手冊，忽視了提案工作制度相關的文獻和史料研究，缺乏對理論的深度剖析。還有一部是The Chinese Peoples Political Consultative Conference[38]，這本書是全國政協辦公廳編的關于全國政協的英文簡介，主要介紹了全國政協的歷史進程、性質與地位、主要職能、政協委員、會議制度和經常性工作等內容。

（三）關于提案工作制度的論文

隨著提案工作的不斷深入，近幾年出現了多篇以提案工作制度為主題的期刊論文和以地方政協提案工作為研究對象的實證性的碩士論文。

1、關于提案工作制度的期刊論文

主要涉及以下幾方面內容：一是關于提案工作的概念、特點、性質、作用以及存在問題和解決對策，代表性論文有《關于人民政協提案工作研究的幾個問題》[39]《增強政協提案工作實效性的對策思考》[40]《十七大以來人民政協提案研究綜述》[41]《新時期人民政協提案性質之管見》[42];二是關于提案工作的歷史發展，代表性論文有《人民政協提案工作發展歷程》[43]《人民政協提案工作發展軌跡初探》[44];三是關于政協提案與人大議案的比較研究，代表性論文有《政協提案和人大議案》[45]《人大議案、代表建議與政協提案的異同》[46];四是關于提案工作制度建設和運行機制問題，代表性論文有《政協提案工作制度建設初探》[47]《努力做好民主黨派政協提案》[48]《淺談提高政協提案質量的途徑》[49]《人民政協提案運行機制與民意表達的相關問題》[50];五是關于提案辦理協商問題，這是黨的十八大和十八屆三中全會以后研究的熱點問題。主要研究內容有，提案辦理協商的形式、制度路徑以及提案辦理協商等協商民主形式如何更好地體現協商民主功能等。代表性論文有《“提案辦理協商”幾個具體形式的實踐與思考》[51]《提案辦理協商 拓展政協協商民主形式》[52]《著力提高提案辦理協商實效》[53]《完善提案辦理協商的制度路徑》[54]《社會主義民主政治框架下的人民政協與協商民主》[55]。

2、關于提案工作制度的碩士論文

近幾年來，有多篇碩士論文以地方政協為個案對提案工作制度做實證研究，但沒有博士論文對此進行研究。研究內容主要有：一是提案的作用研究[56];二是關于提案信息化和量化管理方面的研究[57];三是關于提案工作的特點和運行等方面的研究[58]。以上論文實證研究多，理論研究少或不深入。部分論文實證研究也不夠深入全面，有的論文統計了政協委員人數、性別、年齡、學歷情況、界別來源以及各界別委員人數、各聯絡處委員人數、政協委員的工作單位等內容，卻沒有相關的分析和結論等重要信息。

三、提案工作制度研究有待深入

以上有關提案工作制度的文獻、史料和研究成果可以作為進一步研究的基礎和重要參考。但總的來說，已有的研究成果較為表層化，部分研究或是政協委員的工作總結、大會發言，或是提案本身的簡單呈現，有關提案工作制度的理論研究較少且較為空泛，缺乏深入分析，學術性不強。部分研究是針對地方政協的個案實證研究，缺少理論分析。部分論文對統計數據資料沒有分析或對相關理論問題論證不夠深入。總之，已有研究成果既缺少以歷史文獻和史料為基礎的關于提案工作制度的深入理論研究，又缺乏針對提案工作中存在的實際問題所進行的較為深入的實證研究與分析。

今后應在以下方面對提案工作制度進行深入研究，主要包括：提案工作制度的內涵、性質、地位和作用;提案工作制度的歷史沿革與未來發展;提案委員會的發展與工作創新;如何通過提案積極履行政協的民主監督職能以及提案辦理協商探究等等。

（一）提案工作制度的內涵、性質、地位和作用研究

一方面要結合憲法、政協章程、提案工作條例等重要法律、規章和制度對提案工作制度的內涵、性質、地位和作用方面做準確的定位;另一方面要通過與人民代表大會議案以及西方議案制度的比較，深入研究提案工作制度的性質，闡釋提案工作制度在國家政治生活和人民政協制度中的獨特地位和作用。

（二）提案工作制度的歷史沿革與未來發展

要將歷史文獻的分析研究和對提案委員會實際工作的調研相結合，探明提案工作制度的歷史沿革與未來發展思路。一方面，應通過對歷史文獻的分析，探明提案工作制度的產生和發展脈絡，探明規律性的認識。著重研究自1988年制定的《全國政協提案工作試行條例（草案）》和自1991年首次通過的《全國政協提案工作條例》以來，所經歷1994年、2000年、2005年、2011年的四次修訂的變化及變化的深層次原因。研究提案承辦和辦理等相關制度文獻，如1997年《關于政協全國委員會辦公廳承辦提案工作的若干規定（試行）》，2003年《全國政協辦公廳關于辦理政協提案的意見》，2006年《全國政協關于加強和改進提案工作的意見》，2012年《關于進一步加強人民政協提案辦理工作的意見》等。另一方面，在研究文獻的基礎上，應對各級人民政協進行調研，發現提案工作面臨的實際問題，探究在加強社會主義協商民主建設的新形勢下，提案工作制度的未來發展思路。

（三）提案辦理協商研究

盡管黨的十八大報告首次提出提案辦理協商的概念，但提案工作制度中的協商理念與實踐早已存在。早在1986年6月，政協全國委員會秘書長周紹錚在提案工作委員會會議上就指出：“提案工作是政協工作很重要的組成部分，從搜集、整理、分送、交辦到落實，都要體現政協民主協商的精神?！盵19]291988年制定的《全國政協提案工作試行條例（草案）》的第十七條規定，“提案委員會要發揮協商對話渠道作用，以多種方式促進提案的辦理落實?！盵19]191但是，當前對提案辦理協商的理論研究遠遠落后于提案辦理協商本身的實踐和發展，比如，提案辦理協商的內涵是什么;如何充分發揮政協及提案委員會在提案辦理協商中的重要渠道和平臺作用;提案辦理協商的機制等等都是亟待研究的問題。

自2013年11月黨的十八屆三中全會提出拓展提案辦理協商等人民政協協商形式的要求以來，各級人民政協開展了多種提案辦理協商活動并積累了豐富的經驗。因此，對提案辦理協商的研究應建立在大量調研的基礎上，對各級政協的提案辦理協商經驗、創新形式以及提案辦理協商機制等方面進行研究，并進行理論總結與提升，發揮理論指導實踐的作用，為提案辦理協商工作提出相應的完善和發展建議。提案工作實踐性非常強，對提案工作制度進行研究，不但要注重相關歷史文獻研究，更要注重實證調研。

總之，對提案工作制度進行深入研究已成為當前我國現實發展的迫切需要。目前對提案工作制度的理論研究遠遠滯后于提案工作的實際發展，這既不利于提案工作制度的理論總結與提升，也不利于提案工作制度本身的完善和推進提案工作向前發展。隨著黨中央 “四個全面”治國理政方略的實施，社會結構不斷分化，利益格局復雜化，社會不同階層利益訴求不同，迫切需求利益表達的渠道。提案工作制度作為推動社會主義協商民主建設的重要載體之一，將發揮越來越重要的作用。因此，提案工作制度研究要適應新時期民主政治發展的要求，在已有研究成果的基礎上不斷深入，為提案工作實踐更好地提供理論指導，積極推進社會主義協商民主建設。

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A Review on Proposal System of CPPCC

LIN Hong-bin

（Research Center for College Moral Education， Tsinghua University， Beijing 100084; Department of

Humanities and Social Sciences， Beijing Union University， Beijing 100101， China ）

Abstract： After the Central Committee of the China Communism Party framed the Four Comprehensive Strategic Layout， Chinese Peoples Political Consultative Conference （CPPCC） is playing an increasingly important role in strengthening the construction of socialist deliberative democracy. CPPCC is also an important access to the reatization of peoples democratic right. Motioning proposals is the most direct and effective means to perform CPPCCs duty. Therefore research on its proposal system is of great theoretical and practical significance. This essay sums up the progress phases of CPPCCs proposal system with relative researches done， especially important literature and studies in the new period. On this basis， some suggestions have been made in this paper to merit further study.

Key words：Chinese Peoples Political Consultative Conference （CPPCC）; proposal; proposal system

（責任編輯 劉永?。?/p>