誰來兜底15萬億地方債

而如果到期仍還不上，繼續展期，債券也賣不出去，這時候，地方政府在許善達看來，會倒逼著政府約束投資行為了。省級還不上就找市縣，市縣要是也還不上，今后再借債投資可能就無法通過審批。

6月28日，審計署發布《2014年度中央預算執行和其他財政收支的審計工作報告》顯示，個別地方政府性債務償債壓力較大。其中，重點抽查的9個省本級、9個省會城市本級和9個縣，2014年底政府負償還責任債務余額比2013年6月底增加46%。

此消息一出，地方債的問題再次引起社會各界的疑慮和擔憂，今年已經實施的新預算法緣何沒有遏制地方債的擴張呢？

規范舉債流程

實際上，在預算法修訂的時候，關于要不要將地方債納入進來，全國人大是持反對意見的。一位接近預算法修訂的核心人士說，那時候，希臘債務危機爆發，國外唱衰中國的一個主要原因就是中國地方債規模太大。而從審計署傳來的消息，當時中國地方債的規模在15萬億到18萬億之間。有人擔心，在地方政府舉債不合法的情況下仍有這么大規模的地方債，一旦預算法開了口子，后果更加無法想象。

直到中共十八屆三中全會決定提出，建立透明規范的城市建設投融資機制，允許地方政府通過發債等多種方式拓寬城市建設融資渠道，這才為地方債寫入預算法提供了依據。

事實上，地方政府舉債雖然不合法，卻有一定的合理性。地方政府要建設要發展，都需要大量的資金，舉債成了籌集資金的重要來源。上述核心人士說。

因此，新預算法從發債主體、舉債規模、發債方式、發債用途和控制債務機制五個方面對地方政府舉債進行限制，采取疏堵結合的方式，開前門堵后門，對地方政府債務怎么管、怎么發、怎么用、怎么還都進行了明確的法律規范。

2015年1月1日起，新預算法正式實施，各省級政府也陸續按照流程規范舉債。

例如，5月18日，江蘇省在全國率先通過財政部國債發行招投標系統，面向27家政府一般債券承銷團成員，成功招標發行了522億元2015年第一批江蘇省政府一般債券，其中置換一般債券308億元，新增一般債券214億元。

此后，各省相繼發行政府債券。根據中國債券信息網公布的信息，截至7月3日，已有新疆、湖北、廣西等24個?。ㄗ灾螀^、直轄市、計劃單列市）先后公開發行了地方政府債券。

只是權宜之計

盡管各省級政府按照新預算規范的流程規范舉債。但無論是政策制定者，還是理論界，似乎并不是那么樂觀。

現在來講，這只是權宜之計。北京大學經濟學院教授王大樹認為，預算法只是對地方債開了個口子，從原來不允許發債，到現在允許省一級政府發債，但地方債真正的用債主體其實是市縣政府，借債主體和用債主體出現了脫節。這是不正常的，原則上就應該是誰花錢誰還錢。

盡管國務院43號文明確指出，地方政府對其舉借的債務負有償還責任，中央政府實行不救助原則，山東、四川等省隨后也提出對市縣實行不救助原則，但從地方調研情況來看，部分市縣的還債能力堪憂。

近日，財政部駐貴州財政監察專員辦事處就貴州省縣級財政經濟運行情況開展全面調研。截至2014年末，貴州所有縣級單位承擔的地方政府性債務規模占全省政府性債務總規模將近一半。

從貴州實地調研情況來看，盡管部分縣財政連基本支出都成問題，但由于前期沒有硬性的舉債約束，各縣（區）通過顯性或隱性的方式大舉融資，各縣不同程度負擔著較重的債務壓力，債務的到期償還勢必會對各縣經濟可持續發展增加難度。

還不上債怎么辦

曾擔任國家稅務總局副局長的許善達表示，實際上，現在的地方債發行并沒有完全的市場化。首先，省級政府要發債，需要有個評級機構對相關信息和數據進行評級。評級和利率之間有著密切聯系，如果級別高，利率就低，如果級別低，利率就高。

許善達說，全國這么多省份，總會有經濟發展沒那么快，財政收入不高，仍然無法還債的省份出現，而且那時到期債務和新增債務疊加在一起，還債壓力會更大。

面對這種情況，可能會有兩種解決方式，一是繼續展期。但那時候可能對政府的評級會變得嚴格，這樣的省份評級不會太高，利率就會增加，債券就會賣不出去。二是由上一級政府承擔。政府的債務最終還得由政府還，省級政府的債務可能就由中央政府承擔。

所以，盡管現在地方政府還債壓力減輕了，仍要對今后的風險做個預案，應該由專門的部門對每個政府置換的債務和新發債務進行統計分析，從而進行戰略上的考慮，否則等事到臨頭就來不及了。

而如果到期仍還不上，繼續展期，債券也賣不出去，這時候，地方政府在許善達看來，會倒逼著政府約束投資行為了。省級還不上就找市縣，市縣要是也還不上，今后再借債投資可能就無法通過審批。

要賦予地方更多財權

盡管相關部門對新預算法沒有遏制地方債擴張給出了合理性解釋，但是，要徹底解決地方債問題遠非一部預算法所能解決的。

中央財經大學教授溫來成認為，地方債最主要的原因是地方政府可支配收入太少，事權和財權劃分沒有明確的邊界。

對此，溫來成建議重建地方稅制體系，保證地方政府有相對獨立的稅源，滿足地方經濟建設發展需要，比如將消費稅全部留給地方，加快房產稅立法等。這樣，地方政府在稅收收入寬泛的情況下，通過稅收就能滿足經濟發展，可能就會適當減少舉債。同時，通過規范的轉移支付制度，使中西部地區、欠發達地區的基本公共服務得到保障。

目前的監管措施很多很嚴，但實際上制度安排不夠。王大樹舉例稱，市委書記、市長在離任審計時應該把債務考慮進去，對負債情況進行追溯，即使提拔了，如果債務完不成也要追責。此外，要建立政府信用記錄，對于有不良信用記錄的地方政府，應該建立相應的懲罰機制，以此約束政府不規范舉債行為。

目前的方式固然解決了地方債問題，但是雖無近憂，卻有遠慮，還得立足長遠建立化解地方債的長效機制。王大樹說。

（《中國新聞周刊》2015年第25期）