上海外灘的四道防線緣何全部失守

悲喜之變，有時只在瞬間。在上海外灘踩踏事件中，36個曾為慶祝跨年活動而雀躍的鮮活生命，已經永遠無法看到新年的陽光。作為一個國際化大都市，上海的城市社會應急管理在全國是比較先進的，而且還經歷過世博會安保長達7個月的常態化歷練，為何還會發生如此嚴重慘痛的事件？

事發時外灘人流量多大

外灘一直是上海最著名的夜景區之一，最近連續3年的跨年燈光秀，吸引了越來越多的人前往觀賞。但今年不同的是，燈光秀地點改在了外灘源，且需憑票入場。外灘源燈光秀地址與踩踏事發地陳毅廣場距離約730米。

2013年12月31日，外灘地區的人流量據報道接近30萬人。2014年上海外灘雖沒有大型跨年活動，但自發前去觀景等活動的群眾仍不斷增多，一些管制措施卻沒有及時調整。

目擊者稱，事發當晚20時許，外灘人流開始陸續增多，到8點半時已經接近2013年跨年時有燈光秀活動時的人流規模。

去年12月31日21時，不少網友已在微博上曬出照片，由于人流規模不斷增長，導致外灘附近人山人海，幾乎已經難以挪動。

燈光秀轉場是否及時通知

現場很多人表示，他們并沒有聽說過燈光秀換場地的事情，來外灘就是奔著燈光秀來的。不過，往年被嚴密控制的外灘，在這一天卻已經成為一個“自由開放”的空間。

上海市公安局官方微博“警民直通車——上海”曾發布建議，平安夜跨新年外灘已近飽和，建議擇地前往跨年。

上海市公安局黃浦分局指揮中心副指揮長蔡立新介紹，事發當晚20時，外灘人流逐漸增加，外灘沿線人流量大，但基本能保持流動狀態。23時30分左右，在陳毅廣場附近發現人流異常活動，停滯不動，隨即調動警力趕赴現場處置。

交通為何沒有管制限流

據報道顯示，由于外灘觀景平臺沒有特別舉辦跨年活動，外灘沒有交通管制，南京東路地鐵站也沒有封站，交通管控僅限于外灘源門前的圓明園路和南蘇州路。這也導致一撥接一撥的人流涌往外灘，至跨年時現場人流達到峰值。

2014年12月31日23時13分，上海市政府新聞辦公室官方微博“上海發布”通報，“今日上海地鐵客流首破千萬！再創歷史新高！”截至當日22時40分，全路網客流已超過1003萬人次！本年度第7次刷新紀錄！

現場指揮部的警察介紹，地鐵不限流是因為今年的4D燈光秀沒了，改到上海外灘源，收費舉行。人員錯流是因為在新年鐘聲前有人在人群里傳，燈光秀不在此地，于是有人想走，但更多不知道情況的人在往里擁擠。

踩踏是否由“撒錢”引發

對上海外灘踩踏事件的還原、分析中，有兩件事情最令人關注：一個是觀景臺“有的想上、有的想下，形成對撞”;另一個是所謂“撒錢事件”。

據新華社報道，中國人民公安大學安全管理資深專家張弘說，從觀景臺出口發生的擁擠來看，那里發生了力學上的“成拱效應”，想進去的人和想出來的人擠到一起，牢牢堵住，兩頭頂起來了。張弘認為，人多是決定性因素，其他都是觸發性因素。“別說有刺激性行為，這種時刻，只要有人突然倒地，就有可能發生連鎖踩踏。”

上海市公安局官方微博發布消息稱，針對網傳“12·31”外灘陳毅廣場擁擠踩踏事件系有人拋撒疑似“美金”引發一事，警方進行了調查，該疑似“美金”為外灘18號一酒吧代金券。視頻監控顯示，距離事件現場約60米的外灘18號疑似紙張高空飄落后，引發少數群眾撿拾，未發現人群擠壓，且此事發生在擁擠踩踏事件之后。

外灘警力配置是否得當

據外灘風景區管理辦公室一工作人員介紹，之前外灘燈光秀舉辦時，負責現場安保的警力會組成四道“防線”，中心就是外灘觀景平臺，往外擴展，而且還會根據現場視頻，指揮部調控人流。燈光秀已舉辦4屆，前3屆免費，人流量大，警方會設置4道防線。2014年燈光秀活動開始收費，由于固定在一個園內，不是開放式的，所以4道防線都被扯開了。

警方稱，在到達中心區域后，警方發現部分群眾已出現身體不適情況。黃浦公安分局指揮處指揮中心副指揮長蔡立新介紹，“先后調動了1200多名警力。”有網友認為，踩踏事故雖然為突發事故，但1200多警力如何維持幾十萬人的秩序？不過，警方也承認，由于當天人流密集，23時30分發現客流異常增多時，民警未能及時進入核心區域。由于是采取強行進入的方式，所用時間比正常時間要多。

蔡立新稱：“整個事件從我們發現這種情況到把人流分散開來，開展救護，大約是在5分鐘到8分鐘的時間。”蔡立新表示，事發當晚外灘人流量已經超過國慶65周年的人流量，但布置的警力比65周年國慶有所減少，“警方存在對此次活動人流量預估不足的情況”。

傷亡人員如何救治賠償

《上海市處置人群密集公共場所事故應急預案》對“經費保障”的相關規定指出，“人群密集公共場所事故日常管理所需的經費，由市公安局報請市財政列入年度預算。應急處置所需的經費，由市財政按照有關預案和規定予以安排。”

據人民網報道，踩踏事故發生后，上海保監局啟動應急預案，指導保險公司設置臨時理賠點，配合做好善后處置工作。中國人壽等在滬保險機構都已啟動應急預案和理賠綠色通道，并開通全天24小時報案熱線。

此次事故發生的地點陳毅廣場屬于公眾場所，所屬相關區域的政府部門應投保了“社區綜合保險”。據了解，“社區綜合保險”兼具財產險、責任險、意外險性質，通常由街道、鄉鎮作為投保人，與保險公司簽訂保險合同并支付保費，如發生合同約定的保險事故，則由保險公司向街道、鄉鎮理賠，街道、鄉鎮再根據實際情況，向相關對象提供保障救助。

此外，各大保險公司也已開啟針對踩踏事故中傷亡者個人購買保險的理賠工作。中國平安保險公司總部理賠經理劉云表示，目前，中國平安正在積極與傷亡者及其家屬溝通理賠事宜。

在2004年北京密云燈會發生的踩踏事故中，部分傷亡人員獲得了保險公司賠付。參與該事故救援的醫院負責人接受媒體采訪時介紹，在這類公共突發事件中，從醫院到急救部門只救人不問費用。他表示，關于醫療費用，政府會有妥善的安排。

據公開報道，2014年9月26日，云南昆明明通小學發生踩踏，每名因事故不幸身亡的學生，家屬最少可得80萬元賠償金。

此次踩踏事故如何追責

2006年印發的《上海市處置人群密集公共場所事故應急預案》中“獎懲”部分規定，對未按相關應急預案開展工作，造成重、特大損失的，給予相關責任人行政處分;構成犯罪的，依法追究刑事責任。

梳理近年國內的踩踏事故追責結果，發現多涉及安全事故相關責任人失職瀆職行為，有的甚至涉及安全事故刑事犯罪。

2004年元宵節，北京密云發生踩踏事故，導致37人死亡、37人受傷。事故發生后，國家安監局、公安部、監察部等部門成立調查組。

當年4月15日，事發約兩個半月后，北京市委、市政府通報，認定這是一場“責任事故”。通報稱，導致事故發生的原因是：燈展安全保衛方案沒有落實，相關安全保衛值勤人員沒有到崗，現場缺乏對人流的疏導控制。根據事故責任調查結果，市委同意張文引咎辭去密云縣縣長職務，同時免去其縣委副書記、常委、委員職務。

特大城市緣何出現踩踏

盤古智庫城鎮化首席研究員易鵬表示，幾十條鮮活的生命沒能看到2015年，是用生命對中國城市管理水平敲響了警鐘：對中國不少大城市而言，硬件建設已經達到了國際先進的水平，但在城市軟件管理水平還差距很大。

專家表示，不少公眾存在“和平麻痹”狀態，盡管很多城市都有針對公共安全事件的應急預案和培訓安排，但是這些預案的可操作性不強，即使再有效的預案，現實中也需要動態調整。

這位專家強調，回顧此前我們的教育都是災難推動型，即某處先發生災難、造成傷亡后，才會開展有針對性的教育，缺乏前瞻性。應該在教育、媒體傳播中加強安全教育宣傳，讓社會大眾了解可能遇到的危機和災難，知道如何應對及處理，必要條件下，還應該展開相關的培訓和演練。

（《新京報》2015.1.2 崔木揚等/文）