三峽庫區退耕還林現狀及新一輪退耕還林對策

姜琦

摘 要： 基于秭歸縣首輪退耕還林工程現狀，分析了工程中存在的問題和新一輪退耕還林工程相關政策，提出了新一輪退耕還林工程可行性發展對策。

關鍵詞： 退耕還林工程；新一輪退耕還林工程；對策；秭歸縣

中圖分類號：S75 文獻標識碼：A 文章編號：1004-3020（2015）02-0064-04

退耕還林工程自2000年試點、2002年全面實施，得到了三峽庫區群眾的大力支持，成為庫區群眾參與程度最高的一項林業生態建設工程，取得了顯著的生態、經濟和社會效益。過去十四年，庫區森林覆蓋率大幅提高，水土流失得到有效治理，生態環境逐步改善。如今，國家將要實施新一輪退耕還林工程，如何保持新一輪退耕還林工程生態、經濟和社會效益平衡發展，實現其效益最大化，值得探討。

秭歸縣地處長江西陵峽段，三峽工程壩上庫首，是國家退耕還林科技示范點，全縣幅員面積2 427 km2，耕地面積3.39萬hm2，轄12個鄉鎮，186個村，7個居委會，總人口37.98萬人，其中農村人口31.61萬人，農民人均耕地0.11 hm2，2013年人均純收入5 331元。

結合秭歸縣實際，分析該縣退耕還林工程的現狀及問題，提出有力措施，為新一輪退耕還林實施提供參考。

1 秭歸縣退耕還林現狀和成效

自2000年啟動退耕還林工程以來，秭歸縣累計完成退耕還林2.4萬hm2，其中坡耕地退耕還林1.49萬hm2，荒山造林0.91萬hm2，涉及全縣12個鄉鎮，180個村，6.8萬戶，累計投資超過4.7億元。

2008年秭歸縣啟動了鞏固退耕還林成果項目建設，截至目前，累計完成專項資金投入1.24億元，完成基本口糧田建設0.07萬hm2，沼氣池3 372 口，太陽能5 058臺，生物質爐及節柴灶5 718臺，生態移民2 979人，中藥材種植0.07萬hm2，柑桔發展及改造280 hm2，茶葉發展、改造及工業原料林0.41萬hm2，核桃發展、改造及生物質能源林0.67萬hm2，牧草種植0.12萬hm2，其他林營造0.06萬hm2，培訓退耕農民8 716人，補植補造0.33萬hm2，項目覆蓋全縣12個鄉鎮186個行政村。

通過實施退耕還林工程，秭歸縣取得了顯著的生態、經濟、社會效益。一是促進了生態環境的改善。秭歸縣林地面積、森林面積（包含國家特別規定灌木林地面積）、森林覆蓋率在2012年底分別達到18.5萬hm2、17.9萬hm2、78.98%，比退耕還林實施前分別增長5.7%，15%，11.2%。生態環境得到改善，水土流失情況得到遏制，水土流失面積、土壤侵蝕模數、土壤流失總量分別由治理前的1 408.8 km2、3 150 t·a1·km-2和764.51萬t下降到目前的1 175.86 km2、1 170 t·a1·km-2、429.58萬t。二是促進了林業產業結構的調整。通過退耕還林工程建設，新發展多經林2萬hm2，其中柑桔0.53萬hm2、核桃0.67萬hm2、茶葉0.4萬hm2、板栗0.2萬hm2、其它多經林0.2萬hm2，全縣經濟林面積達到4萬hm2。三是促進了退耕農戶增收致富。秭歸縣實施退耕還林十一年來，累計投資6億元，全縣近7萬多戶實施退耕還林，占農村總戶數的80%，退耕農戶直接從退耕還林中受益，戶平收入7 000多元，人均增收2 000元。

2 秭歸縣退耕還林工程存在的問題

2.1 政策理解

一是部分退耕戶認識不夠，對退耕還林政策的理解僅限于政策兌現層面，對退耕還林粗放管理或者放任管理，沒能抓住機遇改善周邊生態環境和發展產業脫貧致富。二是部分領導干部認識不夠，對退耕還林缺乏系統思維，沒有長遠打算，沒有科學規劃，對退耕還林僅停留在一般號召上，把退耕還林當成了趕潮流、完成任務，沒有從根本上引起對退耕還林重要性的認識，存在先爭取計劃再打算的心理，沒有樹立科學、可持續發展的思想。

2.2 工作協調

一是各部門的協調力度不夠。雖然秭歸縣成立了退耕還林工程建設辦公室，但大部分工作都是由林業或農業部門完成的，其他部門參與不多。退耕還林工程關系到方方面面，涉及到發改、財政、農業、林業、畜牧、糧食、國土、司法等部門，僅由林業和農業兩個部門承擔任務，難以統籌兼顧。二是退耕還林與其他項目協調力度不夠。秭歸縣地處三峽庫區，有許多生態建設項目，如長防林工程、天然林保護工程、現代農業項目、坡改梯項目和土地治理項目等，這些項目都與退耕還林或坡耕地有著密切聯系，應該統籌規劃實施，但是由于這些項目分屬不同的部門，各有各的任務，不能相互促進、發揮最大效益[1]。

2.3 保障措施

一是首輪退耕還林限制了生態林和經濟林的比例，還生態林面積遠大于還經濟林面積，若還經濟林，3～5年便可收益，退耕戶可勉強維持生計，若還生態林，7～8年沒有經濟收益，退耕戶在缺乏生活物資的情況會退林復耕。二是農村政策的前后變化和物價水平的提高，退耕農戶收入實際下降（特別是純生態林），影響農戶退耕積極性。三是退耕還林政策規定“誰退耕、誰造林、誰經營、誰收益”，但按照林業部門的要求，退耕還林達到生態林標準的要納入生態公益林范圍，禁止采伐，這更加影響了還生態林退耕戶的收益[2]。四是退耕還林政策補助周期長、涉及面廣、政策性強、工作量大，每年要耗費大量的人力、物力開展此項工作，長期人員缺乏、經費不足，極不適應各級各部門和廣大退耕農戶的要求和需要。

2.4 產業化

一是受首輪退耕還林政策限制，退耕還林項目區較為分散，面積小、小班多，加上還經濟林比例很低，柑桔、核桃、茶葉等產業難形成規模，限制了相關產業的發展。二是經營模式不夠完善，銷售渠道不暢通。很多地方“自產自銷”，沒有穩定的銷售渠道，存在發展以后再找市場的情況，也影響了退耕還林產業化發展。

2.5 科技支撐

秭歸縣雖然開展了生物措施治理水土流失的試驗示范，大力推廣了林業實用技術，建立了紫穗槐+柑桔、茶葉+柑桔、紫穗槐+板栗等造林模式固定調查樣地等，強化了科技支撐，但農民對本地自然、經濟和立地條件應選擇什么退耕模式，退什么樹種，退后如何管理，都缺乏必要的認識，更缺乏配套技術，出現“退不退耕領導說了算，退什么樹種技術員說了算，退耕后收益天氣說了算”的情況，退耕區內雜草叢生，雜草與退耕樹種爭水、爭光、爭肥、爭生長空間，極大限制了退耕樹種的生長，部分退耕還林地塊逐漸淪為荒山荒地。

3 新一輪退耕還林政策變化

國家將于2014年實施新一輪退耕還林工程，新一輪退耕還林工程，不僅要鞏固首輪退耕成果，更承載著治理惡劣環境的重任，對于生態文明建設，有很重要的意義。新一輪退耕還林政策在原則、條件、標準上與首輪均有不同。

3.1 原則有變化

新一輪退耕還林工程四條原則——“統一標準、農民自愿、政府助推、自我發展”。從首輪的“政府主導”變為了“政府助推”，強調了退耕還林以農民為主、政府為輔的思想，尊重農民意愿，遵循自然規律，符合科學發展觀。

3.2 條件更嚴格

在首輪退耕還林的基礎上，新一輪退耕還林強調了準入的條件，以湖北省為例，一是25度以上非基本農田坡耕地，二是三峽庫區、丹江口庫區及上游縣市15～25°非基本農田坡耕地，三是其他縣市重要水源地15～25°非基本農田坡耕地，同時首輪退耕還林實施的區域、坡改梯、土地治理等項目范圍被禁止納入，限制了準入條件，集中力量發揮最大生態效益。

3.3 標準改動大

第一輪退耕還林，如果還生態林，補助16年，16年共補助2 890元；如果還經濟林，補助10年，10年共補助1 825元。新一輪退耕還林不考慮林種區別，全國統一按照“喬木、灌木”和“草本”兩種標準實施，其中喬木、灌木每公頃補助100元（包含種苗造林費）；草本每公頃補助53.33元（包含種苗造林費），分別在退耕的第1年、第3年和第5年兌現到位。

4 秭歸縣新一輪退耕還林工程對策

針對秭歸縣首輪退耕還林存在的問題和新一輪退耕還林的原則要求，提出以下對策：

4.1 強化宣傳，提高認識，引導廣大干部群眾積極參與

要加大宣傳力度，對外宣傳上要做到報紙上有字，廣播上有聲，電視上有影。對干部群眾宣傳上要充分利用會議、宣傳圖冊、訪談、政策咨詢等方式，要以宣傳新一輪與首輪退耕還林政策變化為重點，以宣傳實用技術為重點，以宣傳工程建設中發家致富典型為重點，達到干部群眾深入認識新一輪退耕還林政策，全面掌握實用技術，全面參與工程建設，全面鞏固退耕還林成果的目的。

4.2 明確職責，各司其職，齊心協力搞好工程建設

新一輪退耕還林必須明確各級政府的責任，實行行政首長負責制，加強統一領導和綜合協調。成立領導機構和辦事機構，政府、發改、林業、農業、財政、國土、紀檢監察、水利水保、移民、扶貧辦等單位明確各自職責，各司其職，積極配合，為新一輪退耕還林還草工程建設群策群力。各個鄉鎮要相應設立退耕還林工程建領導小組和工作建設辦公室，由鄉鎮分管領導兼任退耕辦主任，辦公室配備2～3名工作能力強、農村工作經驗豐富的行政干部專門從事退耕還林工作，做到有人主管、有人主抓。同時全面落實新一輪退耕還林工程建設目標責任制，把新一輪退耕還林工程完成情況納入干部實績考核中，實行專項考核，并將考核結果作為評價一個鄉鎮和部門工作業績和干部使用的重要標準。

4.3 統籌安排，完善政策，切實保障工程建設有序進行

一是結合其他生態建設項目和地方配套資金，統籌安排，配套實施，實現“退耕有補助，退后有扶持”，提高農戶退耕還林積極性。二是完善相關配套政策，將符合條件的退耕還林納入生態公益林補償范圍，給予合理補償，同時頒發林權證，禁止非法采伐，真正做到“退得下，管得住”，切實保障退耕區農戶基本生活。三是加大地方配套投入，增加新一輪退耕還林工作經費，落實機構人員，保障新一輪退耕還林工作有序進行。

4.4 科學規劃，鼓勵投資，將工程與產業發展相結合

一是要因地制宜，盡量選擇兼顧經濟和生態效益的樹種進行科學規劃，以秭歸縣為例，在樹種選擇上，突出“三帶”經濟發展格局，海拔650 m以下的低山地區以柑桔為主，中半山地區以茶葉、板栗為主，高山地區以核桃、“三木藥材”為主，大力發展核桃、柑桔、茶葉、板栗等產業。二是鼓勵社會各方面的力量投入到新一輪退耕還林工程中來，給予稅費等方面的優惠政策，吸引個人、公司等采用租賃、流轉、購買土地等方式退耕還林，帶動產業發展，提高當地生活水平。三是以市場為導向，創新發展模式，大力推廣“公司+基地+農戶”等新興模式，拓寬銷售渠道，實現生產加工銷售一條龍服務，推動當地產業發展。

4.5 規范管理，嚴格監控，確保工程建設質量

一是實行項目法人負責制。各部門負責人和鄉鎮人民政府鄉鎮長是新一輪退耕還林工程建設的法人，全權負責新一輪退耕還林工程建設，項目法人嚴格執行工程項目實施有關規章制度，加強組織協調，規范資金管理，狠抓質量，確保工程建設順利進行。二是實施工程建設招標制。新一輪退耕還林工程建設，應全部采取分開招標制，按照公平、公開、公正的原則，對種苗采購、工程建設所需物資均實行分開招標。三是堅持資金封閉運行管理。新一輪退耕還林工程建設專項資金應由財政部門封閉運行，集中支付，補助資金通過一卡通帳戶直達退耕戶，通過政府采購項目直達中標單位帳戶。四是工程質量責任追究制。

新一輪退耕還林工程建設周期長、涉及面廣、政策性強，責任重大、任務艱巨，對工程建設質量嚴格實行責任追究制，由農業、林業、扶貧等部門組織人員對相關項目進行單項驗收和綜合驗收。

4.6 加大投入，科技興林，提高項目建設成效

一是要選用良種壯苗，推廣先進實用技術和模式。引進推廣優良樹種，將先進的技術和成熟的治理模式應用于新一輪退耕還林項目建設，提高工程建設的科技含量和科技水平。二是要加大科技示范和科技培訓。要加大對林業科技的投入，加強技術服務體系建設，加強林農的實用技術培訓，提高勞動者的整體素質，確保工程建設質量，提高工程綜合效益。三是要開展效益監測，進行科學評價。在工程開始就建立一套統一的綜合效益監測方法和評價體系，通過科學的監測計量使工程的生態、經濟和社會效益價值化，增強社會大眾對生態環境建設工程及其效益的認識，提高公眾參與和保護工程建設成果的自覺性。

參 考 文 獻

[1]范云峰.三峽庫區退耕還林存在的問題及對策[J].重慶三峽學院學報，2004，20（3）：5-9.

[1]顏幫全，蒲曉東.重慶三峽庫區退耕還林對策思考[J].人民長江，2005，36（4）：8-19.（責任編輯：唐 嵐）