破解地方政府性債務(wù)之道

地方政府作為債務(wù)的制造者要切實(shí)擔(dān)負(fù)起加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理、防范化解財政金融風(fēng)險的責(zé)任，完善債務(wù)管理制度，做好債務(wù)規(guī)模控制、債券發(fā)行、存量債務(wù)清理甄別等工作，將各項(xiàng)債務(wù)都依法納入預(yù)算途徑，實(shí)行有序管理

近年來，在國民經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的同時，我國地方政府性債務(wù)規(guī)模不斷擴(kuò)大，信用風(fēng)險增加，成為社會輿論的焦點(diǎn)。本文對地方政府性債務(wù)的形成原因、現(xiàn)狀以及清理整頓的主要?dú)v史進(jìn)行了分析，總結(jié)了今后地方政府建設(shè)的資金來源，以期為地方政府合法有序地融資以及化解地方政府性債務(wù)提出有效建議。

地方政府性債務(wù)形成之因

2008年以來，中央政府主導(dǎo)的4萬億投資計劃，對公共基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域進(jìn)行了強(qiáng)力刺激，地方政府以平臺公司作為財政加杠桿的融資工具，過度發(fā)揮土地融資增信功能，地方政府性債務(wù)規(guī)模急劇增加。

地方政府性債務(wù)是指地方政府（含政府部門和機(jī)構(gòu)，下同）、經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助事業(yè)單位、公用事業(yè)單位、融資平臺公司和其他單位等五大主體直接借入、拖欠或因提供擔(dān)保、回購等信用支持而形成的用于公益性項(xiàng)目的債務(wù)。我國地方政府性債務(wù)形成的因素是多方面的。

首先，經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要大量財政資金的投入。21世紀(jì)以來，我國經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展，工業(yè)化和城鎮(zhèn)化直接帶動的巨大投資需求直接分布在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及相關(guān)行業(yè)。為滿足這些行業(yè)的發(fā)展需求，政府注入大量資金。這是地方政府性債務(wù)產(chǎn)生的根本原因。

其次，超越自身權(quán)限和發(fā)展階段盲目投融資。一方面，我國市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)起步晚，政治體制改革相對落后，很多地方政府與市場界限模糊，越權(quán)代替市場主體盲目投資，增加了財政支出;另一方面，多數(shù)地方政府缺乏正確的政績觀，高估了地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展水平，超前發(fā)展、超前建設(shè)，大搞政績工程、面子工程，加大政府負(fù)債。

再次，地方財權(quán)和事權(quán)不匹配。自1994年實(shí)行分稅制度以來，中央政府和地方政府事權(quán)分配模糊，大量事權(quán)沉積在地方政府。但在財政稅收方面，大部分的稅收集中在中央，地方缺乏主體稅種，資金缺口不斷加大。錢少事多，地方財政只能過多地依賴土地財政和債務(wù)融資。

最后，原因還要?dú)w于地方政府債務(wù)管理制度的不健全。舊有法律斷絕了一般情況下地方政府合法舉債的道路。地方政府在資金緊缺的窘境下只能建立融資平臺代為舉債。然而，融資平臺舉債不受預(yù)算約束，在資金的來源、管理、使用上沒有系統(tǒng)有效的監(jiān)管，且“借-用-還”主體不一，企業(yè)借債但不還債，政府還債但不借債，隨意性很大，給地方政府帶來大量債務(wù)。

政府性債務(wù)的現(xiàn)狀及治理

我國地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)最早發(fā)生在1979年，有8個縣區(qū)政府負(fù)債。此后，各地開始陸續(xù)舉債。至1996年底，全國所有省級政府、392個市級政府中的353個（占90.05%）和2779個縣級政府中的2405個（占86.54%）都舉借了債務(wù)。至2010年底，全國只有54個縣級政府沒有舉借政府性債務(wù)。

2015年8月3日，中國社科院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院發(fā)布了中國政府資產(chǎn)負(fù)債表。表中顯示，截至2013年底，中國政府負(fù)債超過56萬億元。

政府（包括中央和地方）負(fù)債這幾年增速很快。2010年政府負(fù)債總計40.5萬億元，2011年負(fù)債總計近44萬億元，2012年負(fù)債總計47萬億元，2013年政府負(fù)債總計超過56萬億元。

由圖1可見，這一速度增長是驚人的。

面對這一狀況，中央層面開始用法律法規(guī)的形式對其進(jìn)行規(guī)范。1994年《預(yù)算法》第28條第2款規(guī)定，除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券。這是法律上最早對地方政府舉債的限制。

1995年《擔(dān)保法》第8條規(guī)定，除國務(wù)院批準(zhǔn)為使用外國政府或者國際經(jīng)濟(jì)組織貸款進(jìn)行轉(zhuǎn)貸以外，國家機(jī)關(guān)不得擔(dān)任保證人。這是對地方政府擔(dān)保債務(wù)的法律規(guī)定。

2006年，由國家發(fā)展改革委等五部委聯(lián)合簽發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)宏觀調(diào)控、整頓和規(guī)范各類打捆貸款的通知》，要求加強(qiáng)宏觀調(diào)控，抑制地方政府的投資過熱和融資過度。

2010年6月，國務(wù)院19號文要求抓緊清理核實(shí)并妥善處理地方融資平臺公司債務(wù)，堅(jiān)決制止地方政府違規(guī)擔(dān)保承諾等行為。

2014年8月，新《預(yù)算法》出臺，規(guī)定省一級政府可以在國務(wù)院確定的限額內(nèi)，通過發(fā)行地方政府債券舉借債務(wù)。

2014年9月，國務(wù)院43號文首次較為全面系統(tǒng)地對地方政府性債務(wù)進(jìn)行闡述。

2014年10月，財政部頒布《地方政府存量債務(wù)納入預(yù)算管理清理甄別辦法》，對存量債務(wù)進(jìn)行甄別處理。

2015年3月，財政部制定《地方政府一般債券發(fā)行管理暫行辦法》，加強(qiáng)地方政府債務(wù)管理，規(guī)范地方政府一般債券的發(fā)行。

國務(wù)院出臺的《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號）等文件對地方政府性債務(wù)做了比較系統(tǒng)的規(guī)定。

1.適度放開地方政府舉債融資權(quán)限。經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，省、自治區(qū)、直轄市政府可以政府債券的方式在限額內(nèi)適度舉借債務(wù)，市縣級政府確需舉借債務(wù)的由省、自治區(qū)、直轄市政府代為舉借。

2.明確舉債責(zé)任，制止地方政府違法違規(guī)融資行為。首先，嚴(yán)格區(qū)分舉債責(zé)任，明確政府和企業(yè)的債務(wù)，政府債務(wù)不得通過企業(yè)舉借，企業(yè)債務(wù)不得推給政府償還。其次，堅(jiān)決制止地方政府違法違規(guī)融資行為。

3.地方政府債務(wù)實(shí)行預(yù)算管理。將地方政府債務(wù)分門別類納入全口徑預(yù)算管理，一般債務(wù)收支納入一般公共預(yù)算管理，專項(xiàng)債務(wù)收支納入政府性基金預(yù)算管理。

4.存量債務(wù)清理甄別和確保在建項(xiàng)目后續(xù)融資。存量債務(wù)的清理范圍為2013年6月30日前的債務(wù)。債務(wù)單位根據(jù)審計口徑把債務(wù)分類管理并納入預(yù)算。地方政府要統(tǒng)籌各類資金，優(yōu)先保障在建項(xiàng)目續(xù)建和收尾。

對融資平臺公司負(fù)債的特別規(guī)定

地方融資平臺是政府為獲取融資手段而以財政撥款、公共產(chǎn)品經(jīng)營權(quán)、股權(quán)、土地、規(guī)費(fèi)、國債等國有資產(chǎn)或財產(chǎn)權(quán)利作為注冊資金包裝設(shè)立的為地方政府投資項(xiàng)目進(jìn)行融資服務(wù)的國有獨(dú)資經(jīng)濟(jì)實(shí)體。融資平臺的最早雛形始于上世紀(jì)80年代廣東采取的“貸款修路、收費(fèi)還貸”政策。1994年《預(yù)算法》嚴(yán)令地方政府不得舉債，融資平臺公司興起。據(jù)審計署2013年公布的數(shù)據(jù)，全國涉及地方政府性債務(wù)的平臺公司已達(dá)7170家。

對融資平臺公司的調(diào)整。按照“只減不增”原則，通過關(guān)閉、合并、轉(zhuǎn)型等方式，處理融資平臺公司，只保留承擔(dān)具有穩(wěn)定性經(jīng)營收入的公益性項(xiàng)目融資任務(wù)、且主要靠自身收益償還債務(wù)以及承擔(dān)非公益性項(xiàng)目融資任務(wù)的平臺公司。此外，對這類平臺公司進(jìn)行改造，使其按現(xiàn)代公司治理結(jié)構(gòu)實(shí)行商業(yè)化運(yùn)作。

剝離平臺公司政府融資功能。平臺公司功能定位不清晰，運(yùn)作不規(guī)范，大規(guī)模舉借債務(wù)，債務(wù)風(fēng)險難以得到有效控制。根據(jù)國務(wù)院43號文規(guī)定，除符合條件的過渡期內(nèi)在建項(xiàng)目后續(xù)融資外，平臺公司不得新增政府性債務(wù)。同時，堅(jiān)決制止地方政府違規(guī)對平臺公司債務(wù)進(jìn)行擔(dān)保承諾。

平臺公司違規(guī)融資各方應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任。（1）平臺公司應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任：應(yīng)歸還所借全部債務(wù)并接受相應(yīng)的監(jiān)管和處罰。（2）地方政府應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任：按現(xiàn)行《預(yù)算法》第94條規(guī)定，各級政府、各部門、各單位違反本法規(guī)定舉借債務(wù)或者為他人債務(wù)提供擔(dān)保的，責(zé)令改正，對負(fù)有直接責(zé)任的主管人員和其他直接責(zé)任人員給予撤職、開除的處分。（3）金融機(jī)構(gòu)的責(zé)任：金融機(jī)構(gòu)違法違規(guī)提供政府性融資的，應(yīng)自行承擔(dān)相應(yīng)損失，并按相關(guān)規(guī)定視情況對金融機(jī)構(gòu)處以罰款、責(zé)令停業(yè)整頓或者吊銷其經(jīng)營許可證等處罰;對相關(guān)責(zé)任人員處以罰款、取消任職資格等處罰;構(gòu)成犯罪的，依法追究相關(guān)機(jī)構(gòu)和人員的刑事責(zé)任。

今后地方建設(shè)的資金來源

今后地方政府進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金主要來源于以下三個方面：政府投資、政府債券融資、PPP模式融資。

政府投資是指政府為實(shí)現(xiàn)其職能，滿足社會公共需要，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展戰(zhàn)略，利用財政支出對特定部門進(jìn)行投資，把資金轉(zhuǎn)化為實(shí)物資產(chǎn)的行為和過程，包括：

（1）財政投資，包括財政撥款與資本金注入;

（2）財政補(bǔ)助，如財政補(bǔ)貼、基金補(bǔ)助、研發(fā)委托費(fèi)等;

（3）政策性金融，如低息貸款、貼息等;

（4）稅收優(yōu)惠，如特別折舊、進(jìn)口設(shè)備稅收減免、所得稅減免、稅前扣除研發(fā)費(fèi)用等。

政府投資要嚴(yán)格限制在公共領(lǐng)域，包括公益性項(xiàng)目和基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目。嚴(yán)格將投資資金納入預(yù)算體制，堵塞管理漏洞，壯大政府投資實(shí)力。

第二種手段是發(fā)行政府債券。政府債券分為一般債券和專項(xiàng)債券。

（1）一般債券。地方政府一般債券指省級政府為沒有收益的公益性項(xiàng)目發(fā)行的、約定一定期限內(nèi)主要以財政收入還本付息的政府債券， 如因義務(wù)教育而發(fā)行的債券。

（2）專項(xiàng)債券。專項(xiàng)債券指有一定收益的公益性事業(yè)發(fā)展舉借的由地方政府發(fā)行的以對應(yīng)的政府性基金或?qū)ｍ?xiàng)收入償還的債券。專項(xiàng)債券主要用于某一有收益的市政工程建設(shè)，如：高速公路、水電系統(tǒng)等。債務(wù)的償還以項(xiàng)目建成后取得的收入作為保證。

第三，采用政府和社會資本合作模式。政府和社會資本合作模式又稱PPP（Public-Private-Partnership）模式，是政府與私人組織之間，為了合作建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，或是為提供某種公共物品和服務(wù)而在彼此之間形成的一種伙伴式的合作關(guān)系。

PPP模式是政府為增強(qiáng)公共產(chǎn)品和服務(wù)供給能力、提高供給效率，通過特許經(jīng)營、購買服務(wù)、股權(quán)合作等方式，與社會資本建立的利益共享、風(fēng)險分擔(dān)及長期合作關(guān)系。其中，社會資本指已建立現(xiàn)代企業(yè)制度的境內(nèi)外企業(yè)法人。在PPP模式中，社會資本承擔(dān)設(shè)計、建設(shè)、運(yùn)營、維護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施的大部分工作，并通過“使用者付費(fèi)”及必要的“政府付費(fèi)”獲得合理投資回報;政府通過授予特許經(jīng)營權(quán)、核定價費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、給予財政補(bǔ)貼、明確排他性約定等，穩(wěn)定社會資本收益預(yù)期。

PPP主要適用于政府負(fù)有提供責(zé)任又適宜市場化運(yùn)作的公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施類項(xiàng)目，如燃?xì)狻⒐╇姟⒐┧⒐帷⑽鬯袄幚淼仁姓O(shè)施，公路、鐵路、機(jī)場、城市軌道交通等交通設(shè)施，醫(yī)療、旅游、教育培訓(xùn)、健康養(yǎng)老等公共服務(wù)項(xiàng)目，以及水利、資源環(huán)境和生態(tài)保護(hù)等項(xiàng)目。

PPP有三種具體模式（見圖2）：

①經(jīng)營性項(xiàng)目：具有明確的收費(fèi)基礎(chǔ)，并且經(jīng)營收費(fèi)能夠完全覆蓋投資成本。收益來源于用戶付費(fèi)。

②非經(jīng)營性項(xiàng)目：缺乏“使用者付費(fèi)”基礎(chǔ)、無直接收益來源。收益來源于政府付費(fèi)。

③準(zhǔn)經(jīng)營性項(xiàng)目：經(jīng)營收費(fèi)不足以覆蓋投資成本、需政府補(bǔ)貼部分資金或資源的項(xiàng)目。收益源于用戶付費(fèi)及政府缺口補(bǔ)貼。

地方政府建設(shè)的負(fù)債分析

地方政府的負(fù)債根據(jù)其不同性質(zhì)，有不同的負(fù)債結(jié)構(gòu)和還債方式。

首先是發(fā)行地方政府債券所負(fù)債務(wù)。地方政府債券是地方政府為籌措一定數(shù)量的資金用于滿足公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的需要。發(fā)債政府是債券的直接償還主體，在債券到期時按約定履行還本付息的義務(wù)。

其次是PPP模式下的負(fù)債分析。在PPP模式中，不同主體有不同的作用、地位和責(zé)任，因此帶來的后果也各不相同。

（1）項(xiàng)目公司因融資形成的債務(wù)為項(xiàng)目公司的自身債務(wù)。

在PPP模式中，項(xiàng)目公司通過金融機(jī)構(gòu)貸款、企業(yè)債、項(xiàng)目收益?zhèn)①Y產(chǎn)證券化等方式與投資人簽訂融資合同并承擔(dān)償債責(zé)任。PPP融資是以項(xiàng)目為主體的融資活動，主要根據(jù)項(xiàng)目的預(yù)期收益、資產(chǎn)以及政府扶持的力度來安排融資。項(xiàng)目經(jīng)營收益和政府扶持效益是償還貸款的資金來源。

（2）因政府付費(fèi)或政府缺口補(bǔ)貼形成的債務(wù)為政府性債務(wù)。在PPP模式中，對于準(zhǔn)經(jīng)營性項(xiàng)目，需要政府補(bǔ)貼缺口;對于非經(jīng)營性項(xiàng)目，則需要政府付費(fèi)。這兩種方式產(chǎn)生的財政支出都需納入政府預(yù)算，由政府承擔(dān)直接的支付責(zé)任。

再次，現(xiàn)存融資平臺公司所負(fù)債務(wù)的性質(zhì)分析。現(xiàn)有政策法規(guī)要求監(jiān)管機(jī)構(gòu)建立融資平臺“名單制”信息管理系統(tǒng)，把融資平臺公司劃分為“仍按平臺管理類”（簡稱“未退出類”）和“退出為一般公司類”（簡稱“退出類”），實(shí)行分類管理。

（1）退出類平臺公司所負(fù)債務(wù)仍有可能轉(zhuǎn)化為地方政府性債務(wù)。“退出類”是指經(jīng)核查評估和整改后，已具備商業(yè)化貸款條件，自身具有充足穩(wěn)定的經(jīng)營性現(xiàn)金流，能夠全額償還貸款本息，整體轉(zhuǎn)化為一般公司類客戶管理的融資平臺。

對于退出類平臺公司，雖然已按相關(guān)規(guī)定剝離了政府融資職能，退出為一般類企業(yè)法人，但由于歷史傳統(tǒng)、交易習(xí)慣以及公司與政府關(guān)系密切等原因，在公司無法償還自身債務(wù)時，未清償債務(wù)依舊可能被歸結(jié)為地方政府性債務(wù)，由政府承擔(dān)救助義務(wù)。

（2）未退出類平臺公司所負(fù)債務(wù)仍會成為地方政府性債務(wù)的來源。凡不符合退出條件以及未完成退出流程的融資平臺則為未退出類平臺公司。這類公司仍按融資平臺公司進(jìn)行管理，繼續(xù)進(jìn)行改造和轉(zhuǎn)換。因公司設(shè)立目的、管理人員的構(gòu)成等方面的特殊性，公司自身及其債權(quán)人都默認(rèn)政府會對公司的債務(wù)承擔(dān)責(zé)任，這個意識很難因?yàn)檎叩囊?guī)定而得到迅速的改變，再加上政府出于社會穩(wěn)定等因素的考慮，在上述情況下，當(dāng)融資平臺公司到期不能償還自身的債務(wù)時，這些債務(wù)就極有可能轉(zhuǎn)變成地方政府性債務(wù)。

綜上，地方政府性債務(wù)的形成有歷史的、客觀的原因，但在債務(wù)舉借、管理和使用等過程中也有政府自身的問題，以致不利于地方經(jīng)濟(jì)健康持續(xù)地發(fā)展。地方政府作為債務(wù)的制造者要切實(shí)擔(dān)負(fù)起加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理、防范化解財政金融風(fēng)險的責(zé)任，認(rèn)真探索踐行合法有序的融資途徑;同時，完善債務(wù)管理制度，做好債務(wù)規(guī)模控制、債券發(fā)行、存量債務(wù)清理甄別等工作，將各項(xiàng)債務(wù)都依法納入預(yù)算途徑，實(shí)行有序管理。

作者廖睿為北京煒衡（成都）律師事務(wù)所高級合伙人，王川為安邦資產(chǎn)管理有限責(zé)任公司投資經(jīng)理