“十三五”規劃編制的重要轉變

“十三五”規劃是我國經濟社會發展的重要戰略規劃，指引著未來五年甚至更長時間經濟社會各項事業發展。與以往的五年規劃背景不同，當前我國經濟邁入新常態，經濟發展處于三期疊加階段，潛在經濟增長率下滑，在未來一段時間內很可能仍然保持較大的經濟增長下行壓力。因此，如何規劃好經濟社會發展，謀好篇、布好局，開創經濟發展新局面，不僅關系當前經濟社會的穩定，也關系未來我國經濟社會長治久安。

“十三五”規劃的國內外背景

從國際看，形勢紛繁復雜。國際金融危機的深度影響仍在波及和蔓延，世界經濟處于回暖恢復之中。以美國為首的世界發達經濟體仍處在緩慢復蘇之中，歐洲債務危機導致歐洲經濟體衰退，美國的債務懸崖問題嚴峻。同時，新興經濟體的經濟增長速度趨于下降，以中國、印度、巴西為主導的新興經濟體的潛在經濟增長速度下降。當然，經過近幾年的宏觀、微觀經濟政策調控，發達國家經濟體的逐漸復蘇，如美國退出QE，各方面指標數據顯示經濟面已經趨好。因此，世界經濟整體形勢總體處于緩慢回升的階段。

從國內看，經濟社會形勢有喜有憂。目前，我國已成為世界第二大經濟體，經濟增長總量和增長速度已經保持了較高的水平，因此“十三五”規劃的起點與以往相比不能同日而語。新一輪國民經濟和社會發展規劃自當立足于現有的經濟社會發展起點，從單純地追求數量向質量邁進。但由于過去一直偏重于強調經濟快速發展，一定程度忽視了其他方面的協調發展，進而引起負面效應，環境污染加劇、收入差距擴大、公共服務不均、道德倫理下滑等一系列的社會危機問題依次浮現。總體上說，經過三十年的經濟高速發展，我國資源要素日益趨緊：一是人口達到劉易斯拐點，勞動年齡人口趨于下降，人口供給減少，勞動力成本上升;二是土地指標趨緊，守住18億畝耕地紅線的壓力巨大;三是環境承載力超負荷，經濟發展的負外部性陡增，引發的負面效應逐步顯現，如霧霾天、水污染、土壤污染等問題日益嚴峻，相對有限的環境容量承載力不夠。如何重新審視國民經濟和社會規劃、綜合權衡經濟社會科學發展，將是“十三五”亟須解決的問題。

黨的十八大把全面建設小康社會改為全面建成小康社會。因此，“十三五”規劃必然要適應我國全面建成小康社會、社會主義現代化建設、實現中華民族偉大復興中國夢的要求。事實上，“十三五”時期也將是我國全面建成小康社會的決定性階段，是我國全面深化改革在重要領域和關鍵環節取得決定性成果的關鍵時期。

“十三五”規劃編制的思路變化

三十年的經濟高速增長，我國的經濟狀況發生了天翻地覆的變化，以往賴以支撐經濟高速發展的生產方式、增長模式所激發的動力已經消失殆盡，以低要素成本、高固定資產投資、強外貿依存的經濟增長范式已不適用。如今，迫切需要打破現有的經濟增長動力模式，挖掘新的生產要素以支撐未來經濟增長。基于此，“十三五”規劃將更加強調在新的發展階段以全新的發展思路謀劃未來經濟社會增長。

突出強調轉變經濟發展方式，調整經濟發展戰略，由要素驅動型經濟向科技創新驅動型戰略轉變。由于長期以來支撐我國經濟快速發展的人口紅利、要素成本優勢喪失，我國傳統產業的世界競爭力衰退，許多勞動密集型產業正逐漸轉移到東南亞地區，依賴“模仿—創新”路徑推動經濟增長的動力不足。因此，加大科研投資，提高科技創新貢獻率，向創新型國家邁進成為“十三五”規劃的重要任務。

偏重單一經濟發展目標向多元化目標演化，即由單純追求GDP的數量向提高GDP的質量方向轉變。“十三五”之前，由于在GDP政績觀的考核下，各地方政府都鉚足了勁招商引資，加快項目建設，推動經濟發展。經過多年的經濟增長，環境開始惡化、貧富差距擴大、經濟下滑明顯，人民對生態、民生、公共服務、公平正義的需求越來越迫切。這就需要轉變以往的經濟增長方式。因此，“十三五”規劃的目標將由偏重經濟增長向“保增長、調結構、促民生”的多元化目標方向轉變，將更加強調經濟增長的質量，以創新驅動為戰略，突出科技創新對經濟增長的帶動作用。

規劃編制與國家三大戰略相結合。黨的十八屆三中全會后，我國推出了一系列的區域發展戰略，“一帶一路”、長江經濟帶、京津冀協同發展等。它們都是涉及我國經濟社會發展各領域的綜合性戰略，特別是上述三大戰略中除了京津冀涉及兩市一省外，其他兩大戰略均牽扯面廣、涉及區域多，是關系各領域的綜合性、全局性戰略。各地將結合自身的資源稟賦、基礎條件、產業現狀進行合理定位，實施錯位發展戰略，編制好各自的“十三五”規劃。如實施“一帶一路”戰略，要求各地結合自身的實際情況，結合自身的區域條件，不同城市定位為國家層面戰略的橋頭堡、節點城市、戰略支點、中心城市等。

強調多規融合與“三規合一”。與歷次規劃的各自為政和零亂規劃狀況相比，“十三五”規劃強調多規合一，打破政府部門間的割據，提高政府規劃的權威性和行政效率，避免資源的過度消耗、空間無序開發、環境污染惡化等問題，改變規劃一直以來“墻上掛掛、紙上畫畫”的尷尬局面。多規融合與“三規合一”具體體現為：國民經濟和社會發展規劃、城鄉規劃、土地利用規劃、生態環境保護規劃融合與統一，總體要求能夠形成一個市縣一本規劃、一張藍圖實施到底。

“十三五”規劃的重點內容

隨著經濟社會的發展，規劃的目標和導向也將發生改變。“十三五”規劃也不例外，其指標體系設置和重點關注內容勢必出現變化。我國將要以黨的十八大確立的全面建成小康社會的目標為指引，以完成社會主義現代化建設為目標，以實現中華民族偉大復興的中國夢為宗旨，加強對經濟社會的總體長期性規劃。

“十三五”規劃將更多體現政府職能轉變的要求，進一步強化公共服務、社會治理、資源環境等方面的目標和指標，特別是突出就業增加、收入提高與經濟增長同步等民生改善方面的目標和指標。同時，市縣一級將貫徹落實國家戰略部署和各級政府規劃的任務要求，將政府必須完成的一些任務作為約束性指標，將由市場起決定性作用的任務作為預期性指標，合理確定經濟增長速度和規模，避免層層加碼，盲目攀比。

更加關注民生。上屆政府實施了一系列惠民政策，如取消農業稅，加大市政設施建設，改善交通、居住等硬件設施條件。本屆政府將更加關注民生的軟性服務方面建設，重點加強對教育、醫療、衛生等公共服務投入，以十八大全面建成小康社會為目標導向，努力朝著實現公共服務均等化目標，多措并舉，積極提高就業和社會保障水平，著力提高養老服務、家庭服務、健康服務等社會保障水平。

突出生態文明建設。按照建成資源節約型、環境友好型社會為目標，加大生態環境保護力度，鼓勵發展循環經濟，減少資源消耗和能源排放。在具體指標上，單位國內生產總值能源消耗和二氧化碳排放將大幅下降，主要污染物排放總量顯著減少。堅持與資源環境承載能力相適應的原則，以主體功能區總體規劃為指導，強化政府對空間開發的管控能力，立足不同區域的功能定位，優化經濟社會活動的空間布局。根據主體功能區對國土空間類型的劃分，按照全國和省級主體功能區規劃明確的主體功能定位，圍繞優化開發區域、重點開發區域、限制開發區域和禁止開發區域建設的要求，制定差別化的發展重點、發展目標和評價體系，提高可持續發展的水平。

深化改革創新。根據十八屆三中全會的精神，把握市場經濟體制改革方向，發揮市場在資源配置中的決定性作用，轉變政府職責，發揮市場“無形的手”的自我調節作用。同時，強調政治體制改革，加強政治制度建設、民主制度建設，加快簡政放權，減少政府干預，實施政府負面清單，提高政府工作效率，減少行政手段對經濟的直接干預，為經濟發展掃除障礙。

強化區域協調發展。繼續落實“東部發達、西部大開發、中部崛起、東北振興”的區域發展總體戰略，在此基礎上實施“一帶一路”戰略、京津冀協同發展戰略和長江經濟帶戰略，打破傳統的東、中、西橫向分割的區域發展格局，打通三大板塊相對封閉的狀況，通過基礎設施、區域一體進程建設，實現產業、資本、技術、人才等要素在板塊間自由流通。落實國家區域協調發展政策，縮小不同區域、板塊間的經濟差距、收入差距、基礎設施差距、公共服務差距，全面建成公平、穩定、可持續的小康社會。

構建全方位對外開放格局。進一步加強對外開放，形成全方位的對外開放的格局，除了東部沿海地區的開放，“十三五”期間將重點落實沿邊、沿江地區的對外開放，新疆地區向塔吉克斯坦、哈薩克斯坦等中亞地區開放，東北三省向俄羅斯、朝鮮等東北亞地區開放，云南、廣西向南亞國家開放，為實施國際產能輸出，形成全方位的對外開放格局奠定基礎。

落實“十三五”規劃須注意的事項

“十三五”規劃制定后，落實將成為重中之重。

第一，要注重規劃的連貫性與延續性。“十三五”規劃既是新一輪規劃，也是對以往規劃的傳承和繼續。它不是對以往規劃的拋棄，而是建立在對歷次規劃總結的基礎上的提高和升華。因此，落實本規劃的政策和措施必須注重連貫性和延續性，“十二五”及以往規劃未完成的工作要繼續深化落實，突出延續性，以達到政策實施的長期效果。

第二，要以滿足群眾需求為出發點。“十三五”規劃是一項覆蓋經濟、政治、社會、文化等各領域的全面戰略規劃，對于民眾反映強烈的民生、生態環保、貧富差距等問題將會擺在突出重要的位置。因此，我們落實規劃，要堅持民主開放的原則，廣泛征求意見，改變傳統自上而下的形式，以求最大限度地滿足群眾需求。

第三，中央與地方戰略相結合。“十三五”，將是我國實施“一帶一路”、長江經濟帶、京津冀協同發展三大戰略的關鍵期。三大戰略是有關實現我國區域協調發展戰略的重大安排，尤其是“一帶一路”和長江經濟帶兩大戰略領域廣泛、牽扯面廣、涉及省市多，是推動我國區域經濟協調發展的重要戰略。落實好這些大戰略，將能夠實現東、中、西三大地帶間的跨區域發展，縮小區域差距。因此，各地在編制地方“十三五”規劃時，要緊緊結合國家戰略的實施思路和規劃安排，努力將地方規劃與中央規劃結合起來，實現利益契合、步調統一，防止脫節。

（作者單位：中國社會科學院）

責任編輯：葉再春