深化簡政放權要處理好幾對關系

作為新一屆政府全面深化改革的“先手棋”和轉變政府職能的“當頭炮”，兩年多來，簡政放權既取得了明顯成效，又面臨著改革步入深水區，需要啃硬骨頭、涉險灘的難題。因此，推進簡政放權向縱深發展，既要突破觀念上的誤區，也要沖破利益上的羈絆;既要“削權”“減權”，又要加強監管和服務，綜合處理好各種關系。

放與管

激發市場活力和創造力，促進經濟持續健康發展和社會公平正義，放與管都必不可少。只有“徹底放”，才能充分激發市場活力;只有“堅決管”，才能保證經濟社會發展健康有序。二者如同鳥之兩翼、車之兩輪，不可或缺。李克強總理指出：“只有兩個輪子都做圓了，車才能跑起來。”

從兩年多來簡政放權取得的成績來看，簡政放權、放管結合成效明顯，中央政府承諾減少三分之一行政審批權的目標提前兩年多完成，地方政府也力度空前。與此同時，一些深層次的矛盾和問題也逐漸顯露出來，如簡政放權重數量輕質量、“中梗阻”現象大量存在、“最后一公里”還沒有完全打通等，其中的短板之一就是缺乏監管。

以商事制度改革為例。據不完全統計，自去年3月工商登記實行“先照后證”以來，前置審批事項85%改為后置審批，新增市場主體呈井噴式增長，各省均呈現兩位數增長。其中，北京市自去年三季度末實施“先照后證”改革之后，每160秒誕生一戶企業，每月新增16000戶企業，單戶企業辦理營業執照平均時間縮短10天。與此同時，執法者也面臨著改革后監管壓力劇增的考驗。商事制度的變革，意味著管理模式由原來的“嚴進寬管”轉變為“寬進嚴管”，這對執法者的監管思路、監管執法的力量匹配以及監管執法的方式方法都提出了嚴峻的挑戰。國家行政學院委托國家統計局社情民意調查中心做的一項調查顯示，19%的被調查企業認為目前政府監管還不夠有力、市場環境不夠理想。

國家行政學院經濟學教研部主任張占斌講道：“簡政放權后，盡管國務院有關部委和省級部門，普遍具有‘既放又管，放管結合’的理念，但是有效的監管機制、監管方式方法還沒有完全建立，缺乏有效的監管，成為取消和下放行政審批事項的軟肋。”來自國務院督查組的報道也顯示，簡政放權后的事中事后監管職責不明確，或者出現權力真空，或者導致交叉監管;原有政策法規不適應簡政放權的新需求，使監管“接棒”不順暢;與強化事中事后監管的需求相比，現有的人員狀況仍不匹配。四川省進一步推進簡政放權工作電視電話會議指出了當前簡政放權中缺乏監管的三種形式：一是“放而脫管”，即一些審批取消后，權力雖下放了但日常監管檢查沒跟上;二是“新而未管”，即新形勢下傳統管理方式和手段難以適應經濟社會領域層出不窮的新生事物;三是“無利不管”，即一些政府部門于己有利搶著管、于己無利不熱衷，導致多部門監管交叉地帶出現真空。

有效的監管是簡政放權的內在要求，也是經濟秩序規范有序的重要保障。改革開放以來歷次簡政放權之所以反復出現“一放就亂，一管就死”的怪圈，就是沒有很好地處理放和管的關系，重審批輕監管，不應管的管得過多過死，應該管的又監管缺位。

堅持“放管結合，放管并舉”，既要從思想上破除重審批輕監管的舊觀念，又要依據新的形勢和任務，創新監管機制和監管方式，從根本上提高監管效能?！叭绾螐淖郧暗膶徟D變為事中事后的嚴格監管，是個大問題?！北本┐髮W中國社會科學調查中心主任李強說，“工商部門正探索對市場主體實行‘寬進嚴管’相結合的新思路，其中最具制度創新意義的是強化信用約束機制，構建以信息公示、信用監管為核心的新型監管體系?！北本┦泄ど叹指本珠L李異表示，為避免監管缺位與失位，北京市確定了加強部門協作和社會共治，形成跨部門失信行為聯合懲戒機制。

放與接

簡政放權，還要處理好權力的下放與承接的關系?！巴ㄟ^向市場放權、向社會放權、向地方政府放權，充分發揮市場在資源中的配置作用，更好發揮社會力量在管理社會事務中的作用，充分發揮中央和地方兩個積極性?！睆堈急笳f。其中，中央與地方、上級政府與下級政府在權力的下放與承接中發揮著重要作用。

按照中央的要求，在簡政放權、職能轉變的過程中，地方政府需要重點做好三個方面：一是“接”，就是把中央放給市場的權力接轉放開，把中央下放給地方的職能接好管好;二是“放”，就是把本該放的權力切實放下去、放到位;三是“管”，要把地方該管的事情管起來，管到位。兩年多來，地方政府認真貫徹中央決策部署，積極做好“接、放、管”工作。有的省份行政審批事項取消和下放比例超過一半，有的省份非行政許可已全面取消。據統計，從2013年到今年9月，北京市分5批精簡市級審批事項438項，其中取消233項、下放205項，精簡比例約45%。此外，北京全面推行行政權力清單制度，今年4月，首次正式“曬”出兩份市級“權力清單”——“審批清單”和“處罰清單”，“審批清單”涉及43個市政府部門的740項審批事項，“處罰清單”涉及47個擁有行政處罰權限的市級部門。2015年，北京市政府成立了推進職能轉變協調小組，下設5個專題組和3個功能組，協調推動解決改革中遇到的困難和重點難點問題。

地方政府在全力推進簡政放權向縱深發展的同時，也遇到了各種各樣的困惑和難題。

難題一：不同審批部門權限下放不同步，審批程序依然復雜。有的項目需要多個部門的審批。按照要求，有的部門把權限下放給了地方政府，而有的部門并沒有同時實現權限的下放。對項目業主來說，既要到地方政府部門辦理相關手續，還要赴上級相關部門辦理所需手續，手續依然繁多。此外，上下級之間還存在放小不放大、放責不放權等問題。

難題二：基層承接能力有限，導致權力被“放羊”。上級政府按照既定的方法步驟，把該放的權限密集下放，一放了事，而不顧下級接不接得住。同時，基層特別是鄉鎮承接能力有限，人員配置、業務素質跟不上，“由此造成下放到手的權力無法消化，被‘放羊’?！薄皺嗔Φ南路乓惨馕吨艿霓D移，這是當前簡政放權的一個新問題?！比珖f委員、九三學社安徽省主委趙韓指出。

難題三：缺乏必要的法律法規約束，基層監管乏力。由于行政審批權力下放的政策性、專業性強，情況比較復雜，一些權力下放到基層后，基層沒有相對應的法律法規進行約束，從而導致一些群體借機牟利，也造成地方各單位間推諉扯皮。

針對上述問題，專家們給出以下建議：

一是上下聯動，協調推進。方案的制定要重視聽取下級政府特別是基層政府的意見，具有可行性，可操作性;下級政府要結合自身實際制定好落實的具體辦法。事項下發到哪一級，要根據地方各級政府的職責來確定，不能層層往下甩包袱，最后導致基層接不住。

二是更加注重提高基層的履職能力。審批權限下放必須與地方審批能力建設相匹配。上級政府要對擬下放的事項做好前期工作，包括對接權基層政府工作人員進行履職培訓，配備必要的設備。

三是更加注重縣級政府在簡政放權中的重要作用?？たh治則天下安?？h級政府是我國行政管理體制中的基礎環節，直接聯系人民群眾和市場主體。要按照“人、事、財”匹配和“權、責、利”統一的原則，建立事權人權財權相對等的保障機制，增加基層人員編制和財力投入，確保權力放下去后接得住、管得好。

在權力的下放與承接中，除了處理好中央與地方、上級政府與下級政府的關系，還要處理好政府與市場、政府與社會組織的關系。為此，一方面要加大放權力度，將該由市場配置資源的事情放給市場決定，適合社會組織承接的職能交由社會組織承擔;另一方面要大力培育市場和社會組織主體，使其真正有能力承接起相應的權力，承擔應有的職能。

放與轉

李克強總理指出，我們要把主要由政府部門“端菜”變為更多由人民群眾“點菜”。從“端菜”到“點菜”，一字之差，反映了簡政放權與政府職能轉變的密切關系，體現了政府工作理念的巨大轉變——由單純的審批管理轉變為監管與服務并重。深化簡政放權必須與轉變政府職能同步推進。

簡政放權，劃定政府與市場的邊界，政府的職能要做何轉變？用一句話來概括，就是由原來的注重審批向更多地做好監管和提供服務轉變。今年5月，李克強總理在出席全面推進簡政放權放管結合職能轉變工作電視電話會議時，專門就創新和加強政府管理、優化政府服務做出論述。他指出，轉變政府職能，不僅要取消和下放權力，還要改善和加強政府管理;既要給市場松綁，還要突出優化服務。“通過簡政放權，重構政府和市場的關系以后，把政府的權力和市場的邊界搞清楚，政府的責任就三項，一是打造公平的市場競爭環境，二是提供良好的公共服務，三是維護社會公平正義。”國家行政學院教授汪玉凱說。從另一個方面說，行政權力的取消和下放，如果不與政府職能轉變相結合，簡政放權的積極成效就難以得到鞏固，容易陷入以往放收循環的怪圈。

此輪簡政放權與以往不同，從一開始就是與政府職能轉變緊密聯系在一起的，是以“政府職能轉變”為核心的。2013年3月通過的《國務院機構改革和職能轉變方案》把“職能轉變”放進了標題，同年8月通過的《關于地方政府職能轉變和機構改革的意見》又把“職能轉變”放到“機構改革”前面。

但從深化簡政放權、推進政府職能轉變的實效來看，政府職能轉變的速度遠遠滯后于簡政放權的速度。當前深化簡政放權改革中有三個方面的深層次原因值得關注：一是觀念上的不到位，二是部門利益的羈絆，三是制度和能力建設的滯后。這些問題的存在都與政府職能轉變的滯后、不到位有關。民建廣西主委錢學明認為，當前的行政審批改革基本著眼于在原有的構架內進行修修補補，都是就審批言審批，主要在形式和操作層面進行改革，沒有觸及政府職能轉變這一根本?！?1世紀經濟報道》分析認為，行政審批制度改革的攻堅克難，不在多寡，根本上還是行政服務理念的轉變，即政府職能的公共服務化歸位，基于公共服務理念推進簡政放權改革，將有助于從源本上清晰厘定哪些行政審批是必要的，哪些是必須得到矯正甚至取消的，從而實現合理的放管結合。

深化簡政放權，推進政府職能轉變，既要轉變政府理念，加強頂層設計，又要加強制度和法治建設，以法治思維和法治方式將政府的權力關進制度的籠子里。在這個方面，從中央政府到各地政府正在探索建立的“三個清單”制度被寄予了極高的價值認同和期望，備受青睞。不少專家認為，建立“三個清單”，實現“法無授權不可為、法定職責必須為”，對于打破現有利益格局，合理劃定政府和市場權力邊界，推進政府職能轉變具有重要意義，是推動簡政放權向縱深發展的“突破口”和“關鍵點”。