健全憲法實(shí)施和監(jiān)督制度

十八屆四中全會《決定》要求“健全憲法實(shí)施和監(jiān)督制度”。習(xí)總書記強(qiáng)調(diào)，要更好發(fā)揮憲法在全面建成小康社會、全面深化改革、全面推進(jìn)依法治國中的重大作用。這就要求我們，在全面建設(shè)小康社會、全面深化改革和全面推進(jìn)依法治國的進(jìn)程中，要更加重視發(fā)揮憲法的作用，維護(hù)憲法權(quán)威，全面實(shí)施憲法。

堅(jiān)持依法治國首先要堅(jiān)持依憲治國

四中全會通過的《決定》指出：“堅(jiān)持依法治國首先要堅(jiān)持依憲治國。”憲法是法治國家的標(biāo)志，沒有憲法，就不可能實(shí)行真正意義上的依法治國。憲法確立了國家根本制度和任務(wù)、基本政治經(jīng)濟(jì)制度、公民基本權(quán)利、國家機(jī)構(gòu)組織和活動(dòng)原則等。我國現(xiàn)行憲法符合國情、符合實(shí)際、符合時(shí)代發(fā)展要求，作為國家根本法，是我們國家和人民經(jīng)受住各種困難和風(fēng)險(xiǎn)考驗(yàn)、始終沿著中國特色社會主義道路前進(jìn)的根本法制保證。

一般認(rèn)為，依法治國所依之“法”包括憲法、法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)等，依法治國所依之“法”包括而且首先是指憲法，依憲治國是依法治國的題中應(yīng)有之義。但在提出依法治國時(shí)，為什么還要特別強(qiáng)調(diào)依憲治國呢？這可以從理論、制度和國家發(fā)展目標(biāo)等方面分析。

從理論上看，堅(jiān)持依憲治國，才能實(shí)現(xiàn)憲法之治。習(xí)總書記指出：憲法具有最高的法律地位、法律權(quán)威、法律效力，具有根本性、全局性、穩(wěn)定性、長期性。法治有形式意義的法治和實(shí)質(zhì)意義的法治，形式意義的法治強(qiáng)調(diào)法律內(nèi)容統(tǒng)一、明確、普遍適用，程序完整科學(xué)，依憲治國除此以外，首先強(qiáng)調(diào)實(shí)質(zhì)意義的法治，將監(jiān)督制約對象從行政權(quán)擴(kuò)及立法權(quán)和其他公權(quán)力，切實(shí)有效保障公共利益、公民基本權(quán)利和社會秩序，從而豐富了法治國家的內(nèi)涵。

堅(jiān)持依憲治國，是統(tǒng)合執(zhí)政黨的主張、國家意志和人民利益愿望的制度基礎(chǔ)。當(dāng)前，我國正處于全面建成小康社會的關(guān)鍵期、全面深化改革的攻堅(jiān)期和社會矛盾的凸顯期，需要進(jìn)一步解放思想、更新觀念，突破利益固化藩籬，綜合考慮人民根本利益、現(xiàn)階段公眾共同利益和不同群體特殊利益的關(guān)系。而執(zhí)政黨的主張、國家意志和人民利益愿望要通過憲法這樣的制度平臺統(tǒng)合起來，用以規(guī)范社會行為、設(shè)定價(jià)值目標(biāo)、凝聚改革共識、協(xié)調(diào)利益關(guān)系，并通過憲法實(shí)施來推動(dòng)發(fā)展、深化改革、化解矛盾和維護(hù)穩(wěn)定。四中全會通過的《決定》指出：“憲法是黨和人民意志的集中體現(xiàn)，是通過科學(xué)民主程序形成的根本法。”

堅(jiān)持依憲治國，才能從根本上推進(jìn)國家治理體系的現(xiàn)代化。按照器物層面、制度層面和精神文化層面的文明發(fā)展進(jìn)程，過去我們說的現(xiàn)代化，是工業(yè)、農(nóng)業(yè)、科學(xué)技術(shù)和國防的現(xiàn)代化，主要是一種器物層面的現(xiàn)代化，而國家治理體系的現(xiàn)代化，是從國家制度層面提出的涉及整個(gè)國家體制的綜合意義的現(xiàn)代化，是檢驗(yàn)一個(gè)國家的基本制度是否比較完善、比較定型的重要標(biāo)志，也是實(shí)現(xiàn)我國富強(qiáng)、民主、文明、法治、和諧的社會主義現(xiàn)代化國家的重要標(biāo)志。在全面推進(jìn)依法治國的今天，應(yīng)更加注重發(fā)揮憲法在現(xiàn)代化國家治理中的作用。

憲法的生命和權(quán)威在于實(shí)施

憲法實(shí)施是憲法原則和規(guī)范的貫徹落實(shí)，是發(fā)揮憲法作用的基礎(chǔ)，也是憲法的生命和權(quán)威所在。習(xí)近平總書記指出：全面貫徹實(shí)施憲法，是建設(shè)社會主義法治國家的首要任務(wù)和基礎(chǔ)性工作。要堅(jiān)定不移走中國特色社會主義政治發(fā)展道路，堅(jiān)持依憲治國和依憲執(zhí)政，落實(shí)依法治國基本方略，加快建設(shè)法治國家。

我國現(xiàn)行憲法于1982年公布實(shí)施。30多年來，我國憲法實(shí)施取得重要成就，憲法在國家經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展、政治建設(shè)和人權(quán)保障中發(fā)揮了重要作用，但憲法實(shí)施還存在一些問題，如保證憲法實(shí)施的監(jiān)督機(jī)制和具體制度不健全，在一些地方和部門，有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究的現(xiàn)象仍然存在，執(zhí)法司法等方面濫用職權(quán)、失職瀆職、執(zhí)法犯法甚至徇私枉法的問題時(shí)有發(fā)生，領(lǐng)導(dǎo)干部的憲法意識不強(qiáng)等。因此，在全面建成小康社會、全面深化改革和全面推進(jìn)依法治國的進(jìn)程中，還要全面實(shí)施憲法，并把它提高到一個(gè)新的水平。

全面實(shí)施憲法，首先要發(fā)揮國家機(jī)構(gòu)在實(shí)施憲法和保障憲法實(shí)施中的作用。全國人大及其常委會、國務(wù)院和有立法權(quán)的地方人大及其常委會要加強(qiáng)立法，保證憲法確立的制度和原則得到落實(shí)；國家行政機(jī)關(guān)要深入推進(jìn)依法行政、加快建設(shè)法治政府，努力做到職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公開公正、廉潔高效、守法誠信，維護(hù)憲法權(quán)威；各級國家審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)要堅(jiān)持公正司法，不斷提高司法公信力，落實(shí)憲法的各項(xiàng)規(guī)定。

全面實(shí)施憲法，要加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，更加注重改進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式。四中全會通過的《決定》指出：“堅(jiān)持依法執(zhí)政首先要堅(jiān)持依憲執(zhí)政。”新形勢下，要按照習(xí)總書記的講話精神，依據(jù)黨章從嚴(yán)治黨、依據(jù)憲法治國理政，把黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定、執(zhí)行憲法和法律，與黨自身在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)統(tǒng)一起來，將黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國有機(jī)統(tǒng)一起來，把依法治國基本方略同依法執(zhí)政基本方式統(tǒng)一起來，真正做到黨領(lǐng)導(dǎo)立法、保證執(zhí)法、帶頭守法，自覺地維護(hù)黨的政策和憲法的權(quán)威性，堅(jiān)持依憲執(zhí)政，使依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)，從根本上全面推進(jìn)依法治國和國家治理體系的現(xiàn)代化。

全面實(shí)施憲法，要進(jìn)一步健全憲法實(shí)施監(jiān)督機(jī)制和程序，完善全國人大及其常委會憲法監(jiān)督制度，健全憲法解釋程序機(jī)制。此外，還要加強(qiáng)備案審查制度和能力建設(shè)，把所有規(guī)范性文件納入備案審查范圍，依法撤銷和糾正違憲違法的規(guī)范性文件，禁止地方制發(fā)帶有立法性質(zhì)的文件。

全面實(shí)施憲法，還必須在全社會普遍開展憲法教育，弘揚(yáng)憲法精神。領(lǐng)導(dǎo)干部帶頭學(xué)習(xí)憲法、崇尚憲法、模范遵守憲法是樹立憲法意識、弘揚(yáng)憲法精神的關(guān)鍵。要通過憲法教育，使各級領(lǐng)導(dǎo)干部真正認(rèn)識到，保證憲法實(shí)施就是保證黨和人民共同意志的實(shí)現(xiàn)，使各級領(lǐng)導(dǎo)干部對憲法法律懷有敬畏之心，時(shí)刻牢記法律紅線不可逾越、法律底線不可觸碰，不違憲違法行使權(quán)力，更不能以言代法、以權(quán)壓法、徇私枉法。十二屆全國人大常委會第十一次會議根據(jù)四中全會決定將每年十二月四日定為國家憲法日，在全社會加強(qiáng)憲法宣傳教育，培育憲法文化，弘揚(yáng)憲法精神。四中全會《決定》提出建立憲法宣誓制度，凡經(jīng)人大選舉或常委會決定任命的國家工作人員正式就職時(shí)，公開向憲法宣誓。在全社會普遍開展憲法教育，建立憲法宣誓制度，有利于國家公職人員和公民樹立忠于憲法、遵守憲法、維護(hù)憲法的自覺意識，恪守憲法原則，保障憲法實(shí)施。

（作者：國家行政學(xué)院法學(xué)部教授、行政法研究中心主任）

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