北京農村集體經濟產權制度改革研究

近年來，隨著工業化和城市化進程的快速推進，北京市農村地區客觀地面臨資源重新配置、實現城鄉統籌、集體經濟發展、農民權益保護等重大問題。外部環境的變化、集體經濟的發展和農民利益的訴求，有力地推動了農村集體經濟產權制度改革。產權虛置、社企合一的傳統合作制正逐漸被股份合作制為代表的多種農村集體經濟實現形式所代替，引發了農村社會經濟多方面的積極變化。但是，目前北京農村集體經濟產權制度改革尚處于探索階段，改革中出現的許多新問題因缺乏全局性、系統性的解決方案，影響了改革的進一步深化。有鑒于此，迫切需要加強理論研究，并在形成改革共識的基礎上，提出深化集體經濟產權制度改革的路徑、模式和具體措施，從理論和政策上對實踐給予指導。

農村集體經濟產權制度改革的現實動因

從上世紀九十年代初期開始，北京市農村集體資產規模增長迅速，集體經濟組織成員流動日趨頻繁，傳統合作制的產權不清晰的問題日益突出，引發了一系列新的社會矛盾和問題。農村集體經濟組織產權制度變革，實質上是農村城鎮化和工業化發展新形勢下，生產力發展對生產關系調整提出的新要求，具有客觀必然性。

農村集體資產總量快速增加。隨著集體資產規模的不斷增大，廣大農民對于明晰集體資產權益及份額的愿望越來越高，集體資產歸誰所有、如何分配成為了焦點話題，導致了集體經濟組織內部干部與普通社員、不同社員之間在集體資產收益分配和管理上的矛盾逐漸顯現，急需通過產權制度的改革明晰集體資產產權份額，讓農民在集體經濟發展中得到更多實惠。

農村社區人口結構日益復雜。隨著北京市城市化進程的不斷加快，城鄉結合部地區的農村人口結構出現了新的變化。國家征占地后，部分農民轉為居民，退出原有集體經濟組織，成為了原成員。但隨著市場經濟的發展，部分征地轉居轉工人員下崗失業，收入水平大幅下降，生活缺乏基本保障。而現集體經濟組織成員，由于可以參與集體資產分配，收入水平要高于部分原成員。因此，原成員強烈要求回村，與現成員一起參與集體資產收益分配，“帶著資產權益進城”的愿望十分強烈，二者矛盾不斷加深，迫切需要通過產權制度改革，保障征地轉居人員應有的集體資產權益。

農村集體經濟發展現實需求。進入新世紀，北京農村集體土地的市場價值迅速升高，依托集體土地發展產業預期收益穩定，集體經濟發展進入快速增長期。有效盤活利用農村集體資產資源，需以歸屬清晰的農村集體產權制度作為制度基礎。但受傳統產權制度主體虛置、產權模糊、自我封閉等弊端的影響，一些前景看好的產業發展項目無法獲得廣大農民的支持。開發利用集體資產資源迫切要求改革農村集體產權制度，為農村集體經濟發展壯大掃清體制障礙。

集體經濟管理問題亟待解決。部分村在集體“四荒地”、物業等資產資源管理上存在合同管理不完善、民主程序不履行、收益分配不透明等問題，導致集體資產流失，干群矛盾突出，成為農民群眾反映強烈的突出問題。

農村集體經濟產權制度改革的實踐與探索

二十多年來，北京市按照“撤村不撤社、資產變股權、農民當股東”的方向，以股份合作制為主要形式，推進農村集體經濟產權制度改革，取得階段性成果。北京市采取了“先行試點、探索經驗，擴大試點、積累經驗，然后再全面鋪開、推廣經驗”的工作推進路徑。大體上可分為三個階段：

一是試點探索階段。從1993年到2002年末，這一階段的主要任務是通過試點探索經驗。初期改革的豐臺區東羅園村，只將少部分集體凈資產量化給勞動力，股東僅享有集體資產收益分配權。之后改革逐步深入，先在果園村開始探索，將部分集體凈資產量化給現有勞動力，并且探索股東享有集體資產所有權，而后又在成壽寺探索轉居轉工人員參與改革。到2002年底，全市有24個村完成改革。

二是擴大試點階段。從2003年到2007年，主要任務是總結經驗，研究完善配套政策。2004年以后，在股權設置上，又將人員范圍擴大到16歲以下的未成年人。這一階段明確了近郊全面推開、遠郊擴大試點的方針。各區縣認真貫徹落實，積極開展試點，制定了一系列關于身份界定、資產處置的操作規程，拓展了改革模式。5年間，全市共完成了275個村的改革工作。

三是加快推進階段。從2008年至今，改革全面提速。各區縣普遍加大了工作力度，建立了激勵監督機制，出臺了一系列加快推進改革的工作意見。昌平、延慶、平谷等區縣將這兩項改革結合起來推進，大大加快了改革進程。從2008年到2013年底全市完成了3555個村的改革工作。

改革的基本形式包含：

一是通過推行“存量資產量化”方式改革，加快改革進程。郊區98%的村選擇了“存量資產量化”方式的社區股份合作制改革。這種做法主要是在妥善處理合作化初期的老股金和原集體經濟組織成員留置資產的基礎上，將屬于現有集體經濟組織成員的凈資產劃分為集體股和個人股，集體股份一般都控制在30%左右，個人股份控制在70%左右。

二是通過探索“資源+資本”方式，推進山區村改革。山區部分集體經濟實力較差、集體賬內存量資產較少的村，充分利用集體山場等自然資源，通過自然資源與社會資本相結合的方式，積極探索鄉村集體經濟產權制度改革的新途徑。

三是通過社員投資入股，依靠農民主體推進改革。在一些集體企業發展前景好，又急需資金擴大生產經營規模的村，采取以集體資產入股，并按照自愿的原則，發動全體社員現金投資入股，組成社區型新型集體經濟組織或企業，發展壯大集體經濟。

農村集體經濟產權制度改革關系農民群眾的切身利益，必須嚴格履行程序，充分尊重集體經濟組織成員的民主權利。北京市產權制度改革始終堅持規范運作，有一套較為完整的改革程序，主要包括制定方案、清產核資、資產量化、股權設置、股權界定、股權管理、成立組織、登記注冊等環節。在具體實踐中，各區縣根據自身實際，因地制宜，因村施策，把握工作程序要求，在一些環節上采取了探索創新，充分調動基層改革的積極性，保障了改革工作的順利推進。

改革取得的初步成效

北京市通過推進農村集體經濟產權制度改革，初步實現了農民對集體資產由“共同共有”到“按份共有”的轉變，創新了集體經濟運行機制，增加了農民財產性收入，促進了農村社會的和諧穩定，為推進城鄉發展一體化提供了體制機制保障。

農村集體產權制度改革通過清產核資摸清了家底，界定了成員資格，初步明晰了集體和個人對集體資產的占有權、使用權、收益權和處分權，實現了“產有其主，主有其權，權有其責”。新型集體經濟組織普遍建立了股東代表大會、董事會、監事會的“三會”制度，形成了所有權、決策權、經營權、監督權“四權”統一協調的經營管理和制衡新機制。

農村集體經濟產權制度改革實行“撤村不撤社”的理念，確保了農民在城市化過程中對集體資產各種權益的連續性，打消了廣大農民擔心撤村時集體資產被平調、侵占的顧慮，在實現集體經濟組織成員的各項社會保障與城市居民接軌的基礎上，還為農民轉居后的基本生活提供了長期穩定的收入來源。

經過產權制度改革，實現了“資產變股權，農民當股東”，農民真正成為集體資產的主人，徹底打消了農民群眾不愿意、不敢于進行投資的顧慮，實現了集體經濟投資主體多元化，形成了干部群眾團結一心、共謀發展的良好局面，促進了集體經濟快速發展。

通過股份合作制改革，農民和集體的利益得到了緊密結合，既體現了廣大社員的勞動聯合，實行按勞分配；又體現了廣大社員的資本聯合，實行按生產要素分配，有效增加了農民來自集體資產的收入，促進了農民增收。

產權制度改革后，新型集體經濟組織在選舉管理層和做出重大決策時，嚴格實行一人一票制，平等地享有選舉權、被選舉權和決策權。新型集體經濟組織成員依據享有集體資產的份額，差別化地享有集體收益分配權；原集體經濟組織成員憑借其投資和勞動貢獻，享有集體資產份額，各得其所。原來由于產權不清和管理混亂而長期困擾農村和諧穩定的各類矛盾得到了有效化解。

今后農村集體經濟產權制度改革的思路

十八屆三中全會決定提出：“完善產權保護制度”，“健全歸屬清晰、責權明確、保護嚴格、流轉順暢的現代產權制度”，為集體經濟產權制度改革指明了方向。北京市作為推進改革較快的地區，應在更深層級推動農村產權制度改革創新，積極探索集體經濟有效實現形式，有效保障農民財產權利，激發農業農村發展的內在活力。

應針對改制后一些新型集體經濟組織管理運行不規范的實際情況，進一步深化改革，研究解決辦法。一是加快研究制定加強新型集體經濟組織規范化管理的辦法和措施，從完善組織架構、強化制度建設、規范分配機制、理順組織關系等方面全面加強新型集體經濟組織的運行管理。二是指導集體股持股比例較高的村減持集體股比例，組織早期完成改革的村開展股權繼承、流轉試點，進一步明晰股東產權，探索股東進退機制。三是認真總結先進典型經驗，通過新聞媒體、信息簡報、召開經驗交流會等多方式在全市范圍內進行推廣。四是在總結村級改革經驗的基礎上，鄉級改革亦要適時加快推進。

應積極研究促進集體經濟組織發展的相關政策，加大對新型集體經濟組織的扶持力度。根據山區、平原、城鄉結合部等不同地區的區位優勢和產業結構，有針對性地探索集體經濟發展的途徑和方法。重點鼓勵地處城鄉結合部及經濟社會發展水平較高的平原地區的村集體，規范發展集體物業經濟和農村二、三產業；重點鼓勵和支持以農業為主、集體資產較少的村集體，結合溝域經濟和鄉村旅游發展，采取“資源+資本”方式吸引社會資本開發新的產業項目，進一步發展壯大集體經濟，為實現按股分紅創造條件。

針對新型集體經濟組織面臨的法律地位缺失、市場主體地位不充分的現實情況，應組織開展調查研究，關注國家層面指導意見的制定和出臺，學習和借鑒廣東省、浙江省的先進經驗，積極推動地方立法前期工作。通過修訂法規，加快解決新型經濟組織法律地位、集體經濟組織成員（股東）界定和進退機制、新型經濟組織外部監督管理職責等重點問題。

（作者單位：中共北京市委農工委副書記）

責任編輯：沈 聰